VII SA/Wa 713/23

VII SA/Wa 713/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-03-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Aneta Żak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151a par. 1 w zw. z art. 64e
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2016 poz 23
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
art. 3 pkt 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący: asesor WSA Aneta Żak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu M. B. i M. B. od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 21 lutego 2023 r. znak DOZ-OAiK.650.995.2022.UB w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego solidarnie na rzecz M. B. i M. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 21 lutego 2023 r. znak: DOZ-OAiK.650.995.2022.UB Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2022 poz. 840), dalej jako: u.o.z. oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania M. B. i M. B., uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 21 września 2022 r. nr 87/2022, wpisującą do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynek tzw. [...], ufundowany jako kaplica, położony w T., gm. W., pow. [...] i odstępującą od wpisania do rejestru zabytków działek nr ewid. [...] w T., gm. W. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Decyzja ta została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej jako: organ I instancji lub MWKZ) zawiadomieniem z 11 stycznia 2022 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisania do rejestru zabytków "kaplicy w T., gm. W., pow. [...], wraz z działkami o nr. ewid. [...]". Zawiadomienie to było poprzedzone wnioskiem Fundacji Instytutu im. [...] z 28 maja 2021 r. oraz wiadomością elektroniczną (e-mail) od Fundacji Ochrony Zabytków [...] z 20 maja 2021 r. Organ ustalił strony ww. postępowania na podstawie wypisu z rejestru gruntów sporządzonego 28 grudnia 2021 r. dla działek ewid. nr [...] i [...], z których wynika, że właścicielami ww. nieruchomości są M. B. i M. B.
Decyzją z 21 września 2022 r. nr 87/2022 MWKZ, na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 9 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z., wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] opisany powyżej budynek tzw. [...] i odstąpił od wpisania do rejestru zabytków działek nr ewid. [...] w T., gm. W. MWKZ wskazał, że omawiany obiekt powstał w 2011 r. według projektu M. i L. R. i został ufundowany przez prywatnego inwestora jako kaplica z myślą o przywróceniu niewielkiej wsi T. miejsca kultu, które zostało zlikwidowane w XIX w. MWKZ ustalił, że nigdy nie doszło do oficjalnego poświęcenia obiektu, w związku z czym oficjalnie ma on charakter świecki. Organ stwierdził, że przedmiotowy obiekt posiada indywidualny wyraz architektoniczny oraz szereg wartościowych rozwiązań kompozycyjnych, wpisał się trwale w historię polskiej architektury współczesnej oraz znalazł miejsce w międzynarodowej krytyce artystycznej. W ocenie organu I instancji, objęcie budynku indywidualną ochroną w formie wpisu do rejestru zabytków uzasadnia jego prekursorski charakter oraz nowatorstwo polegające, m.in., na połączeniu minimalistycznej formy z półdziką naturą użytą jako tworzywo architektoniczne i z tych względów zasługuje niezależnie od daty powstania na specjalne traktowanie. Z uwagi na umożliwienie translokacji obiektu w inne miejsce, organ odstąpił od wpisu do rejestru zabytków terenu działek ewid. nr [...], i [...].
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w wyniku rozpatrzenia odwołania M. B. i M. B., opisaną na wstępie decyzją z 21 lutego 2023 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznał za konieczne, gdyż, jego zdaniem, organ I instancji w sposób niewystarczający ustalił stan faktyczny sprawy oraz określił wartości historyczne, artystyczne i naukowe przedmiotu ochrony konserwatorskiej. Zdaniem organu odwoławczego, indywidualny wpis do rejestru zabytków powinien przede wszystkim dotyczyć obiektów powstałych w minionej, a zatem zamkniętej, epoce, zatem oceniając zasadność objęcia prawną ochroną konserwatorską obiektu zwanego [...]organ I instancji powinien w pierwszej kolejności odnieść się do definicji legalnej zabytku zawartej w art. 3 pkt 1 u.o.z. i rozważyć czy ww. budynek literalnie ją wypełnia. Brak wypełnienia tego warunku oznacza bowiem, że obiekt nie jest zabytkiem i nie może zostać wpisany do rejestru zabytków. Dopiero w drugiej kolejności organ I instancji powinien przeprowadzić kompletną analizę wartości ww. obiektu i zbadać, czy wyróżnia się on ponad inne budynki. W ocenie organu II instancji, zebrana dokumentacja oraz uzasadnienie decyzji MWKZ są niewystarczające aby określić, czy organ I instancji takie rozważania przeprowadził. Odnosząc się do wskazanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wartości omawianego zabytku, Minister zauważył, że nie predestynują one objęcia przedmiotowego obiektu ochroną konserwatorską, o ile nie dotyczą obiektu będącego świadectwem minionej epoki. W związku z tym uzasadnienie decyzji organu I instancji powinno zawierać ocenę, czy przedmiotowy budynek jest świadectwem minionej epoki o ponadprzeciętnych wartościach historycznych, naukowych i artystycznych.
