I SA/Wa 1472/21

I SA/Wa 1472/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-06-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Iwona Szymanowicz-Nowak
Leszek Kobylski /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 92/23 - Wyrok NSA z 2025-11-19
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej jako: "MWINGiK", "organ odwoławczy") z dn. 28 kwietnia 2021r. Nr 66/2021którą ww. organ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz, U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej K.p.a.) art. 7b ust. 2 i art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, dalej Pgik) po rozpatrzeniu odwołania D. B. od decyzji Starosty Mińskiego z dnia 23 lutego 2021 roku znak: G.6620.15.5.2020 orzekającej o odrzuceniu zarzutów D. B. do operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. , gmina L. , w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] oraz o ujawnieniu informacji o spornych odcinkach granicy tej działki z działkami nr [...],[...],[...] i [...] – orzekł w ten sposób, że w pkt.1 decyzji uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt.2 po rozpatrzeniu zarzutów D. B. , wniesionych pismem z dnia 11 kwietnia 2016 roku do operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. , gmina L. , w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] orzekł o:
a) ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gminy L. przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] na podstawie operatu technicznego nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2020 roku;
b) oznaczeniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gminy L. granic działki nr [...] z działkami [...], [...], [...] i [...] jako spornych.
Powyższa decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania, w przebiegu którego ustalono następujący stan faktyczny i prawny sprawy:
Starosta Miński przeprowadził w latach 2014 - 2015 dla obrębu S. gminy L. modernizację ewidencji gruntów i budynków, której celem było ustalenie przebiegu granic działek zabudowanych, które dotychczas nie były ustalone protokolarnie, uzupełnienie informacji w ewidencji gruntów i budynków oraz dostosowanie istniejących danych do obowiązujących przepisów z zakresu prowadzenia tej ewidencji. W trakcie prac związanych z tą modernizacją D. B., właścicielka działki nr [...], w piśmie z dnia 30 marca 2015 roku oświadczyła, że nie zgadza się z ustalonymi przez wykonawcę granicami działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] oraz powierzchnią swojej działki. W okresie wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego zgłosiła uwagi, że nie podano wymiarów budynków znajdujących się na działce, a także że działka uległa zwężeniu i zmniejszeniu. Uwagi dotyczące wymiarów budynków zostały uwzględnione.
Po ogłoszeniu przez Starostę Mińskiego w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 22 marca 2016 roku pod poz. [...] informacji, że dane objęte modernizacją ewidencji zawarte w operacie opisowo-kartograficznym stały się danymi ewidencji gruntów i budynków D.B. pismem z dnia 11 kwietnia 2016 roku (data wpływu 12 kwietnia 2016 roku) zgłosiła zarzuty do danych dotyczących granic i powierzchni działki nr [...], wnosząc o ujawnienie granic takich, w jakich użytkuje działkę tj., zgodnie z wymiarami podanymi w operacie uwłaszczeniowym nr [...], czyli 22,5 m, 234 m, 17 m.
Decyzją z dnia 29 września 2016 roku znak: G.6620.32.135.2015 Starosta Miński odrzucił ww. zarzuty dotyczące granic i powierzchni działki nr [...]. Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym, w konsekwencji wniesionego przez D.B. odwołania od ww. decyzji, została ona uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W związku z ww. decyzją organu odwoławczego, Starosta Miński zlecił wykonawcy modernizacji ewidencji ponowne ustalenie granic działki nr [...] z działkami nr [...],[...],[...] i [...] oraz sporządzenie stosownej dokumentacji. Operat techniczny korekty modernizacji został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 20 grudnia 2017 roku pod nr [...]. Z opracowania tego wynika, że ustalenie przebiegu granic działki nr [...] z działkami sąsiednimi, na potrzeby postępowania modernizacyjnego, dokonano na podstawie operatu założenia ewidencji gruntów i budynków. W protokole ustalenia przebiegu granic jest adnotacja, że D.B. nie zgadza się z takim przebiegiem granicy.
W toku prowadzonego postepowania były jeszcze wydawane kolejne decyzje organu zarówno i instancji, jaki i decyzje MWINGiK jako organu odwoławczego, które zalecały dokonywanie stosownych uzupełnień i ustaleń w odniesieniu do ustalenia zarówno przebiegu granic, jak i powierzchni działki stanowiącej własność D. B. .
