I SA/Wa 147/21

I SA/Wa 147/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-08-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2021-01-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 601/22 - Postanowienie NSA z 2025-08-28
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 61a  par. 1,  art. 157  par. 2,  art. 61,  art. 28,  art. 107  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2017 poz 1369
art. 151,  art. 119  pkt 3,  art. 120
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis, sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., G. W., W. P., D. G., K. R., P. M., P. M., J. W. i W. W. na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (dalej jako "Minister/organ") postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J.W., W. W., G. W., J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., W. P., D. G., K. R., P. M. oraz P. M. (dalej jako "Wnioskodawcy"), reprezentowanych przez adwokata J. F. – utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...], gmina [...], objętą Lwh [...] jako pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność F. T. z M. (pkt 20 orzeczenia) oraz obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...] o pow. [...] m2 (powstałej z podziału pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2), stanowiącej własność W. i S. T.(pkt 37 orzeczenia).
Zaskarżone postanowienie Ministra zostało wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia opisanych powyżej nieruchomości położonych w [...] wystąpili Wnioskodawcy jako spadkobiercy wywłaszczonych właścicieli nieruchomości. Jako przyczynę nieważności wskazano rażące naruszenie wyszczególnionych we wniosku przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Dz. U. Nr 4, poz. 31, dalej jako "dekret").
Postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...], Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...], gmina [...], objętą Lwh [...] jako pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność F. T. z M. (pkt 20 orzeczenia) oraz obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...]o pow. [...]m2 (powstałej z podziału pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2), stanowiącej własność W. i S. T. (pkt 37 orzeczenia). W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił tryb i zasady zastosowania przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Wskazał następnie, że z akt sprawy nie wynika, aby ww. orzeczenie z [...] grudnia 1953 r., nr [...] weszło do obrotu prawnego i wywołało skutki prawno-rzeczowe. Organ wskazał, że zarówno szata graficzna, jak i treść orzeczenia jest tożsama z orzeczeniem z [...] marca 1954 r. nr [...]. Tym samym, zdaniem organu, orzeczenie z [...] grudnia 953 r. stanowiło w istocie orzeczenie z [...] marca 1954 r., które zostało oznaczone błędną datą (ewentualnie w nagłówku orzeczenia wpisano datę sporządzenia projektu orzeczenia, który został podpisany w dniu [...] marca 1954 r.). Organ podkreślił przy tym, że w aktach archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowych nieruchomości położonych w [...] brak jest orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...], jak też jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego wejście do obrotu prawnego ww. orzeczenia.
Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy wystąpili Wnioskodawcy, reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, którzy nie zgodzili się z postanowieniem Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...].
Postanowieniem z [...] listopada 2020 r., nr [...], organ utrzymał w mocy postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2019 r., nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...], gmina [...], objętą Lwh [...] jako pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność F. T. z M. (pkt 20 orzeczenia) oraz obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...] o pow. [...] m2 (powstałej z podziału pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2), stanowiącej własność W. i S. T. (pkt 37 orzeczenia). W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma ustalenie, czy orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. nr [...] weszło do obrotu prawnego i czy stało się ostateczne. Tylko bowiem w przypadku ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne ogłoszenie lub doręczenie decyzji można mówić, zdaniem organu, o bycie prawnym decyzji, a więc także o możliwości zainicjowania postępowania nadzorczego względem takiej decyzji.
