I SA/Wa 33/23

I SA/Wa 33/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-29
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Monika Sawa /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant specjalista Monika Bodzan, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr DPP-WSOPiSG-0272-13/2022 w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z 25 kwietnia 2022 r. nr [...] - działając na podstawie art. 3 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. poz. 835) oraz art. 104 § 1 kpa - po rozpatrzeniu wniosku z 22 kwietnia 2022 r. (przekazanego przy piśmie [...]) Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczącego zastosowania wobec [...] sp. z o.o. (do 3.03.2022 r. – [...] sp. z o.o.) z siedzibą w [...], środków przewidzianych w art. 1 ustawy, postanowił:
1. wpisać [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy;
2. zastosować wobec podmiotu, o którym mowa w punkcie 1,
a) zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 13.03.2014 r. str. 6, z późn. zm.), będących własnością, pozostających w posiadaniu, pozostających w faktycznym władaniu lub pod kontrolą [...] sp. z o.o., w pełnym zakresie,
b) zakaz udostępniania [...] sp. z o.o. lub na jej rzecz – bezpośrednio lub pośrednio – jakichkolwiek środków finansowych lub zasobów gospodarczych w rozumieniu rozporządzenia 269/2014,
c) zakaz świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest ominięcie środków wskazanych w lit. a i b,
d) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że otrzymał 22 kwietnia 2022 r. wniosek Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dotyczący zastosowania wobec [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] środków przewidzianych w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. W uzasadnieniu wniosku Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wskazał, że: "Beneficjentem rzeczywistym spółki [...] sp. z o.o. (do 3.03.2022 r. [...] sp. z o.o.) jest V. V.. Wymieniona powyżej spółka od 24.02.2022 r. ma być własnością [...] (podmiot zarejestrowany w [...]; producent i usługodawca w zakresie technologii aplikacji i mieszania produktów płynnych), która poprzez spółki zależne (tj. [...] oraz [...]) jest własnością [...]. V. V. ma być powiązany z prezydentem Rosji Władimirem Putinem i byłym prezydentem Dmitrijem Miedwiediewem. Stany Zjednoczone uznały V. V. za działającego w imieniu Putina i zajmującego pozycję kluczowego gracza w rosyjskim sektorze technologicznym za pośrednictwem holdingu [...]. Ponadto miał on uczestniczyć w rosyjskich działaniach dyplomatycznych i działaniach o charakterze "soft power" na rzecz Kremla. Majątek ww. wyceniony jest na [...] miliarda dolarów. V. V. jest obłożony sankcjami: Ukrainy, Stanów Zjednoczonych Ameryki, Wielkiej Brytanii. Nałożenie sankcji na spółkę [...] sp. z o.o. przyczyni się do bezpośredniego zmniejszenia zysków wymienionej firmy, a tym samym bezpośrednio wpłynie na ograniczenie funduszy transferowanych do podmiotów nadrzędnych z grupy [...] powiązanych z rosyjskim oligarchą.".
Ponadto do powyższego wniosku Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego dołączył załącznik, który ma charakter dokumentu niejawnego, opatrzonego klauzulą "zastrzeżone".
Minister wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do postępowań w sprawach wpisu na listę oraz wykreślenia z niej, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, mają zastosowanie przepisy m.in. art. 107 § 1, art. 112, art. 113 § 1 kpa. Przepis ten nie odsyła do art. 107 § 3 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przy tym zgodnie z art. 3 ust. 9 ustawy minister właściwy do spraw wewnętrznych może ograniczyć zakres uzasadnienia ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. W ocenie organu taka sytuacja, w sposób oczywisty, występuje w sprawach tego rodzaju, zwłaszcza w przypadku informacji niejawnych. Ponadto wymóg uzasadnienia ustawodawca odnosi już do wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie wpisu na listę, który jest kierowany przez właściwy, w tym wyspecjalizowany w dziedzinie bezpieczeństwa państwa i porządku publicznego, organ lub podmiot. Minister wyjaśnił, że w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną we wniosku Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, uznał ją za własną oraz przyjął, że jej całościowe powielanie jest zbędne.
Organ przytoczył następnie przepisy ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. i stwierdził, po całościowym rozważeniu przedstawionych we wniosku uwarunkowań, odnoszących się do skarżącej Spółki, że zachodzą uregulowane w art. 3 ust. 2 ustawy przesłanki do zastosowania wymienionych w decyzji środków wobec tego podmiotu. Jak bowiem wynika z opisanych we wniosku okoliczności faktycznych skarżąca jest podmiotem dysponującym środkami finansowymi oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierającym agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Minister wyjaśnił, że wskazany w decyzji zakres zastosowanych środków został określony stosownie do art. 1 ustawy, przy uwzględnieniu definicji zawartych w art. 1 lit. d i g rozporządzenia 269/2014. Określając zaś katalog środków wskazanych w decyzji wziął także pod uwagę art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym uwzględnia się w szczególności charakter i zakres działalności prowadzonej przez adresata decyzji, jego strukturę kapitałową oraz względy bezpieczeństwa narodowego.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając decyzję w całości.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 3 ust. 6 i ust. 9 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego ("Ustawa Sankcyjna") oraz art. 6, art. 7, art. 8 § 1 i art. 107 § 1 pkt 6 kpa w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia skarżonej decyzji w sposób, który uniemożliwia odtworzenie ustaleń faktycznych i prawnych poczynionych przez Ministra, a tym samym odtworzenie rozumowania Ministra co do ustalenia:
i) podstaw do zastosowania sankcji wobec Spółki, oraz
ii) zasadności doboru zastosowanych sankcji,
przy czym w uzasadnieniu decyzji nie wskazano, czy i ew. jakie okoliczności nie są w nim omawiane z uwagi na bezpieczeństwo Państwa lub porządek publiczny, wskutek czego skarżona decyzja nie poddaje się sądowej kontroli, co stanowi samoistną przesłankę jej uchylenia,
b) naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 104 § 1 kpa w zw. z art. 8 § 1 kpa i art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej poprzez wydanie decyzji bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie przez Ministra było w rzeczywistości niemożliwie w okresie 3 dni (jednego dnia roboczego) pomiędzy dniem złożenia wniosku (22 kwietnia 2022 r., piątek), a wydaniem decyzji (25 kwietnia 2022 r., poniedziałek), wskutek czego Minister nie poczynił żadnych własnych ustaleń faktycznych i prawnych, natomiast w sposób niedopuszczalny oparł się o treść wniosku Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Minister przeprowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, w tym postępowanie wyjaśniające, dokonałby odmiennych ustaleń i nie wydałby decyzji o wpisie Spółki na listę sankcyjną,
c) naruszenie art. 7, art. 8 i art. 28 kpa w zw. z art. 2 i art. 42 ust. 2 Konstytucji RP, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt a i b oraz art. 48 ust. 1 Karty Praw Podstawowych, poprzez zaniechanie powiadomienia Spółki o prowadzeniu postępowania, prowadzenie go bez udziału i wiedzy Spółki oraz uniemożliwienie Spółce zajęcia stanowiska w toku postępowania, w tym podjęcia obrony i przedstawienia dowodów na okoliczności przemawiające na korzyść Spółki, czym naruszono m.in. podstawowe prawa Spółki do obrony i do dobrej administracji. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby Spółka mogła przedstawić swoje stanowisko i dowody, pozwoliłoby to ustalić bezzasadność zastosowania sankcji względem Spółki, a co najmniej zastosowanie ich w ograniczonym zakresie,
d) naruszenie art. 7 § 1, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy i art. 2 ust. 1 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających oraz w związku z art. 8 kpa, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 4 i ust. 7 ustawy sankcyjnej oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez wadliwe i bezzasadne przyjęcie - wyłącznie na podstawie treści wniosku Szefa ABW - że:
i) V. V., ujawniony jako beneficjent rzeczywisty Spółki w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu ("u.p.p."), bezpośrednio lub pośrednio wspiera agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., podczas gdy nie ustalono ani nie wykazano formy i zakresu takiego wsparcia, wskazując wyłącznie na fakt objęcia V. V. sankcjami w Stanach Zjednoczonych Ameryki, Wielkiej Brytanii i Ukrainy oraz bliżej nieokreślone "powiązania" z kluczowymi politykami rosyjskimi,
ii) Spółka bezpośrednio lub pośrednio wspiera agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., wyłącznie w oparciu o fakt, że V. V. jest ujawniony jako beneficjent rzeczywisty Spółki w rozumieniu przepisów u.p.p., pomimo że Spółka w rzeczywistości w żaden sposób nie wspierała i nie wspiera agresji rosyjskiej, ani bezpośrednio, ani pośrednio, a V. V. w rzeczywistości nie kontroluje Spółki. Spółka, ani pozostałe podmioty należące do grupy kapitałowej [...] nie dokonują żadnych transferów (bezpośrednich lub pośrednich) środków finansowych lub zasobów gospodarczych na rzecz V. V., jak również V. V. nie odnosi korzyści majątkowych z faktu bycia beneficjentem rzeczywistym Spółki, co wykazują dokumenty załączone do niniejszej skargi,
iii) istniała potrzeba objęcia Spółki sankcjami, tj. pełnego zamrożenia środków finansowych i zasobów gospodarczych oraz zakazu udostępniania Spółce środków finansowych oraz zasobów gospodarczych, podczas gdy nawet gdyby Minister błędnie przyjął, że Spółka "wspiera" agresję rosyjską pośrednio przez osobę V. V., wystarczające i proporcjonalne byłoby wprowadzenie zakazów uniemożliwiających przyszłe dokonywanie transferów środków finansowych i zasobów gospodarczych pomiędzy Spółką a V. V.;
powyższe naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do bezzasadnego objęcia Spółki sankcjami, a co najmniej do zastosowania nieproporcjonalnie surowych sankcji.
2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
a) naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej w zw. z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 765/2006, art. 2 ust. 1 rozporządzenia 269/2014, art. 2 ust. 2 pkt 1 u.p.p. oraz art. 8 § 1 kpa i art. 2 Konstytucji RP poprzez bezzasadne przyjęcie, że:
- dany podmiot "pośrednio wspiera" agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, jeżeli jest w jakikolwiek, nawet pośredni, odległy i potencjalny sposób powiązany z podmiotem, który rzekomo wspiera tę agresję, podczas gdy w rzeczywistości "pośrednie wsparcie" dla agresji musi być określone, konkretne i mieć rzeczywisty, definiowalny wymiar, który organ administracji powinien ustalić i wykazać w toku postępowania w sprawie nałożenia sankcji,
- dana spółka "pośrednio wspiera" agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę w sytuacji, gdy agresję tę, zdaniem Ministra, wspiera podmiot będący - pośrednio - udziałowcem spółki-matki danej spółki i ujawniony jako jej beneficjent rzeczywisty w rozumieniu przepisów u.p.p., podczas gdy w rzeczywistości daną spółkę można potencjalnie uznać za "pośrednio wspierającą" agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę wyłącznie w przypadku, gdy podmiot faktycznie kontroluje taką Spółkę w rozumieniu przepisów prawa.
Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem - w wyniku przyjęcia założenia (niepopartego dowodami), że V. V. wspiera agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę - doprowadziło do automatycznego uznania Spółki za "pośrednio wspierającą" tę agresję i obłożenia jej sankcjami,
b) naruszenie art. 3 ust. 6 i 7 ustawy sankcyjnej w zw. z art. 1 ustawy sankcyjnej i art. 8 § 1 kpa i art. 2 Konstytucji RP poprzez wymierzanie sankcji w sposób arbitralny i nieproporcjonalnie dolegliwy, bez związku z rzekomym "wsparciem" Spółki dla agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, podczas gdy celem sankcji nie jest ukaranie podmiotów rzekomo wspierających tę agresję, lecz przeciwdziałanie wspieraniu tej agresji. Zatem stosowane przez Ministra wobec danego podmiotu środki muszą być proporcjonalne do zakresu rzekomego "wsparcia" agresji rosyjskiej na Ukrainę przez dany podmiot (który to zakres Minister powinien szczegółowo ustalić) tak, aby to wsparcie uniemożliwić, zaś nakładanie nadmiernych sankcji jest niezgodne z celem ustawy sankcyjnej, stanowi naruszenie prawa i przekroczenie uprawnień Ministra; w konsekwencji, nawet błędnie uznawszy, że Spółka "pośrednio wspiera" agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę ze względu na osobę swojego beneficjenta rzeczywistego, a więc nie wspiera agresji niezależnie, ale wyłącznie z uwagi na osobę jednego z pośrednich udziałowców, Minister powinien był ograniczyć sankcje wyłącznie do uniemożliwienia V. V. i podmiotom, które kontroluje, dokonywania transferów środków finansowych i zasobów gospodarczych pomiędzy Spółką a V. V.. i wykonywania jakichkolwiek (choćby pośrednio) uprawnień korporacyjnych w Spółce oraz wykonywania praw majątkowych, w tym prawa do dywidendy, natomiast wszelkie inne sankcje (w tym całkowite zamrożenie środków finansowych i zasobów gospodarczych) są nieproporcjonalne, a tym samym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
a w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów i uznania, że Minister prawidłowo i zgodnie z jej przepisami dokonał wykładni i zastosował ustawę sankcyjną w niniejszej sprawie, skarżąca zarzuciła:
c) naruszenie art. 2, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ustawy sankcyjnej w niniejszej sprawie z rażącym naruszeniem zasady proporcjonalności, poprzez nadmierną, niedopuszczalną i nieuzasadnioną ingerencję wprawa i wolności Spółki poprzez pozbawienie jej możliwości wykonywania działalności gospodarczej i korzystania ze swojego majątku z uwagi na rzekome okoliczności, na które Spółka nie miała wpływu i za które nie ponosi żadnej odpowiedzialności, co miało wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do niedopuszczalnego i nieuzasadnionego obłożenia Spółki sankcjami.
W konsekwencji, w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy zastosowanie przepisów ustawy sankcyjnej byłoby niezgodne z przepisami Konstytucji RP, zatem tut. Sąd powinien - na zasadzie lex superior derogat legi inferiori i mając na uwadze nadrzędność i bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP - in concreto w niniejszej sprawie odmówić zastosowania ustawy sankcyjnej, zastosować bezpośrednio standard konstytucyjny i, w konsekwencji, uchylić decyzję.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 ppsa skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi dla wyjaśnienia przez Sąd prawidłowego stanu faktycznego sprawy za organ, który kluczowych okoliczności w sprawie nie ustalił i zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności.
W piśmie z 21 lipca 2022 r. skarżąca przedstawiła dalsze zarzuty, argumenty i wnioski na poparcie żądań skargi, dodatkowo zarzucając zaskarżonej decyzji, że:
1. decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 3 ust. 2 ustawy sankcyjnej, który jest niezgodny z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;
2. decyzja została wydana z naruszeniem art. 6, art. 7, art. 8 § 1 oraz art. 107 § 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 6 i art. 4 ust. 1 ustawy sankcyjnej, poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia, polegające na braku przedstawienia twierdzeń i argumentów pozwalających na ustalenie, w jaki sposób Minister uzasadnił zastosowanie wobec skarżącej nałożonych tą decyzją ograniczeń w zakresie korzystania ze swobód określonych w art. 49, art. 59 oraz art. 63 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;
3. decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 3 ust. 1, 2 i 6 ustawy sankcyjnej w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy sankcyjnej, które są sprzeczne z art. 215 Traktatu;
4. alternatywnie, jeśli Sąd nie uzna zasadności zarzutu wskazanego w punkcie 3 – decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 3 ust. 1, 2 i 6 ustawy sankcyjnej w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy sankcyjnej, które są sprzeczne z art. 347 w zw. z art. 348 Traktatu;
5. alternatywnie, jeśli Sąd nie uzna zasadności zarzutu wskazanego w punkcie 4 – decyzja została wydana na podstawie przepisów art. 3 ust. 1, 2 i 6 ustawy sankcyjnej w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy sankcyjnej, które są nieskuteczne ze względu na brak dokonania ich notyfikacji przed wejściem w życie ustawy sankcyjnej, zgodnie z dyrektywą (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 września 2015 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego;
przy czym każde z powyższych naruszeń miał istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi, w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz odniósł się do zarzutów skargi, uznając je wszystkie za bezzasadne.
W kolejnych pismach procesowych skarżąca i organ potrzymały dotychczasową argumentację oraz rozwinęły i uzupełniły argumentację dotychczas prezentowaną. Nadto przy piśmie z 10 listopada 2023 r. organ nadesłał do akt sprawy decyzję z 20 lipca 2023 r. o wykreśleniu [...] sp. z o.o. (obecnie [...] sp. z o.o.) z siedzibą w [...] z listy, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji nastąpiła zmiana struktury właścicielskiej podmiotu skutkująca faktyczną i formalną utratą przez V. V. statusu beneficjenta rzeczywistego skarżącej Spółki. Tym samym, jak wskazano, nie istnieje już przesłanka dotycząca bezpośredniego powiązania między firmą a osobą objętą sankcjami. Od 12 czerwca 2023 r. również uległa zmianie nazwa firmy Spółki na: [...] sp. z o.o.
Na rozprawie w dniu 29 listopada 2023 r. Sąd oddalił wniosek dowodowy zawarty w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału aktowego i dokumentów mających charakter niejawny znajdujących się w Kancelarii Tajnej, wskazuje na niezasadność skargi.