Organ odwoławczy stwierdził również, że jego wątpliwości budzi to, czy organ I instancji prawidłowo przypisał autorstwo projektu M. i L. R. z pracowni projektowej [...]. Załączona do odwołania kopia projektu "Kaplicy katolickiej" z 2005 r. wskazuje bowiem, że współautorem projektu był także mgr. inż. arch. A. K. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że MWKZ nie zgromadził dokumentacji określającej autorstwo ww. projektu, a opierał się jedynie na informacjach dostępnych w Internecie.
Odwołując się zaś do treści art. 9 ust. 1 u.o.z. (Postępowanie dotyczące wpisania do rejestru zabytków może zostać wszczęte z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którymi znajduje się zabytek nieruchomy.) oraz art. 31 § 1 k.p.a. (Organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania, dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.) organ odwoławczy zauważył, że pismem z 28 maja 2021 r. Fundacja Instytut im. [...] wniosła o wpisanie do rejestru zabytków "kaplicy (tzw. [...])", natomiast za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail) Fundacja Ochrony Zabytków [...] w dniu 20 maja 2021 r. zwróciła się do organu z prośbą o "pomoc w uzyskaniu wpisu do rejestru zabytków". W tych okolicznościach, zdaniem Ministra, organ I instancji obowiązany był rozpatrzeć ww. wnioski i zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. wydać postanowienie o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu. Tymczasem, postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków ww. obiektu zostało wszczęte z urzędu zawiadomieniem z 11 stycznia 2022 r., z pominięciem przepisów regulujących udział organizacji społecznych w postępowaniu administracyjnym, a także z pominięciem ewentualnego udziału w nim organizacji społecznych.
Organ wskazał również, że Biskup [...] w piśmie z 22 kwietnia 2020 r. zwrócił się o nieużywanie w stosunku do przedmiotowego obiektu określeń "kaplica" lub "kościół" wskazując na decyzję o odmowie zezwolenia na sprawowanie kultu Bożego w ww. budynku. W związku z powyższym organ odwoławczy za niewłaściwe uznał określenie przedmiotu niniejszego postępowania mianem "kaplicy" (sentencja decyzji) lub "kościoła" (s. 2 uzasadnienia, akapit 1) oraz zarzucił organowi I instancji brak ustalenia funkcji i przeznaczenia obiektu.
W związku z wyżej wskazanymi uchybieniami, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, zgodnie z dyspozycją przepisu art. 138 § 2 k.p.a., uznając, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Sprzeciw od ww. decyzji z 21 lutego 2023 r., na podstawie art. 64a w zw. z art. 3 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), dalej: p.p.s.a., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. B. oraz M. B. zarzucając organowi odwoławczemu wydanie tej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że decyzja MWKZ z 21 września 2022 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnoszący sprzeciw podnieśli, że kluczowa w tej sprawie kwestia dotycząca braku posiadania przez budynek zwany [...] przymiotu zabytku została już rozstrzygnięta, a po uchyleniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przed organem I instancji ustalane mają być kwestie zupełnie drugorzędne, które nie mają istotnego znaczenia dla sprawy. Na podstawie art. 64a i 151 a § 1 p.p.s.a. skarżący wnieśli w związku z tym o uwzględnienie sprzeciwu oraz uchylenie w całości decyzji objętej sprzeciwem oraz zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w wysokości określonej według norm przepisanych.