Organ wyjaśnił następnie, że na gruncie przepisów dekretu, tj. art. 18 ust. 1, przewidziano, że w przypadku gdy orzeczenie dotyczyło większej liczby właścicieli, orzeczenie mogło być podane do wiadomości stron przez publiczne ogłoszenie na tablicy ogłoszeń właściwego prezydium gminnej, miejskiej lub dzielnicowej rady narodowej. Na podstawie analizy akt sprawy, w szczególności akt archiwalnych, organ skonstatował więc, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone pod nr [...] przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a dotyczące wywłaszczenia szeregu nieruchomości położonych w [...] w gm. kat. [...] (w tym m.in. ww. nieruchomości obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...]o pow. [...] m2, oraz obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...] o pow. [...] m2), zostało zakończone orzeczeniem wywłaszczeniowym z [...] marca 1954 r. nr [...]. Powyższe ustalenie organ wywiódł z faktu, że ww. orzeczenie weszło do obrotu prawnego poprzez wywieszone go na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] marca 1954 r. – [...] kwietnia 1954 r. Ponadto, nie uszło uwadze organu również i to, że jak wynika z treści Lwh [...], wspomniane orzeczenie z [...] marca 1954 r. stanowiło podstawę przeniesienia ww. parcel I. kat. [...] do księgi wieczystej nr [...].
Organ zauważył także, że w aktach archiwalnych przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego brak jest orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] opatrzonego datą "[...] grudnia 1953 r.". Organ wyjaśnił, że choć Rejonowy Zarząd Infrastruktury w [...] nadesłał do akt niniejszej sprawy uwierzytelnioną kopię egzemplarza orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r. nr [...] dotyczącego wywłaszczenia tych samych nieruchomości położonych w [...] w gm. kat. [...], to jednak zarówno archiwalne akta wywłaszczeniowe, jak i pozostała cześć dokumentacji składającej się na materiał dowodowy niniejszej sprawy nie zawierają jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie faktu wejścia do obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r.
Odnosząc się do zarzutów Wnioskodawców dotyczących zaniechania zbadania czy przedmiotowe orzeczenie zostało doręczone stronom postępowania wywłaszczeniowego, organ wskazał, że jak wynika z treści rozdzielnika orzeczenia z [...] grudnia 1953 r., orzeczenie to miało zostać wywieszone na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], na co jednak nie ma żadnego potwierdzenia. Podobnie jak na to, że ww. orzeczenie miało być wysłane do stron drogą pocztową (brak w rozdzielniku indywidulnie oznaczonych adresatów decyzji, poza organami władzy publicznej) lub doręczone bezpośrednio w siedzibie organu. Organ podniósł przy tym, że brak jest normy prawnej, w szczególności uregulowanej w procedurze administracyjnej, na podstawie której przyjąć by można domniemanie wejścia decyzji administracyjnej do obrotu prawnego. W przeciwieństwie do domniemania legalności decyzji, które weszły do obrotu prawnego i stały się ostateczne (ar. 16 § 1 k.p.a.).
Mając powyższe na uwadze, organ uznał za prawidłowe postanowienie z [...] lipca 2019 r. nr [...].
Skargę na powyższe postanowienie Ministra z [...] listopada 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli J.W., W. W., G. W., J. T., A. B., J. T., S. M., P. M., W. M., E. T., B. Z., W. C., M. C., D. C., W. P., D. G., K. R., P. M. oraz P. M. (dalej jako "Skarżący"), reprezentowani przez adwokata J. F., zarzucając zaskarżonej decyzji Ministra naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 roku, nr L.Sa. [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...], gm. kat. [...], obj. Lwh [...] ozn. jako pgr. l.kat. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność F. T. z M. (pkt 20 orzeczenia), oraz obj. Lwh [...] ozn. jako pgr. l.kat. [...] o pow. [...] m2 (powstałej z podziału pgr. l.kat. [...] o pow. [...] m2) stanowiącej własność W. T. i S. T. (pkt 37 orzeczenia) pomimo istnienia przesłanek do prowadzenia takiego postępowania, albowiem Skarżącym w oczywisty sposób przysługuje legitymacja czynna w przedmiotowej sprawie nadzorczej-nieważnościowej, gdyż mają interes prawny (w rozumieniu art. 28 k.p.a.) we wzruszeniu powyższej decyzji;
2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę dowodów, tj. w szczególności niepodjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zaniechanie odszukania, a nawet wszczęcia poszukiwań dowodów doręczenia orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 roku, nr [...] stronom tego postępowania, a w konsekwencji zaniechanie precyzyjnego ustalenia, czy i ewentualnie kiedy faktycznie ww. orzeczenie weszło do obrotu prawnego (albowiem decyzja administracyjna do zaistnienia w obrocie prawnym wymagała doręczenia stronie — art. 80 § 1 rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 110 k.p.a.), co doprowadziło do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie;