Rozważania jednak zacząć należy od kwestii proceduralnej, a mianowicie wniosku dowodowego skarżącej zgłoszonego w skardze, którego Sąd nie uwzględnił, bowiem wniosek ten nie stanowi dowodu uzupełniającego z dokumentów, o których mowa w treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ppsa". Co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który – na podstawie art. 133 § 1 ppsa – kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżony akt administracyjny. Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, z którego wynika, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu jedynie z dokumentów i to wyłącznie wówczas, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego, co należy rozumieć jako konieczność odroczenia rozprawy. Gdyby zaś sąd uwzględnił zgłoszony w skardze wniosek dowodowy, byłoby to równoznaczne z zastąpieniem przez sąd jurysdykcji zastrzeżonej organom administracyjnym, których działanie sąd administracyjny jedynie kontroluje pod względem zgodności z prawem, a których w rozstrzyganiu spraw nie zastępuje. Sąd administracyjny jest sądem szczególnym, który orzeka na podstawie materiału aktowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy i na podstawie stanu sprawy ustalonego przez organ. Sąd administracyjny nie dokonuje we własnym zakresie ustaleń stanu faktycznego sprawy za organ, a jedynie ocenia czy ustalony przez organ stan sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i czy zebrany przez organ materiał dowodowy dawał podstawy do wydania decyzji o określonej treści. W myśl bowiem art. 133 § 1 ppsa sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt administracyjnych sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 ppsa. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt administracyjnych sprawy, to tym samym, badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 ppsa). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił dowód z zawnioskowanych w skardze dokumentów, a następnie ustalał we własnym zakresie stan faktyczny sprawy za organ, czy też orzekał na podstawie niekompletnych akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt administracyjnych sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11, a także wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt I GSK 2342/15). Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym. Sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności działań organów administracji publicznej. Sąd nie czyni własnych ustaleń faktycznych, lecz orzeka na podstawie ustalonego przez organ i wynikającego z akt administracyjnych stanu faktycznego. W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem Sądu jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 ppsa, nie jest ponowne ustalanie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 1316/17). Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w ścisłym związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/0; z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt II GSK 40/05). Z powyższych rozważań wynika zatem, że sąd administracyjny nie ma obowiązku prowadzenia dowodów, bowiem strona obowiązana jest naprowadzać dowody w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości, bowiem zebrany w sprawie materiał jest dostateczny do jej rozstrzygnięcia, a Sąd nie ma obowiązku zbierania dalszych dowodów z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 782/10). W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi kolejnej (trzeciej) instancji administracyjnej i w jej toku nie następuje weryfikacja materiału dowodowego zmierzającego do konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego, lecz ocena – kontrola pod względem zgodności z prawem postępowania administracyjnego i aktu wydanego przez organ administracyjny. Stąd też możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym są bardzo ograniczone tylko do dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Innymi słowy regulacja zawarta w art. 106 § 3 ppsa nie daje podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji, albo których organ nie przeprowadził w postępowaniu administracyjnym, mimo wnioskowania przez stronę o ich przeprowadzenie. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza. Celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez Sąd w trybie powołanego art. 106 § 3 jest jedynie ocena, czy organy ustaliły ten stan faktyczny zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej.
Oceniając zaś sprawę co do jej istoty, Sąd nie podzielił zarzutów skargi, uzupełnionych dodatkowo w piśmie z 21 lipca 2022 r., albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu i poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.
Wydanie decyzji w przedmiocie wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r., zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 13 kwietnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego (Dz. U. z 2023 r. poz. 1497 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "ustawa" lub "ustawa sankcyjna", należy do kompetencji ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Wymaga przy tym podkreślenia, że stosownie do art. 3 ust. 3 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę minister wydaje z urzędu lub na uzasadniony wniosek wymienionych w tym przepisie podmiotów, w tym m.in. - jak w niniejszej sprawie - Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Skoro Minister jest uprawniony do wydania decyzji z urzędu, to oznacza, że w przypadku gdy prowadzi postępowanie na skutek wniosku jednego z organów wymienionych w art. 3 ust. 3 pkt 1-13 ustawy, nie jest związany granicami tego wniosku, a w szczególności podstawą dokonania wpisu, czy też proponowanymi do zastosowania środkami.
Zgodnie z art. 1 pkt 1-4 ustawy, w celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r., wobec osób i podmiotów wpisanych na listę, o której mowa w art. 2, stosuje się:
1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE) nr 765/2006 z dnia 18 maja 2006 r. dotyczącego środków ograniczających w związku z sytuacją na Białorusi i udziałem Białorusi w agresji Rosji wobec Ukrainy (Dz. Urz. UE L 134 z 20.05.2006, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 765/2006", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 1fb, art. 1fc i art. 7;
2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia Rady (UE) nr 269/2014 z dnia 17 marca 2014 r. w sprawie środków ograniczających w odniesieniu do działań podważających integralność terytorialną, suwerenność i niezależność Ukrainy lub im zagrażających (Dz. Urz. UE L 78 z 17.03.2014, str. 6, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem 269/2014", na zasadach określonych w tym rozporządzeniu, z wyłączeniem art. 8, art. 12 i art. 16;
3) wykluczenie z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego lub konkursu prowadzonego na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1710, 1812, 1933 i 2185 oraz z 2023 r. poz. 412 i 825);
4) wpis do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, o którym mowa w art. 434 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2023 r. poz. 519, 185 i 547).