W przebiegu tych czynności Starosta Miński uznał za strony tego postępowania właścicieli działek sąsiednich tj. działki nr [...] i nr [...] oraz zlecił wykonawcy modernizacji dokonanie ustaleń w terenie, co jak wynika z akt postępowania, nastąpiło w obecności przedstawiciela Starostwa w dniu 26 października 2018 roku.
W toku kolejnego ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Miński zlecił ustalenie przebiegu granic działki nr [...] uwzględniając stan faktyczny na gruncie. Operat techniczny z czynności tego ustalenia został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2020 roku pod nr [...]. Po rozpatrzeniu sprawy oraz umożliwieniu stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, decyzją z dnia 23 lutego 2021 roku znak: G.6620.15.5.2020 Starosta Miński ponownie orzekł o odrzuceniu zarzutów D. B. do operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. , gmina L. , w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] oraz o ujawnieniu informacji o spornych odcinkach granicy tej działki z działkami nr [...], [...], [...] i [...].
Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowo przewidzianym terminie wniosła D. B.. Strona podniosła nieprawidłowo wykazany w terenie przebieg granic jej działki w szczególności poprzez pominięcie jednoznacznie identyfikowalnych punktów tj. drzewa oraz karpy i wykazanie nieprawidłowych szerokości działki nr [...].
Orzekając, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, na podstawie art. 138&1 pkt.2 kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie wydając rozstrzygnięcie co do istoty sprawy MWINGiK, podniósł, że niezrozumiałe jest wskazanie Starosty Mińskiego, że dokona aktualizacji przebiegu przedmiotowych granic w drodze czynności materialno technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1 lit. h ustawy Pgik) po zakończeniu niniejszego postępowania, w oparciu o opracowanie stanowiące materiał dowodowy tej sprawy. W związku z tego rodzaju uchybieniem organu I instancji, zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ujawnienie przebiegu przedmiotowych granic na podstawie operatu [...] oraz oznaczenie tych granic jako spornych.
Następnie organ odwoławczy wskazał na ramy prawne rozpoznawanej sprawy, do rozstrzygnięcia której zastosowanie mają przepisy ustawy z dn. 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dn. 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( t.j DZ U z 2019r. poz. 393).
Natomiast wskazując na ustalenia stanu faktycznego, organ odwoławczy podniósł, że operat założenia ewidencji gruntów i budynków obrębu S. wykonano w latach 60-tych XX wieku. Podczas założenia ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] wykazano następujące szerokości: 21 m od strony północnej i 15,40 od strony południowej. Przebieg granic przedmiotowej działki określono wówczas metodą fotogrametryczną zakładającą znaczną generalizację informacji dotyczącą ich przebiegu i z założenia nie określała ona np. wszystkich punktów załamania granic.
Powierzchni działki obliczona wówczas metodą graficzną wyniosła 0,34 ha.
W toku uwłaszczeń w latach 70-tych XX wieku (operat nr [...]) wykorzystano dane dotyczące granic działek z założenia ewidencji gruntów i budynków. Wydane zostały wówczas akty własności ziemi z dnia [...] grudnia 1974 roku nr [...] (dlam.in. działki nr [...]),[...] (dla m. in. działki nr [...]) i [...] (dla m.in. działki nr [...]).
Do chwili przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jakiegokolwiek opracowania dotyczącego ustalenia przebiegu granic między ww. działkami, zaś metody i techniki wykorzystane do określenia położenia punktów granicznych w dotychczas obowiązującej ewidencji miały niską dokładność (błąd średni położenia punktu granicznego określono z dokładnością do 3 m względem najbliższych punktów poziomej osnowy geodezyjnej). Te dokładności nie spełniają obecnych standardów technicznych, gdzie błąd wyznaczenia położenia punktów granicznych nie powinien przekraczać 0,10 m.