3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i błędne uznanie, że skoro do obrotu prawnego weszło późniejsze orzeczenie z dnia [...] marca 1954 roku (według Skarżących wydane wadliwie w warunkach art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - res iudicata), to automatycznie orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku nie weszło do obrotu prawnego albowiem orzeczenia te mają tożsamą treść, a na orzeczeniu z [...] marca 1954 roku znajduje się adnotacja o jego wywieszeniu w formie obwieszczenia, co ma potwierdzać jego wejście w życie, podczas, gdy na decyzji z 1953 r. takiej adnotacji brak;
4) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez pominięcie przez Ministra, że orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] stycznia 1954 roku (tj. "orzeczeniem odszkodowawczym") poprzednikom prawnym skarżących zostało przyznane odszkodowanie za wywłaszczenie działek gm. kat. [...], obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. L.kat. [...] o pow. [...] m2, oraz obj. Lwh [...] ozn. jako pgr I.kat. [...] o pow. [...] m2 (powstałej z podziału pgr l.kat. [...] o pow. [...] m2) czyli działek, które zostały wywłaszczone orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1953 roku, podczas gdy informacja wydanie "orzeczenia odszkodowawczego" przemawia w sposób nie budzący wątpliwości, że sporne orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 roku weszło do obrotu prawnego, albowiem niemożliwym w latach 1953-1954 było przyznanie odszkodowania za nieruchomość, która nie została uprzednio wywłaszczona.
Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra z [...] listopada 2020 r., nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Ministra z [...] lipca 2019 r., nr [...], oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra z [...] listopada 2020 r., jaj też postanowienie organu z [...] lipca 2019 r. nie naruszają obowiązującego prawa.
W rozpoznawanej sprawie organ, działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonych w [...], gmina [...], objętą Lwh [...] jako pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność F. T. z M. (pkt 20 orzeczenia) oraz obj. Lwh [...], ozn. jako pgr. I.kat. [...]o pow. [...] m2 (powstałej z podziału pgr. I. kat. [...] o pow. [...] m2), stanowiącej własność W. T. i S. T. (pkt 37 orzeczenia). Organ uznał bowiem, że w sprawie zaistniał inny uzasadniony przypadek w rozumieniu powołanego art. 61a § 1 k.p.a. uzasadniający wydanie zaskarżonego postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia. Zdaniem organu przedmiotem postępowania nadzorczego nie może być decyzja, która nie weszła do obrotu prawnego. Organ podniósł, że w aktach przedmiotowej sprawy, a w szczególności jej archiwalnej części, brak jest dowodów na potwierdzenie faktu doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r. stronom postepowania wywłaszczeniowego, co uniemożliwia przyjęcie wniosku, że ww. decyzja w ogóle stanowi akt kończący to postępowanie. Za taki organ uznał bowiem orzeczenie z [...] marca 1954 r. nr [...], które zdaniem organu, weszło do obrotu prawnego poprzez wywieszone go na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniach [...] marca 1954 r. – [...] kwietnia 1954 r.
Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organu jest prawidłowe.
W ocenie Sądu, orzekający w sprawie organ właściwie bowiem przyjął, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec orzeczenia wywłaszczeniowego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] i słusznie zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a.
Stosownie do brzmienia wskazanego powyższej przepisu k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie również w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 k.p.a., który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. Powołany przepis art. 61a § 1 k.p.a. wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania czy istnienie przedmiotu wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego (lub do niego nie weszła), jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Przy czym postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku i nie wymaga prowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego. Ponadto, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania jest aktem formalnym (nie merytorycznym), co oznacza, że organ administracji publicznej nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, dlatego w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez organ w takiej sytuacji stanowiłoby naruszenie przepisów art. 156 § 1 k.p.a.