O ile część przepisów wskazanych rozporządzeń jest bezpośrednio stosowana (np. obowiązek ciążący na wszystkich podmiotach w kraju w zakresie zamrażania i nieudostępniania funduszy i zasobów gospodarczych podmiotom wskazanym w załącznikach do rozporządzeń), to część wymagała wdrożenia regulacjami na poziomie krajowym. Dotyczyło to w szczególności wydawania zezwoleń na uwolnienie niektórych zamrożonych funduszy lub zasobów gospodarczych lub na ich udostępnienie, a także sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów rozporządzeń i kwestii dotyczących kontroli celno-skarbowej przestrzegania tych przepisów, w tym ustalenia organów właściwych do stosowania regulacji. Ustawa, w oparciu o wybrane instrumenty prawne zawarte w rozporządzeniu 765/2006 oraz w rozporządzeniu 269/2014, pozwala na tworzenie na gruncie prawa krajowego odrębnej od wykazów zawartych w tych rozporządzeniach listy osób i podmiotów, wobec których stosuje się wybrane środki określone w tych rozporządzeniach. Zgodnie z ustawą stosowane są środki ograniczające określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia 765/2006 albo art. 2 i art. 9 rozporządzenia 269/2014. Należy przy tym zauważyć, na co słusznie zwrócił uwagę organ w piśmie procesowym z 10 listopada 2023 r., że art. 291 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej wprost nakazuje, aby Państwa Członkowskie przyjmowały wszelkie środki prawa krajowego niezbędne do wprowadzenia w życie prawnie wiążących aktów Unii, a zatem również rozporządzenia 269/2014, które nie ogranicza możliwości ustanowienia przez Państwa Członkowskie wewnętrznych przepisów wprowadzających krajowe rozwiązania sankcyjne, co zauważył również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2528/22 odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów prawa europejskiego i rozporządzeń 269/2014 i 765/206, który stwierdził, że przepisy te pozwalają na tworzenie na gruncie prawa krajowego list podmiotów odrębnych od wykazów zawartych w załącznikach do tych rozporządzeń, a kwestionowane przez skarżącego przepisy wprost do tych uregulowań się odnoszą. Analogicznie w Traktacie o Unii Europejskiej (Dz. U. 2004.90.864/30) wskazano, że Unia szanuje podstawowe funkcje państwa, zwłaszcza funkcje mające na celu zapewnienie jego integralności terytorialnej, utrzymanie porządku publicznego oraz ochronę bezpieczeństwa narodowego. W szczególności bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii (art. 4 ust. 2 i 3). Z powyższego wynika, że to także z woli prawodawcy unijnego bezpieczeństwo narodowe pozostaje w zakresie wyłącznej odpowiedzialności każdego Państwa Członkowskiego. Zatem prawo europejskie nie wyłącza możliwości stosowania środków podejmowanych przez Państwo Członkowskie z uwagi na bezpieczeństwo narodowe, zwłaszcza przez państwo, w tak szczególnej sytuacji geopolitycznej, jak Rzeczpospolita Polska, której nie doświadczają żadne inne państwa położone z dala od strefy działań wojennych toczących się na Ukrainie. Przyjęte rozwiązania krajowe w ustawie w zakresie stosowania środków ograniczających są zgodne z prawem unijnym i stanowią realizację rozporządzeń 765/2006 i 269/2014. Zgodnie bowiem z powołanym wyżej art. 1 pkt 1 i 2 ustawy w celu przeciwdziałania wspieraniu agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę stosuje się: 1) odpowiednio środki określone w art. 2 ust. 1-3 rozporządzenia 765/2006, tj. zamraża się wszystkie fundusze i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, we faktycznym władaniu lub pod kontrolą osób fizycznych lub prawnych, podmiotów i organów określonych w załączniku I (ust. 1). Nie udostępnia się, bezpośrednio ani pośrednio, żadnych funduszy ani zasobów gospodarczych wymienionym w załączniku I osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom i organom ani na ich rzecz (ust. 2). Zakazuje się świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest bezpośrednie lub pośrednie obejście środków, o których mowa w ust. 1 i 2 (ust. 3) i 2) odpowiednio środki określone w art. 2 i art. 9 rozporządzenia 269/2014, tj. zamraża się wszystkie środki finansowe i zasoby gospodarcze będące własnością, pozostające w posiadaniu, w faktycznym władaniu lub pod kontrolą wymienionych w załączniku I osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów lub powiązanych z nimi osób fizycznych lub prawnych, podmiotów lub organów wymienionych w załączniku I (art. 2 ust. 1). Nie udostępnia się wymienionym w załączniku I osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom ani powiązanym z nimi osobom fizycznym lub prawnym, podmiotom lub organom, ani też na ich rzecz - bezpośrednio lub pośrednio - żadnych środków finansowych ani zasobów gospodarczych (art. 2 ust. 2). Zakazuje się świadomego i umyślnego udziału w działaniach, których celem lub skutkiem jest obchodzenie środków, o których mowa w art. 2 (art. 9 ust. 1).
Lista osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1, zwana dalej "listą" lub "listą sankcyjną", jest prowadzona przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy. Lista jest publikowana w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Lista zawiera oznaczenie osoby lub podmiotu, wobec których stosuje się środki, o których mowa w art. 1, wraz z rozstrzygnięciem, który z tych środków ma do nich zastosowanie. Z kolei zakres środków, o których mowa w art. 1, stosowanych wobec osób i podmiotów wpisanych na listę nie może powielać zakresu środków określonych względem tych osób i podmiotów w wykazach określonych w rozporządzeniu 765/2006 lub rozporządzeniu 269/2014 (ust. 2).
Zgodnie z art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy, decyzję w sprawie wpisu na listę wydaje minister właściwy do spraw wewnętrznych. Decyzję wydaje się względem osób i podmiotów dysponujących środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 765/2006 lub rozporządzenia 269/2014, bezpośrednio lub pośrednio wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. lub bezpośrednio związanych z takimi osobami lub podmiotami, w szczególności ze względu na powiązania o charakterze osobistym, organizacyjnym, gospodarczym lub finansowym, lub wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych. Z przepisu art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że ustawodawca przewidział, że wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi. Powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności", oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości. W ocenie Sądu, z takimi powiązaniami mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, co prawidłowo ustalił organ w toku postępowania. Z powyższych uregulowań wynika, że ustawodawca przewidział, że wpisowi na listę podlegać będą nie tylko podmioty bezpośrednio lub pośrednio wspierające agresję, lecz także wszelkie inne osoby lub podmioty o ile są bezpośrednio powiązane z podmiotami wspierającymi, wobec których istnieje prawdopodobieństwo wykorzystania w tym celu dysponowanych przez nie takich środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowiska wyrażone m.in. w uzasadnieniach wyroków tutejszego Sądu z dnia 2 lutego 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2527/22 oraz z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2528/22, że powiązania takie mogą mieć m.in. charakter osobisty lub gospodarczy, jednak użycie w analizowanym przepisie zwrotu "w szczególności" oznacza, że podstawą wpisu na listę mogą być powiązania różnego rodzaju, o ile przypisać można im przymiot bezpośredniości.