W celu zastosowania się do zaleceń MWINGIK z decyzji nr 192/2019 z dnia 9 października 2019 roku, Starosta Miński zlecił jednostce wykonawstwa geodezyjnego ustalenie przebiegu granic działki nr [...] uwzględniające stan spokojnego posiadania na gruncie. Operat z ww. czynności został przyjęty do pzgik w dniu 30 listopada 2020 roku pod nr [...]. W związku z brakiem zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy (§ 39 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), wykonawca dokonał ustalenia granic w oparciu o § 39 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia tj. zgodnie ze stanem spokojnego posiadania na gruncie oraz po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów.
W tym miejscu organ odwoławczy opisał przebieg granicy działki nr [...] na podstawie ww. wykonanego operatu geodezyjnego i odnosząc się do powyższych czynności stwierdził, że powyższy sposób ustalenia granic należy uznać za słuszny.
Strony nie wniosły zgodnego oświadczenia co do ich usytuowania, wskazywane w licznej korespondencji przez D.B. (jako punkty położone na granicy) karpy drzew, sosny czy krzak leszczyny w związku z odmiennym stanowiskiem pozostałych stron postępowania w tym zakresie, nie mogą zostać uznane w postępowaniu ewidencyjnym jako określające stan spokojnego posiadania. W ocenie MWINGIK wykonawca opracowania nr [...] słusznie przyjął jako punkty odniesienia dla spokojnego stanu posiadania ściany budynków i istniejące ogrodzenia. Budynki zlokalizowane są na działkach od lat i nie podlegały przebudowie, znaczna część z nich była już na gruncie w momencie zakładania ewidencji gruntów i budynków. Dotychczasowy przebieg granic pomiędzy działkami nr [...],[...] i [...] wykazany jako linie proste wynikał z generalizacji ich przebiegu podczas założenia ewidencji gruntów i budynków, a ówczesna dokładność usytuowania granic określonych w oparciu o zdjęcia lotnicze wynosi +/- 3 m. W związku ze sprzecznymi oświadczeniami stron, tutejszy organ podziela zdanie Starosty Mińskiego, że określony w operacie [...] przebieg granicy pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] należy wykazać w ewidencji jako sporny. Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia odwołującej, jakoby granice ustalone ww. opracowaniu "przecinały" którykolwiek z budynków znajdujący się na przedmiotowych działkach.
Odnosząc się do żądania D. B. o wykazaniu przebiegu granic jej działki zgodnie z mapą scaleniową z lat 30-tych należy wskazać, że nie może ona stanowić samodzielnej podstawy do wykazania przebiegu granic działki nr [...] wskutek modernizacji. Techniczno deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków, która jest wyłącznie systematycznie aktualizowanym zbiorem (rejestrem) informacji o gruntach, budynkach, lokalach i ich właścicielach - wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów źródłowych lub które powinny zostać rozstrzygnięte na drodze cywilnej. Podstawę ujawnienia danych ewidencyjnych stanowi najpóźniej wydany (sporządzony) dokument mogący być zgodnie z przepisami taką podstawą. Waloru takiego nie mają mapy historyczne, ponieważ po dacie ich sporządzenia dokonywano kolejnych działań w stosunku do przedmiotowej działki (np. założenie ewidencji gruntów i budynków, uwłaszczenia). Dokumentacja archiwalna straciła zatem walor aktualności, a skoro ewidencja gruntów i budynków ma odzwierciedlać stan aktualny, to przebieg granic działki nr [...] może być ujawniony jedynie na podstawie dokumentów wymienionych w § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków służyć mają wyłącznie odzwierciedleniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości i potwierdzają zaistniały stan zatwierdzony innymi dokumentami prawnymi, mówiącymi o stanie własności. Nie mogą zatem samodzielnie tego stanu kształtować. Ponadto, w załączonej do akt sprawy dokumentacji sporządzonej do uwłaszczeń nie odnaleziono wskazywanych przez stronę miar określających szerokość jej działki. Z kolei, w ocenie tutejszego organu żądanie D. B. przedstawione w piśmie z dnia 6 kwietnia 2021 roku o powołaniu komisji do przeprowadzenia weryfikacji dokumentów i sprawdzenia jej stanowiska co do przebiegu granic działki nr [...] jest nieuzasadnione w toku postępowania mającym na celu rozpatrzenie zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków, w sytuacji gdy przebieg tych granic został ustalony zgodnie z § 39 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie egib. Spowodowałoby to nieuzasadnione przedłużenie załatwienia sprawy, przez co mogłoby stanowić przesłankę do uznania przewlekłości prowadzenia postępowania.