W realiach niniejszej sprawy organ prawidłowo dostrzegł i ocenił okoliczność braku wejścia do obrotu prawnego orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...]. Przede wszystkim wskazać należy, że przepisy nieobowiązującego już dekretu regulowały tryb i zasady nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie z art. 24 ust. 1 dekretu, orzeczenie o wywłaszczeniu doręcza się wykonawcy narodowych planów gospodarczych, na którego wniosek wszczęte zostało postępowanie, oraz właścicielowi nieruchomości. W przypadku gdy orzeczenie dotyczy większej liczby właścicieli, orzeczenie może być im podane do wiadomości w trybie art. 18 ust. 2 dekretu, czyli za pomocą obwieszczeń, wywieszonych na tablicach ogłoszeń prezydiów właściwych gminnych (miejskich) rad narodowych. Jeżeli dekret nie stanowił inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie, stosowało się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 341, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1938 r. Nr 3, poz. 16) i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji (Dz. U. R. P. z 1928 r. Nr 36, poz. 342, z 1933 r. Nr 84, poz. 624, z 1934 r. Nr 110, poz. 976 i z 1945 r. Nr 50, poz. 284) - art. 11 ust. 1 dekretu. Ponadto, w samej treści rozporządzenia z [...] marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (art. 35) ustawodawca przewidział, że przepisy rozporządzenia o sposobie wzywania i doręczeniach nie uchylają mocy przepisów innych ustaw, które przewidują uskutecznianie tych czynności innym trybem, jak np. podawanie czynności władzy i stron do wiadomości osób interesowanych oraz wzywanie i doręczanie w drodze ogłoszeń, wywieszenia list imiennych, wyłożenia akt w miejscach, dostępnych dla osób interesowanych i.t.p.
Słusznie zatem organ uznał, że na kanwie niniejszej sprawy za skutecznie doręczone przyjąć należy orzeczenie z [...] marca 1954 r., a nie orzeczenie z 30 grudnia 1953 r., skoro na egzemplarzu pierwszej z wymienionych powyżej decyzji widnieje jednoznaczna adnotacja nie pozostawiająca żadnych wątpliwości, że orzeczenie z [...] marca 1954 r. zostało ogłoszone poprzez wywieszenie na tablicy urzędowej Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w okresie od [...] marca 1954 r. do [...] kwietnia 1954 r. Odpowiada to w istocie trybowi doręczeń określonemu w art. 24 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 dekretu. Ponadto, wybór trybu publicznych ogłoszeń uprawniał organ do informowania stron o podejmowanych czynnościach w taki właśnie sposób. W związku z tym zarówno co do wszczęcia postępowania jak i doręczania odpisu orzeczenia obowiązywały te same zasady. Zastosowanie trybu ogłoszeń w trybie art. 18 ust. 2 dekretu zwalniało organ od doręczenia indywidualnego.