Sąd podziela także pogląd zaprezentowany w wymienionych powyżej uzasadnieniach wyroków, że postępowanie w sprawie wpisu na listę nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Jest to postępowanie szczególne w postępowaniu administracyjnym dotyczące tzw. "mrożenia majątku", a więc czasowej niemożności dysponowania tym majątkiem, bowiem zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, do tego rodzaju postępowań stosuje się, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, jedynie niektóre, szczegółowo wymienione, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na mocy tego ostatnio powołanego przepisu wyłączone zostały ze stosowania m.in. art. 80, art. 107 § 3 kpa, a także art. 61 § 4, art. 73 § 1 i art. 10 kpa, bowiem poinformowanie strony o toczącym się postępowaniu skutkowałoby pozbawieniem skuteczności zastosowanych wobec strony środków sankcyjnych. Wskutek powyższego z woli ustawodawcy strona nie jest informowana przez organ o toczącym się wobec niej postępowaniu administracyjnym, nie bierze w nim czynnego udziału i nie ma możliwości przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Przepis art. 10 kpa został z woli ustawodawcy wyłączony ze stosowania w tego rodzaju sprawach jak niniejsza, bowiem poinformowanie strony o toczącym się postępowaniu skutkowałoby pozbawieniem skuteczności zastosowanych wobec strony środków sankcyjnych, gdyż strona przed wydaniem decyzji mogłaby wytransferować środki finansowe. W postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ustawy organ również nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Powyższa konstatacja koresponduje również z treścią art. 3 ust. 9 ustawy, który stanowi, że Minister może ograniczyć zakres uzasadnienia decyzji w sprawie wpisu na listę ze względu na bezpieczeństwo państwa lub porządek publiczny. Ustawodawca uznał zatem, że charakter tego rodzaju spraw, a w szczególności okoliczność, że wykazanie powiązań z podmiotami wspierającymi agresję wiązać się może z koniecznością ujawnienia informacji uzyskanych w toku działań operacyjnych służb bezpieczeństwa państwa, wymagać może ograniczenia zakresu uzasadnienia decyzji. W niniejszej sprawie art. 3 ust. 9 ustawy został zastosowany przez organ wobec uzyskania przez Ministra dokumentów niejawnych. Choć ograniczenie dostępu do dokumentów objętych ochroną informacji niejawnych stanowi ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu, to jednak zostało ono przewidziane ustawą w warunkach wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wynika to z potrzeby ochrony wartości nadrzędnej jaką jest bezpieczeństwo państwa. Co istotne, choć skarżąca nie zna treści dokumentów niejawnych, to jednak może skorzystać z kilku środków zaskarżenia decyzji, w której zastosowano art. 3 ust. 9 ustawy - skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, z czego skorzystała oraz skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to sądy mają wgląd w akta niejawne. W każdej takiej sprawie wgląd w dokumenty niejawne mają sędziowie rozpoznający sprawę. W niniejszej sprawie każdy z członków składu orzekającego miał nieograniczone prawo do zapoznania się z aktami niejawnymi, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji, i każdy z członków składu orzekającego z prawa tego skorzystał, zapoznając się z dokumentami niejawnymi w Kancelarii Tajnej. W tej sytuacji za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia przepisów kpa, w tym art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu art. 3 ust. 9 ustawy, a tym samym ze względów bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego z pominięciem wskazania w uzasadnieniu decyzji najistotniejszych motywów rozstrzygnięcia, co uniemożliwia zrozumienie przez skarżącą podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jasno wynika, jakie fakty legły u podstaw rozstrzygnięcia organu. Minister wyjaśnił bowiem, że w całości podziela ustalenia i argumentację zawartą we wniosku Szefa ABW z 22 kwietnia 2022 r. i przyjmuje je za własne bez konieczności ich powielania. Również w ocenie Sądu, trafnie uznał organ, że okoliczności wskazane we wniosku Szefa ABW z 22 kwietnia 2022 r. uzasadniają objęcie skarżącej sankcjami jako podmiotu spełniającego przesłanki z art. 3 ust. 2 ustawy. Jak ustalono, największym akcjonariuszem Spółki [...] jest [...] spółka [...] z siedzibą w [...]. Spółka [...] posiada 40,54% udziałów w kapitale zakładowym [...]. Beneficjentem rzeczywistym Spółki [...] jest V. V.. V. V. pośrednio poprzez Spółkę [...] posiada 40,54% udziałów w Spółce [...] i z tego też względu został wpisany do Centralnego Rejestru Beneficjentów Rzeczywistych i ma status beneficjenta rzeczywistego skarżącej Spółki. Skarżąca w skardze wielokrotnie potwierdza istnienie powiązań między nią a V. V., który spełnia przesłanki do uznania go za osobę mogącą wykorzystywać dysponowane przez siebie środki finansowe, fundusze lub zasoby gospodarcze na wspieranie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainie. W przypadku skarżącej Spółki, osobą dysponującą środkami finansowymi, funduszami oraz zasobami gospodarczymi w rozumieniu rozporządzenia 269/2014 bezpośrednio lub pośrednio wspierającą agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę jest V. V., który także został objęty sankcjami przez Polskę na podstawie decyzji z 25 kwietnia 2022 r. o wpisaniu go na listę sankcyjną, ale też objęty jest sankcjami w Stanach Zjednoczonych Ameryki, w Wielkiej Brytanii i na Ukrainie. V. V. poprzez Spółkę [...] jest największym akcjonariuszem Spółki [...], dysponującym 40,54% udziałów Spółki. Z wykazu dołączonego do skargi 50 największych akcjonariuszy Spółki [...] wynika, że kolejnymi akcjonariuszami po V. V. są podmioty posiadające odpowiednio: 6, 74%, 5,01% i 4,91%, a zatem kilkakrotnie mniej niż pierwszy udziałowiec V. V.. Skarżąca w swoich pismach (skardze i replice) potwierdza też, że Spółka [...] obsadza swoimi przedstawicielami dwa z siedmiu stanowisk w Radzie Dyrektorów [...], a zatem posiada faktyczny wpływ na funkcjonowanie Spółki [...], przy czym istotny jest nie tylko sam procentowy udział V. V. w spółce matce skarżącej, ale też to, że jego udziały są wielokrotnie większe niż należące do kolejnych udziałowców. Zatem wpis skarżącej Spółki na listę sankcyjną był zasadny. Nałożenie na Spółkę środków określonych w decyzji miało przyczynić się do bezpośredniego zmniejszenia jej zysków, które poprzez istniejące wówczas powiązania mogły być transferowane do podmiotów powiązanych z rosyjskim oligarchą. Ponadto zauważyć należy, na co słusznie zwrócił uwagę również organ, że podnoszona w skardze kwestia niewypłacania dywident na rzecz Spółki [...] - a tym samym na rzecz V. V., który posiada prawie 41% udziałów w Spółce [...] - będąca skutkiem porozumienia z [...], nie oznacza, że V. V. nie czerpie jakiejkolwiek korzyści majątkowych z tytułu posiadanych udziałów w [...]