W odniesieniu do powierzchni działki nr [...] i działek sąsiednich należy zauważyć, iż dotychczas w ewidencji gruntów i budynków były one wykazane z dokładnością do 1 ara. Do obliczenia powierzchni tych działek podczas założenia ewidencji gruntów i budynków zastosowano metodę graficzną tzn. po dokonaniu generalizacji przebiegu granic do kształtu figury geometrycznej z wykorzystaniem miar pozyskanych z zarysu pomiarowego. Mając na uwadze, iż powierzchnia działek jest cechą fizyczną wynikającą z określenia granic działek, wykonawca opracowania [...] obliczył ich powierzchnię analitycznie tj. w oparciu o współrzędne punktów granicznych, z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Powyższe jest zgodne z treścią § 62 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. pole powierzchni działki ewidencyjnej oblicza się na podstawie współrzędnych punktów określających przebieg linii granicznych i określa w hektarach z precyzją zapisu do 0,0001 ha. Tak obliczone powierzchnię przedmiotowych działek kształtują się przed modernizacją i na podstawie ww. opracowania następująco: dla działki nr [...] 0,34 ha i 0,3468 ha, dla działki nr [...] 0,40 ha i 0,4071 ha oraz dla działki nr [...] 0,14 ha i 0,1341 ha.
W kwestii zarzutów Pani D. B. dotyczących nieprawidłowego sporządzenia przez wykonawcę szkicu granicznego w opracowaniu nr [...] należy wskazać, że obligatoryjna treść takiego protokołu została uregulowana w § 39 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
Jakkolwiek przedmiotowy szkic jest obarczony drobnymi uchybieniami tj. brak na nim adresu położenia działek, których granice są ustalane oraz adnotacji wykonawcy o odmowie złożenia podpisu przez D.B. i G. S. , to nie mają one wpływu na jego moc dowodową w niniejszym postępowaniu. Z treści ww. szkicu można jasno wskazać, iż stanowi on załącznik nr 1 do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 12 sierpnia 2020 roku, a ww. informacje są w tym protokole zawarte i nie budzą jakichkolwiek wątpliwości. Żaden przepis prawa nie obliguje wykonawcy do sporządzania ww. szkicu z zachowaniem stosownej skali, tj. z zachowaniem pełnego graficznego odzwierciedlenia w zakresie rozmiarów (długości, powierzchni itp.) przedstawionych na nim obiektów, co podnosi D.B. w odwołaniu. Zatem nie można na tej podstawie podważyć jego mocy dowodowej.
Ponadto organ odwoławczy podnosił, że spór co do przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] istniał przed wszczęciem procedury modernizacji ewidencji gruntów i budynków w roku 2014.
Świadczy o tym załączona do akt niniejszej sprawy kopia decyzji Wójta Gminy L. z dnia 22 lipca 2015 roku znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie rozgraniczenia.
Postępowanie te zostało wszczęte w dniu 15 marca 2010 roku na wniosek D. B. . Na jej wniosek postanowieniem z dnia 4 maja 2011 roku ww. postępowanie zostało zawieszone. Strona w ustawowo przewidzianym terminie nie wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, w związku z czym zostało one umorzone. Z powyższego wynika, że strona ma świadomość, że określenie zasięgu praw własności do nieruchomości może nastąpić w drodze rozgraniczenia, które może zostać wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości przed właściwym ze względu
na położenie nieruchomości wójtem, burmistrzem, prezydentem i przeprowadzone na podstawie rozporządzenia MSWiA oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dn. 14 kwietnia 1999r. w sprawie rozgraniczenia nieruchomości ( DZ U 1999r. nr 45, poz.453).
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. 8 czerwca 2021r. wniosła D.B. ( dalej jako: "skarżąca", "strona").