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, że organ odwoławczy wskazał, że indywidualny wpis do rejestru zabytków powinien przede wszystkim dotyczyć obiektów powstałych w minionej (a zatem zamkniętej) epoce, a brak wypełnienia tego warunku oznacza, że obiekt nie jest zabytkiem i w związku z tym nie może zostać wpisany do rejestru zabytków. Zdaniem wnoszących sprzeciw, nie można jednak zgodzić się z organem odwoławczym, że konieczne jest oczekiwanie, aby organ I instancji przeprowadził analizę w tym zakresie, skoro organ ten taką analizę już przeprowadził i po stwierdzeniu, że obiekt powstał w 2011 r., wpisanie go do rejestru zabytków uzasadnił jego prekursorskim charakterem, wskazując, że z tych względów zasługuje na specjalne traktowanie niezależnie od daty powstania. Zdaniem wnoszących sprzeciw, jest więc bezsporne, że obiekt będący przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest zabytkiem, gdyż za wpisem do rejestru zabytków przemawiały inne "walory" niż powiązanie tego obiektu z zamkniętą epoką. Okoliczności te MWKZ wyjaśnił w swojej decyzji z 21 września 2022 r., a brak rozpatrzenia istoty sprawy przez organ II instancji jest tym bardziej niezrozumiały, że organ ten w objętej sprzeciwem decyzji stwierdził, iż wartości obiektu takie jak jego prekursorski charakter i nowatorstwo nie predestynują tego obiektu do objęcia go prawną ochroną konserwatorską. W tej sytuacji zupełnie drugorzędnego znaczenia, zdaniem skarżących, nabiera kontrowersyjna ocena przypisania autorstwa projektu M. i L. R., czy też sposób załatwienia wniosków organizacji społecznej, co nie było kwestionowane przez zainteresowaną organizację i miało miejsce przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie. W ocenie wnoszących sprzeciw, organ odwoławczy powinien uchylić decyzję organu I instancji i odmówić wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], tj. powinien zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Uchylenie się przez organ II instancji od obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy prowadzi do nieuzasadnionego przedłużania postępowania. Wnoszący sprzeciw zaznaczyli, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie prowadzone jest w warunkach objęcia ochroną tymczasową ich nieruchomości na podstawie art. 10 a ust. 1 u.o.z., powodując, że nie mogą oni prowadzić żadnych prac ani podejmować żadnych działań z nią związanych, co narusza ich prawo własności.
W odpowiedzi na sprzeciw Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jego oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sprzeciw podlega uwzględnieniu.
Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie jest decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., od której, stosownie do art. 64a p.p.s.a., przysługuje sprzeciw do sądu administracyjnego, rozpoznawany przed sąd na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.), przy czym, rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).
Powołany jako podstawa prawna decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ odwoławczy naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Co równie istotne, decyzja kasacyjna może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA: z 14 października 2021 r., I OSK 1535/21; z 12 czerwca 2019 r. II OSK 1961/17; z 7 września 2018 r., II OSK 2204/18; z 8 czerwca 2018 r. II OSK 1684/16). Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niewątpliwie należy zaś oceniać w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że choć sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to czyni to przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (por. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19).
Uwzględniając powyżej wskazane kryteria rozpoznania sprawy wszczętej sprzeciwem od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprzeciw wniesiony przez M. B. oraz M. B. uwzględnił, gdyż skutkiem sądowej kontroli decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 lutego 2023 r. było stwierdzenie, że organ ten w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił na etapie odwoławczym od ostatecznego załatwienia sprawy poprzez wydanie jednej z decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1-3 k.p.a., w wyniku wadliwego w okolicznościach tej sprawy uznania, że w stosunku do decyzji MWKZ z 21 września 2022 r. zaistniały wskazane w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki uzasadniające wydanie decyzji kasacyjnej.