. Należy mieć bowiem na względzie, że brak dochodu z dywident nie jest równoznaczny z brakiem powiązania finansowego. Ponadto w przypadku wzrostu wartości skarżącej Spółki rośnie wartość jej akcji, a tym samym wartość udziałów posiadanych przez Spółkę [...], której beneficjentem rzeczywistym jest V. V.. Tym samym przyrostowi ulega jego majątek nawet, jeśli obecnie jest zamrożony. Powyższe okoliczności ewidentnie świadczą o tym, że w pełni uzasadnione było wydanie w stosunku do skarżącej decyzji o wpisie na listę osób i podmiotów, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy. Generowanie zysków (dowolnymi metodami) dla budżetu Federacji Rosyjskiej, które mogą zostać wykorzystane dla potrzeb działań wojennych – może stanowić pośrednią formę wspierania agresji, a bezpośrednie powiązanie z takim podmiotem wypełnia dyspozycję art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy. W ocenie Sądu, wykazane powiązania organizacyjne, finansowe i gospodarcze wskazują, że mamy do czynienia z sytuacją spełnienia przesłanek ustawowych do wydania kwestionowanej decyzji. Podkreślić przy tym należy, że powołany przepis art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy wskazuje na "istnienie prawdopodobieństwa" wykorzystania dysponowanych środków finansowych, funduszy lub zasobów gospodarczych, a nie przekazywania środków. W konsekwencji zasadne było zastosowanie środków, o których mowa w art. 1 pkt 2 i 3 ustawy. Z kolei wybór tych środków należy do organu administracji publicznej, i o ile mieszczą się one w katalogu prawem przewidzianych, to nie ma podstaw do stwierdzenia wadliwości zaskarżonej decyzji. Sąd dostrzega, że skarżąca próbuje wykazać dyskryminujący charakter zaskarżonej decyzji w zakresie zastosowanych w stosunku do niej środków, jednakże Sąd takiego charakteru nie stwierdził. Minister, działający na wniosek Szefa ABW, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, jej uwarunkowania faktyczne i prawne zasadnie uznał, że wobec skarżącej zachodzą podstawy do zastosowania określonych w decyzji środków. Sąd podkreśla, że organ powołał się w uzasadnieniu swojej decyzji na treść wniosku Szefa ABW z 22 kwietnia 2022 r. i wskazał, że "w pełni podziela ustalenia oraz argumentację przedstawioną w ww. wniosku, uznając ją za własną oraz przyjmując, że jej całościowe powielanie jest zbędne". Takie działanie organu nie narusza prawa. Nieuzasadniony jest więc zarzut skarżącej dotyczący nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Jak już była o tym mowa, w postępowaniu prowadzonym w trybie ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego, organ nie jest zobowiązany oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona (wystarczy istnienie prawdopodobieństwa – art. 3 ust. 2 ustawy), na podstawie całokształtu materiału dowodowego, zaś uzasadnienie decyzji nie musi zawierać wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jak wynika z art. 3 ust. 3 ustawy wnioskodawcą może być: Szef Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szef Agencji Wywiadu, Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Szef Służby Wywiadu Wojskowego, Generalny Inspektor Informacji Finansowej, Komendant Główny Policji, Komisja Nadzoru Finansowego, Prezes Narodowego Banku Polskiego, Komendant Główny Straży Granicznej, Prokurator Krajowy, Szef Krajowej Administracji Skarbowej, Przewodniczący Komitetu Rady Ministrów właściwego w sprawach bezpieczeństwa i obrony państwa. Wymienione podmioty to wyspecjalizowane organy państwowe, które dysponują szczególnymi wiadomościami w zakresie porządku publicznego czy bezpieczeństwa państwa w różnych jego aspektach. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji orzeka zatem na podstawie wniosku specjalnego organu państwowego. W ocenie Sądu, Minister wystarczająco wyjaśnił jakie fakty legły u podstaw jego rozstrzygnięcia, wskazał na bezpośrednie powiązania skarżącej z podmiotami wspierającymi agresję, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Tych powiązań skarżąca nie kwestionuje, wręcz przeciwnie w skardze i replice sama je potwierdziła.
Odnosząc się z kolei do konsekwencji ekonomicznych dla skarżącej, Sąd podziela wyrażone już w uzasadnieniu tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 2528/22, stanowisko, że zakres oceny Sądu (oceny legalności zaskarżonej decyzji) ogranicza się do zbadania czy spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z ustawy do wydania decyzji o wpisie skarżącej na listę osób i podmiotów, wobec których są stosowane środki, o których mowa w art. 1 ustawy. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest szczególnym aktem prawnym, gdyż reguluje wyjątkowo ważną kwestię, a mianowicie ma przeciwdziałać wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służyć ochronie bezpieczeństwa narodowego. Te dwa główne cele stały się priorytetem dla ustawodawcy i przez ich pryzmat należy odczytywać zapisy ustawy. Ewentualne negatywne skutki dla określonego podmiotu wpisanego na listę, nie mogą stanowić podstawy uchylenia decyzji, gdyż byłoby to sprzeczne z ratio legis omawianej ustawy i nie służyłoby głównym jej celom. Oczywistym przy tym jest, że ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. ma charakter represyjny, sankcyjny i trudno oczekiwać, aby zastosowanie jej zapisów do określonego podmiotu nie miało wywoływać negatywnych dla tego podmiotu skutków.