Analogicznego wniosku nie sposób jednak wyciągnąć wobec orzeczenia z [...] grudnia 1953 r., którego stwierdzenia nieważności domagają się Skarżący. W tym bowiem przypadku, na co słusznie zwrócił uwagę organ, nie ma żadnego dowodu, że przedmiotowe orzeczenie zostało kiedykolwiek doręczone (ogłoszone) stronom postępowania. Zdaniem Sądu, wykazanie okoliczności wejścia do obrotu decyzji, która ma być podana kontroli legalności w trybie nadzwyczajnym musi być niewątpliwe. Nie można bowiem domniemywać wejścia decyzji do obrotu prawnego w przypadku braku niezbitych dowodów to potwierdzających. Niezbędne jest więc oparcie się w tym zakresie na jednoznacznym dowodzie, a nie jedynie wywodzenie określonych okoliczności z faktu braku dowodów przeciwnych. Wobec orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] nie mamy do czynienia z sytuacją, w której wejście do obrotu prawnego wynika z jakichkolwiek dokumentów zgromadzonych w sprawie. Co równie istotne w tej sprawie, a czego zdają się nie dostrzegać Skarżący, orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. nie stanowi nawet części oryginalnych akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości w Krakowie, które organ skrupulatnie zgromadził w aktach administracyjnych niniejszej sprawy. Nie sposób zatem uznać, jak chcieliby tego Skarżący, że wobec braku obiektywnych możliwości uzupełnienia dokumentów archiwalnych – z powodu nieodnalezienia innych akt sprawy – organ rozstrzygający niniejszą sprawę był w stanie uczynić dodatkowe ustalenia faktyczne, ponad to co zostało w sprawie wykonane. Mimo szeroko zakrojonych poszukiwań organ nadzoru nie uzyskał bowiem żadnych dowodów, że orzeczenie z [...] grudnia 1953 r. w ogóle weszło do obrotu prawnego.
Nie uszło uwadze Sądu również i to, że jak wynika z uzyskanych przez organ uwierzytelnionych kopii Lwh m.in. [...][...] (vide: pismo Sądu Rejonowego dla [...] w [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] lutego 2017 r.) podstawę wpisu prawa własności parceli gruntowej [...] w księdze wieczystej nr [...] stanowiło orzeczenie wywłaszczeniowe z [...] marca 1954 r. nr [...]. Powyższe, zdaniem Sądu, świadczy o tym, że to właśnie orzeczenie z [...] marca 1954 r., a nie orzeczenie z [...] grudnia 1953 r., było właściwym i jedynym aktem kończącym postępowanie wywłaszczeniowe względem nieruchomości stanowiących własność poprzedników prawnych Skarżących. Powyższej oceny nie może zmienić podnoszona przez Skarżących kwestia wcześniejszego ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, skoro nie dowodzi ona faktu wejścia do obrotu orzeczenia z [...] grudnia 1953 r. Ponadto, po upływie kilkudziesięciu lat (w tym przypadku prawie 70 lat) od chwili wydania kontrolowanej decyzji, nie budzi wątpliwości okoliczność, zarówno Sądu oraz samych Skarżących, jakie dokładnie nieruchomości były przedmiotem wywłaszczenia, za które ustalono odszkodowanie.
Zasadniczą zatem dla niniejszej sprawy okolicznością, jest to, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...] nie weszło do obrotu prawnego. W konsekwencji oznacza to, że postępowanie nadzwyczajne zainicjowane przez Skarżących wnioskiem z [...] marca 2018 r. nie mogło zostać wszczęte z powodu istnienia formalnej ku temu przeszkody. W dacie jego wszczęcia nie istniał bowiem w obrocie prawnym przedmiot wniosku Skarżących - orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1953 r., nr [...], a zatem należało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji, co organ prawidłowo uczynił. W takiej sytuacji nie ma bowiem materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu nadzoru, sprawa administracyjna nie istnieje (brak jest przedmiotu sprawy), a postępowanie nieważnościowe nie może zostać w niej uruchomione. Wbrew również zarzutom skargi nie jest tutaj przedmiotem sporu kwestia interesu prawnego Skarżących we wzruszeniu kwestionowanego orzeczenia, skoro przyczyną odmowy wszczęcia postępowania nadzorczego jest zagadnienie natury przedmiotowej, a nie podmiotowej. Za niezasadny zatem uznać należy zarzut skargi dotyczących naruszenia przepisu art. 61a § 1 w zw. z art. 28 k.p.a.
Uwzględniając powyższe, Sąd nie stwierdził zaistnienia zarzuconych w skardze naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub tym bardziej charakter rażący. Organ przeprowadził bowiem wyczerpujące postępowanie dowodowe i prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny sprawy, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień, sporządzonych zgodnie wymogami wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.