Bezsporne pozostaje w rozważanym przypadku, że zakres wyjaśniającego postępowania dowodowego w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym przed organem II instancji wyznaczały przepisy art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.o.z. Kluczowe znaczenie miało w tym postępowaniu ocenienie, czy przedmiot postępowania, a więc położony w T., gm. W., pow. [...], budynek określany jako [...], ufundowany jako kaplica, spełnia przesłanki, od których przepis art. 3 pkt 1 u.o.z. uzależnia możliwość uznania go za zabytek. Jak wskazał organ odwoławczy w uzasadnieniu objętej sprzeciwem decyzji, wpis budynku do rejestru zabytków jako dzieła architektury i budownictwa powinien dotyczyć obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, zaś wartości te, zgodnie z definicją legalną zabytku, zawartą w art. 3 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 1 u.o.z., muszą dotyczyć obiektów będących świadectwem minionej epoki. Brak wypełnienia tego warunku oznacza bowiem, że obiekt nie jest zabytkiem i w związku z powyższym nie może zostać wpisany do rejestru zabytków. Sąd stwierdza, ż w odniesieniu do tak dokonanej przez siebie wykładni art. 3 pkt 1 i 2 u.o.z. organ odwoławczy zarzucił w pierwszym rzędzie organowi I instancji brak rozważań co do spełniania przez obiekt będący przedmiotem postępowania administracyjnego ww. przesłanki, a w konsekwencji, wydanie decyzji kasacyjnej uzasadnił "niewystarczającym uzasadnieniem" decyzji przez MWKZ wskazując, że powinno ono zawierać ocenę, czy przedmiotowy budynek jest świadectwem minionej epoki o ponadprzeciętnych wartościach historycznych, naukowych i artystycznych. Taka przyczyna wydania decyzji kasacyjnej, zdaniem Sądu, nie odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie łączy się z koniecznością przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a jedynie do weryfikacji przez pryzmat art. 3 pkt 1 u.o.z. kwalifikacji prawnej obiektu uznanego przez organ I instancji za zabytek w odniesieniu do bezspornej w tej sprawie okoliczności, że przedmiotowy budynek powstał w roku 2011. Niezrozumiałe jest stanowisko organu odwoławczego, który zasadność wydania decyzji kasacyjnej w tej sprawie wywiódł z konieczności odniesienia się w pierwszej kolejności przez organ I instancji do definicji legalnej zabytku i rozważenia, czy ww. budynek literalnie ją wypełnia, skoro, jak trafnie zauważają wnoszący sprzeciw, w świetle motywów, które stały za wydaniem przez organ I instancji decyzji z 21 września 2022 r. jasno wynika, jakie walory obiektu zadecydowały o wpisaniu go przez MWKZ do rejestru zabytków. Objęcie sporego budynku indywidualną ochroną w formie wpisu do rejestru zabytków organ I instancji uzasadnił bowiem, m.in., "jego prekursorskim charakterem oraz nowatorstwem" wskazując, że "z tych względów zasługuje niezależnie od daty powstania na specjalne traktowanie". Data powstania obiektu nie umknęła zatem uwadze organu I instancji, choć w świetle stanowiska wyrażonego przez ten organ, miała tylko marginalne, pomijalne znaczenie. Powyższe stanowisko organu I instancji powinno podlegać merytorycznej ocenie organu odwoławczego, gdyż kwalifikacja danego obiektu jako przedmiotu danego (kryterium dawności – świadectwa minionej epoki) jest kwalifikacją prawną i z tego względu w żadnym razie nie uzasadniało powrotu sprawy na etap postępowania pierwszoinstancyjnego, zwłaszcza, że łączyło się zarazem ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy, że wskazane przez organ I instancji wartości obiektu nie "predestynują objęcia obiektu ochroną konserwatorską, o ile nie dotyczą obiektu będącego świadectwem minionej epoki.". Podkreślić trzeba, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy albo zastosował błędnie przepis materialnoprawny. Nie ma podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jeśli kwestia sporna w sprawie sprowadza się do oceny prawnej (kwalifikacji materialnoprawnej) zebranego w danej sprawie materiału dowodowego, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie.