Sąd podziela także wyrażone w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt III OZ 690/22 stanowisko, że "Zastosowane w tego rodzaju decyzji środki mają służyć przeciwdziałaniu wspierania agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę przez podmiot w niej wskazany i w związku z tym muszą być wykonane natychmiast. Interes społeczny polegający na przeciwdziałaniu agresji przeważa w tej konkretnej sytuacji nad interesem podmiotu wpisanego na taką listę. Zatem wskazywane przez Spółkę przesłanki przemawiające za wstrzymaniem zaskarżonej decyzji nie mogą być brane pod uwagę ze względu na cel ustawy, tym bardziej, że zostały oparte na typowych racjach odnoszących się do trudności ekonomicznych. Okoliczności te stanowią oczywiste następstwa wykonania takiego typu decyzji, jak zaskarżona w niniejszej sprawie. Udzielenie ochrony tymczasowej w oparciu o wskazane przez spółkę argumenty stawiałoby pod znakiem zapytania nie tylko sens normy wyrażony w art. 3 ust. 10 ustawy z 13 kwietnia 2022 r., jak i skuteczność zaskarżonej decyzji, a ostateczne cel ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zakresie przeciwdziałania wspieraniu agresji na Ukrainę oraz służących ochronie bezpieczeństwa narodowego. (...). Ponadto należy mieć również na uwadze, że cytowana ustawa dotyczy tzw. "mrożenia majątku", a więc czasowej niemożności dysponowania tym majątkiem. Nie oznacza to pozbawienia spółki prawa własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji RP). Z tego powodu nie można również mówić o naruszeniu (...) art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 oraz art. 13 tej Konwencji, ponieważ spółka wniosła skutecznie skargę, która będzie podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.". Zatem skutki wydania zaskarżonej decyzji, a więc czasowe zamrożenie majątku Spółki, a co za tym idzie poważne utrudnienia czy wręcz brak możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, są celowym zabiegiem ustawodawcy, który wziął je pod uwagę uchwalając ustawę z dnia 13 kwietnia 2022 r.
Sąd podziela także zawarte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 4 lipca 2023 r., sygn. akt I SA/Wa 2528/22 stanowisko, że agresja Federacji Rosyjskiej na Ukrainę, rozpoczęta w dniu 24 lutego 2022 r., spowodowała liczne zmiany na całym świecie, także w Polsce, związane z bezpieczeństwem narodowym, ale również skutkowała podjęciem kroków prawnych w kwestii przeciwdziałania wspieraniu tej agresji. Ustawa z dnia 13 kwietnia 2022 r. jest tego wyrazem. I o ile skarżąca poddaje w wątpliwość konstytucyjność uregulowań tej ustawy, to jednak nie można zapominać, że powstała ona w absolutnie wyjątkowej sytuacji geopolitycznej. Od końca II wojny światowej na arenie europejskiej nie mieliśmy bowiem do czynienia z jawną agresją jednego państwa na drugie. Nie jest zatem pozbawione uzasadnienia działanie ustawodawcy w zakresie ograniczenia, uproszczenia postępowania administracyjnego w sprawach wpisu na listę osób i podmiotów wspierających agresję Federacji Rosyjskiej na Ukrainę rozpoczętej w dniu 24 lutego 2022 r. Nie oznacza to jednak, że taka osoba czy podmiot pozbawiona jest zupełnie ochrony prawnej. Od wydanej decyzji przysługuje bowiem skarga do sądu administracyjnego (art. 3 ust. 6 ustawy), a w toku postępowania przed sądem skarżąca może przedstawić własną argumentację, zarzuty i wnioski, Sąd zaś jest gwarantem praw strony postępowania. Ponadto, co już wyżej wyjaśniono, przedmiotowa ustawa dotyczy wyłącznie tzw. "mrożenia majątków", a więc czasowej niemożności dysponowania nimi w celu uniemożliwienia wspierania agresji zbrojnej, co jest zgodne również z art. 2 ust. 1 rozporządzenia 269/2014. Nie oznacza to pozbawienia własności, które w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cel publiczny i za słusznym odszkodowaniem lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji). Z uwagi również na sytuację geopolityczną spowodowaną głównie agresją Federacji Rosyjskiej na Ukrainę pewnym ograniczeniom podlegać musi swoboda prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji, gdy istnieje prawdopodobieństwo, że środki z niej uzyskiwane mogą służyć jej wspieraniu i zagrażać interesowi społecznemu i bezpieczeństwu państwa.
Sąd również nie podzielił stanowiska skarżącej, zdaniem której zastosowanie w sprawie przepisów ustawy sankcyjnej było niezgodne z przepisami Konstytucji RP i w związku z tym Sąd powinien - mając na uwadze nadrzędność i bezpośrednie stosowanie Konstytucji RP - odmówić zastosowania ustawy sankcyjnej ze względu na niezgodność jej przepisów z przepisami Konstytucji RP, a w konsekwencji uchylić decyzję. Sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania czy przepisy ustawy sankcyjnej są zgodne z przepisami Konstytucji RP. Do badania zgodności przepisów ustawy z Konstytucją uprawniony jest Trybunał Konstytucyjny. Organy administracji publicznej obowiązane są zaś działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 3 ust. 1 ustawy, nie można uznać za naruszające prawo. Sąd nie ma wątpliwości, że przepisy ustawy mogły być zastosowane i zostały przez organ zastosowane w sposób prawidłowy. Ustawa nie ingeruje w istotę ograniczanych wolności i praw, ponieważ wskutek zastosowanych środków powoduje wyłącznie czasową niemożność swobodnego korzystania z określonych dóbr, natomiast nie pozwala na konfiskowanie lub pozbawienie własności tychże dóbr. W związku z tym inkryminowana decyzja nie pozbawia własności, które na gruncie Konstytucji RP może być dokonane jedynie w ramach wywłaszczenia na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 Konstytucji RP) lub przepadku orzeczonego prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 46 Konstytucji RP), lecz nakłada sankcje w postaci zamrożenia środków finansowych lub zasobów. Jest więc narzędziem uregulowanym w polskim porządku prawnym poprzez bezpośrednio skuteczne wskazane wyżej rozporządzenia unijne, czy też ustawę z dnia 1 marca 2018 r. o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu i mieści się w ramach zakrojonych przez Konstytucję RP.
Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd nie dopatrzył się żadnego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji.
W tym stanie sprawy Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.