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1/ art 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego, (Dz. U. 2021r., poz. 735 t.j.), dalej k.p.a. poprzez ustalenie stanu faktycznego sprzecznie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, tj. ustalenie przebiegu granic działki o nr [...] w sposób niezgodny ze stanem prawnym wynikającym z prawa własności, przy przyjęciu w istocie nowych granic ww. nieruchomości;
2/ art. 7 i 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy polegające na:
- prowadzeniu postępowania z pominięciem wszelkich dostępnych w sprawie dowodów, w szczególności zaś odrzucenia dokumentów wskazywanych przez Skarżącą oraz treści pochodzących od niej oświadczeń;
- odstąpieniu od odnalezienia właściwych punktów granicznych wyznaczających granice działki o nr [...] w terenie mimo, że owe granice są wyraźne i pozwalają na ustalenie ostatniego spokojnego stanu posiadania nieruchomości;
- zaniechanie ustalenia przebiegu granic w oparciu o ostatni spokojny stan posiadania, niezbadanie znaków i śladów granicznych, nieprzeprowadzenie pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, w tym oświadczeń Skarżącej, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu technicznego nr [...], który sporządzony został w oparciu o dokumentację wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...];
- oparcie tez zamieszczonych w uzasadnieniu na stwierdzeniach nie znajdujących oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie;
3/ art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 11 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną
ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę praworządności oraz podważający zaufanie obywateli do organów Państwa;
4/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez odstąpienie od zamieszczenia w uzasadnieniu decyzji pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego sprawy, w szczególności brak
odniesienia się do stanowiska Skarżącej oraz podnoszonych przez nią wniosków dowodowych, a w konsekwencji powyższego uniemożliwienie weryfikacji wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a.;
5/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez "uchylenie zaskarżonej decyzji z pominięciem
określenia "w całości" lub "w części", przy jednoczesnym rozstrzygnięciu merytorycznym odnoszącym się do "zakresu granic i powierzchni działki nr [...] ";
6/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez pominięcie przez organ przy rozstrzyganiu sprawy okoliczności wskazywanych przez ten sam organ odwoławczy w decyzjach z dnia 2 marca 2017 r., z dnia 16 marca 2018 r. oraz 9 października 2019 r., które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy;
7/ § 39 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. 2019r., poz. 393 t.j.), poprzez zaniechanie zbadania znaków i śladów granicznych istniejących w terenie, nieprzeprowadzenie pełnej analizy wszystkich dostępnych i zgromadzonych dokumentów, jak i oświadczeń zainteresowanych osób, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie operatu technicznego nr [...], który sporządzony został w oparciu o dokumentację wpisaną do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], przy jednoczesnym odrzuceniu innych dokumentów wnioskowanych przez Stronę - co doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż dane zawarte w operacie opisowo-kartograficznym modernizacji gruntów i budynków obrębu S. , gm. L. są prawidłowe.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o:
1/ na podstawie art. 145 § 2 Ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. o stwierdzenie nieważności decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr 66/2021 z dnia 28 kwietnia 2021 roku, a ewentualnie,
2/ na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 Ppsa, uchylenie zaskarżonej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Nr 66/2021 z dnia 28 kwietnia 2021 roku oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego z dnia 23 lutego 2021 roku,
3/ na podstawie art. 200 Ppsa o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania
niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, Skarżąca wskazała, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138&1 pkt.2 kpa, ponieważ organ odwoławczy nie określił w jakim zakresie uchyla zaskarżoną decyzję, a w takiej sytuacji określenie zakresu rozstrzygnięcia merytorycznego musi skutkować uznaniem, że sprawa nie została rozstrzygnięta w całości, co stanowi niewątpliwie naruszenie wyrażonej w art. 15 kpa zasady dwuinstancyjności polegającej na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy.