Wydania w tej sprawie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniały też w żadnej mierze powzięte przez ten organ wątpliwości co do autorstwa obiektu będącego przedmiotem postępowania, gdyż jest to bez wątpienia kwestia, która bez uszczerbku dla zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. może być wyjaśniona w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniło też zarzucenie organowi I instancji nieustalenia "funkcji i przeznaczenia obiektu", skoro nie są to kryteria prawnie doniosłe z punktu widzenia zasad objęcia danego obiektu ochroną konserwatorską. W świetle art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, zaś art. 6 pkt 1 tej ustawy w ramach zawartego tam otwartego katalogu zabytków nieruchomych wymienia jedynie poszczególne kategorie zabytków nieruchomych (m.in.: układ urbanistyczny, układ ruralistyczny, dzieło architektury i budownictwa, dzieło budownictwa obronnego, obiekt techniki, cmentarz, park, ogród) w sposób ogólny odwołując się do ich funkcji. Znamienne jest więc to, że organ odwoławczy nie wskazał żadnego przepisu materialnoprawnego mającego zastosowanie w tej sprawie, w odniesieniu do którego niezbędne było przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia "przeznaczenia i funkcji" obiektu. Świadczy to o nieuprawionym zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy.
W przedstawionych powyżej realiach sprawy aprobaty Sądu nie znalazło też przekonanie organu II instancji, że zasadność wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., powinna być łączona z potrzebą formalnego (procesowego) odniesienia się przez organ I instancji do wniosku Fundacji Instytutu im. [...] z 28 maja 2021 r. dotyczącego wpisania obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] oraz treści wniosku (e-maila) Fundacji Ochrony Zabytków [...] z 20 maja 2021 r., sygnalizującego zasadność wszczęcia postępowania w tym przedmiocie. Wskazane wyżej wystąpienia stanowiły dla organu I instancji podstawę do wszczęcia z urzędu 11 stycznia 2022 r. postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] budynku tzw. [...], a następnie wydania decyzji z 21 września 2022 r. obejmującej ten zabytek ochroną. W kontrolowanej sprawie MWKZ nie uznał ww. Fundacji za podmioty uczestniczące w postępowaniu na prawach strony, nie wydał również postanowienia, o którym mowa w art. 37 § 2 k.p.a. Nie stanowi to, zdaniem Sądu, wadliwości mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją, uwzględniając, że na gruncie przepisów k.p.a., obejmujących regulację art. 31 § 1 k.p.a., wystąpienie przez organizację społeczną o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być traktowane jako tożsame z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w tymże postępowaniu. W piśmiennictwie trafnie zauważa się, że inicjatywa organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym może zamykać się wyłącznie we wnioskowaniu o wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w określonej sprawie, który to wniosek nie łączy się z wolą udziału w nim tejże organizacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 287; G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 156). W sprawie objętej wydaną przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją kasacyjną wskazane wyżej organizacje społeczne, co wynika z przekazanych Sądowi akt, nie podejmowały prawnych działań, które zaprzeczałyby prawidłowości przyjętego przez organ I instancji założenia, że treść wystąpień z 20 i 28 maja 2021 r. nie zawierała w sobie żądania wszczęcia wnioskowanego postępowania powiązanego z wolą brania przez obie fundacje w nim udziału na prawach strony, o którym to uprawnieniu MWKZ zobowiązany byłby wypowiedzieć się procesowo. Wskazuje na to nie tylko niepodjęcie przez te organizacje społeczne próby zwalczenia bezczynności organu I instancji poprzez wniesienie ponaglenia (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a następnie skargi do sądu, ale przede wszystkim nieprzejawianie przez okres ponad 20 miesięcy jakiejkolwiek aktywności, która potwierdzałaby zainteresowanie działaniem organu podjętym na skutek złożonych wniosków. W tych warunkach stanowisko organu odwoławczego, że nierozpatrzenie ww. wniosków wyrażające się w niewydaniu przez MWKZ na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. postanowienia o wszczęciu lub o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu rzutuje na prawidłowość decyzji z 21 września 2022 r. nie mogło być zaaprobowane, a w konsekwencji nie mogło uzasadniać wydania w sprawie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym.
Z powołanych względów, wobec uznania przez Sąd, iż decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 21 lutego 2023 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.
O zwrocie kosztów postępowania sądowego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez strony koszt wpisu od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 256 ze zm.) w wysokości 480 zł oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).