Przede wszystkim Skarżąca w uzasadnieniu skargi wyeksponowała, że organy przy rozpoznaniu sprawy nie przeprowadziły wnikliwego oraz rzetelnego postępowania wyjaśniającego, połączonego z ustaleniem stanu faktycznego i prawnego przebiegu spornych granic, a które to kwestie były przedmiotem zgłoszonych przez Skarżącą zarzutów. W szczególności skarżąca wskazała, że właściwe wykonanie pomiarów i ustalenie granic celem modernizacji powinno opierać
się o całość dokumentacji dostępnej w danej sprawie, do czego po raz kolejny z winy
wykonawcy nie doszło. Z niezrozumiałych względów ponownie całkowicie odrzucono
środki dowodowe wnioskowane konsekwentnie przez Stronę. W szczególności, nie można zgodzić się z pominięciem jako kluczowego dowodu w sprawie planu scaleniowego wsi S. z 1930 r. oraz aktu notarialnego z 1949 r. - wówczas działka była oznaczona nr [...]. Zdaniem skarżącej całość ustaleń wykonawcy, ponownie oparto wyłącznie na informacjach wynikających z dokumentacji wpisanej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...]. Bezkrytyczne przyjęcie danych ujętych w powyższej dokumentacji wzbudza uzasadnioną wątpliwość, albowiem jak wiadomo zawarta w nich mapa ewidencyjna powstała w oparciu o zdjęcia lotnicze. Wskazana metoda jest zaś obarczona ryzykiem licznych niedokładności, co przy jednoczesnym względzie na upływ czasu od daty sporządzenia (ponad pół wieku), winno prowadzić do jej ostrożnej oceny pod względem mocy dowodowej. Skarżąca nie zgadza się ze stwierdzeniem organu w Decyzji (str. 8), że mapa scaleniowa z lat 30-tych nie może stanowić samodzielnej podstawy wykazania przebiegu granic działki nr [...]. W ocenie organu jest to dokument historyczny i nie ma walorów dowodowych w zakresie aktualnego stanu posiadania. Uzasadniając swoje stanowisko, skarżąca podniosła, że granica między działkami jest możliwa do wyznaczenia w oparciu o zauważalną różnicę w wysokości terenu - działka nr [...] znajduje się w obniżeniu terenu. Nadto granica jest widoczna w przebiegu stanu posiadania - wyznacza ją położenie budynków. Od strony południowej granica dz. [...] i [...] jest wyznaczona poprzez rosnące sosny od strony lasu, zaś zaraz obok stodoły Skarżącej punktami wyznaczającymi przebieg granicy są karpy po wyciętych drzewach - wiązach oraz brzozie - co było już wielokrotnie podnoszone przez Skarżącą, m.in. w "Oświadczeniu" z 13 grudnia 2018 r. Z kolei granicę z dz. [...] od strony północnej wyznacza krzak leszczyny, zaś linia granicy biegnie poprzez teren wyznaczony ścianami budynku mieszkalnego oraz zabudowań gospodarczych - tj. garażu oraz obory. Okoliczności te nie były zaś brane w ogóle pod uwagę w przedmiotowej sprawie, organ w żaden sposób się do nich nie ustosunkował.
W odpowiedzi na skargę MWINGiK wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że sentencja zaskarżonej decyzji jasno określa zakres uchylenia decyzji Starosty Mińskiego. Zgodnie bowiem z jej pkt 2, MWINGIK orzeka o rozpatrzeniu zarzutów Pani D. B. , ujawnia przebieg granic przedmiotowych nieruchomości na podstawie operatu nr [...] oraz o oznaczeniu tych granic jako spornych. Stawiając powyższe w korelacji z decyzją organu I instancji bezsprzecznie można wysnuć, iż MWINGIK w sposób niebudzący wątpliwości oznaczył, iż decyzja pierwszoinstancyjna jest uchylana w całości oraz orzekł co do istoty sprawy. Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów postępowania, organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji szczegółowo została opisana
analiza materiału dowodowego, wskazane przesłanki dla których MWINGIK uznał za prawidłowe opracowanie nr [...], a także z jakich powodów odmówił mocy dowodowej materiałom i oświadczeniom przedkładanym przez D.B. . Organ nie dopatrzył się wskazywanych przez skarżącą zaniechań i nieprawidłowości w sporządzonej dla potrzeb sprawy ww. dokumentacji geodezyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. ) dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim jako niezasadny Sąd uznaje wniosek skargi stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej MWINGiK oznaczył, iż decyzja I instancji podlega uchyleniu, choć rzeczywiście nie użył określenia w całości, to jednak z całości treści decyzji wynika, że uchylenie dotyczyło całości rozstrzygnięcia I instancji i w pkt. 2 organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy. W odniesieniu do kontrolowanej decyzji brak podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 138&1 pkt.2 kpa, w szczególności w sposób rażący.
Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie, sprawowanej w oparciu o powyższe kryteria jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, orzekająca w pkt.1o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w pkt.2 po rozpatrzeniu zarzutów D. B. , wniesionych pismem z dnia 11 kwietnia 2016 roku do operatu opisowo - kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu S. , gmina L. , w zakresie przebiegu granic i powierzchni działki nr [...] orzekł o:
a) ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gminy L. przebiegu granic działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...] i [...] na podstawie operatu technicznego nr [...] przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 listopada 2020 roku;
b) oznaczeniu w ewidencji gruntów i budynków obrębu S. gminy L. granic działki nr [...] z działkami [...], [...], [...] i [...] jako spornych.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił m.in. art. 24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo Geodezyjne i Kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm.) dalej w skrócie jak dotychczas "p.g.k." regulujący zasady i tryb przyjmowania operatów ewidencji gruntów i budynków, stosownie do którego przewiduje zgłaszanie zarzutów w określonym terminie od dnia ogłoszenia informacji, o której mowa w ust.8. W przepisie tym chodzi o operat, powstały w toku postępowania mającego na celu modernizację ewidencji. Przepis ten należy wykładać w ten sposób, że tryb zgłaszania zarzutów przewidziany w art. 24a ust.9 ustawy dotyczy tylko nowych danych wynikających z modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków. Takie rozumowanie znajduje oparcie w regulacji dotyczącej składania zastrzeżeń do prowadzonej modernizacji na etapie wyłożenia projektu operatu, która przewiduje możliwość składania uwag do danych ujawnionych w projekcie operatu – ust.6 omawianego przepisu. Za przedstawionym rozumieniem art. 24a ust.9 ustawy przemawia nie tylko dyrektywa językowa ale także systemowa i funkcjonalna. Regulacja ustawy nie daje racjonalnych podstaw do przyjęcia poglądu, iż zamiarem ustawodawcy było, by przy okazji modernizacji ewidencji gruntów i budynków, można było skutecznie podnieść wszelkie zarzuty będące poza zakresem i przedmiotem prowadzonej modernizacji( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2018 roku, I OSK 2778/17).
Organ I instancji zakwalifikował pismo strony z dnia 11 kwietnia 2016 r. jako zarzuty od danych ujawnionych w ewidencji gruntów i wydał decyzję o ich odrzuceniu w opisanym powyżej zakresie. Istotą postępowania prowadzonego w celu rozpatrzenia zarzutów od danych, które na skutek modernizacji ewidencji gruntów zostały do niej wprowadzone jest weryfikacja zgodności tych zmodyfikowanych danych ze stanem faktycznym. Istota ta zakreśla ramy postępowania dowodowego, które obejmować będzie nie tylko dowody zebrane bezpośrednio w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zarzutów ale również materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania modernizacyjnego.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy w ramach przeprowadzonej modernizacji organy w sposób zgodny z przepisami p.g.k. oraz przepisami wykonawczymi rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków ustaliły przebieg granicy działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej z sąsiednimi działkami o nr ew. [...],[...] i [...] oraz w konsekwencji, czy zgodnie z prawem orzekły, że powyższe granice należy zakwalifikować jako sporne.
Mając na względzie zarówno istotę sporu, jak i istotę postępowania w sprawie rozpatrzenia zarzutów do zmodernizowanych danych, stwierdzić najpierw należy, że w ocenie Sądu w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego organy w sposób wyczerpujący zebrały materiał dowodowy. Co prawda strona skarżąca formułując zarzuty skargi w kontekście naruszenia przepisów postępowania art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. wskazała na brak prawidłowego zebrania materiału dowodowego, jednak jej zarzuty w kontekście stanowiska organów, w tym wskazania dlaczego odmówiono uwzględnienia twierdzeń skarżącej, nie może zostać przez Sąd uznane. W oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy organy dokonały szczegółowych ustaleń dotyczących stanu zagospodarowania przedmiotowych działek oraz w ramach tych ustaleń, w związku z brakiem zgodnego oświadczenia stron co do przebiegu granicy, wskazały na czynności ustalenia granic w oparciu o &39 ust.2 i 3 ww. rozporządzenia, tj. zgodnie ze stanem spokojnego posiadania na gruncie oraz po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów. Żaden z elementów tego postępowania nie został wprost zaprzeczony w skardze, co zdaniem Sądu pozwala przyjąć, że w istocie ustalony w toku postępowania stan faktyczny jest bezsporny. Sporna jest natomiast jego ocena z punktu widzenia przesłanek stosowanych przy ustalaniu przebiegu granic nieruchomości.
W odniesieniu do przyjętych w rozpoznawanej sprawie czynności ustalenia przebiegu granic pomiędzy nieruchomością skarżącej i sąsiadującymi nieruchomościami, to jak wynika z akt oraz treści zaskarżonej decyzji, nastąpiło w oparciu zasady określone w &39 ust. 2i 3 ww. rozporządzenia, tj. zgodnie ze stanem spokojnego posiadania na gruncie oraz po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzenia analizy wszelkich dostępnych dokumentów. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę powyżej wskazany sposób ustalenia granic uznaje za zasadny i prawidłowy. W argumentacji zawartej w treści zaskarżonej decyzji organ zawarł przesłanki którymi się kierował ustalając przebieg granic pomiędzy działką skarżącej i działkami sąsiednimi. W szczególności organy wskazały dlaczego jako punkty odniesienia dla spokojnego stanu posiadania przyjęły ściany budynków i istniejące ogrodzenie oraz dlaczego nie uwzględniły żądań skarżącej o wykazanie przebiegu granic jej działki zgodnie z mapą scaleniową z lat 30-tych XX wieku i uwzględnienia jako punktów granicznych wskazywanych przez nią karpy drzew, krzaków leszczyny. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji została szczegółowo opisana analiza materiału dowodowego, wskazane przesłanki dla których organ uznał za prawidłowy operat techniczny wykonany przez geodetę uprawnionego T. G., a także powody dla których odmówił uwzględniania twierdzeń oraz zarzutów skarżącej. Sąd podziela te oceny i uznaje, że wobec poprawności wykonania powyższego operatu nie istniały jakiekolwiek przeszkody do ujawnienia przebiegu spornych granic na jego podstawie. Zasadne jest także stwierdzenie, że wobec braku zgodnych oświadczeń właścicieli co do tak ustalonych granic nieruchomości, zaistniały podstawy do oznaczenia w ewidencji ww. granic jako spornych stosownie do przepisu &39 ust.8 rozporządzenia.
Odnosząc się do zarzutów D. B. o pominięciu przez MWINGIK ustaleń dokonanych w toku postępowań odwoławczych w 2017, 2018 i 2019 roku Sąd podziela stanowisko organu należy wskazać, że materiał dowodowy był rozpatrywany ze szczególnym naciskiem na opracowanie nr [...] wykonane przez geodetę uprawnionego T. G. jako nowego dowodu w sprawie. Jednocześnie z decyzji jak i przeprowadzonego postępowania wynika, że Organ wykorzystał wcześniejsze własne ustalenia, dokonał ich ponownej weryfikacji i uznał za słuszne. Starosta Miński zastosował się do wskazań MIWNGIK i zlecił sporządzenie dokumentacji, która w sposób zgodny z zapisami § 39 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ustalała przebieg granic nieruchomości będących przedmiotem opracowania.
W związku z tego rodzaju ustaleniami Sąd jako niezasadne uznał zarzuty skargi naruszenia przepisów postępowania w sposób wskazany przez skarżącą.
W odniesieniu do wywodów skarżącej dotyczących jednostronnego przeprowadzenia postępowania, zaniechania dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, Sąd uznając je za niezasadne sygnalizuje, że są one w istocie polemiką ze wskazanymi przez organ okolicznościami stanu faktycznego i uzasadnieniem prawnym.
Jeżeli skarżąca uważa, że przebieg granic jej działek ujawniony w ewidencji gruntów i budynków jest nieprawidłowy, to winna wystąpić o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozgraniczenia - stosownie do przepisu art. 29 i następne ustawy p.g.k. do odpowiedniego organu.
Mając powyższe na względzie, uznając skargę za niezasadną Sąd oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.