I OSK 1976/11

I OSK 1976/11 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2013-04-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2011-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Ewa Dzbeńska
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Irena Kamińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 537/11 - Wyrok WSA w Warszawie z 2011-07-05
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 107 par. 3, 141 par. 4, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 537/11 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 537/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]
w przedmiocie reformy rolnej.
Przedstawiając stan faktyczny sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisał przebieg dotychczasowego postępowania administracyjnego i wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 5 lutego 1998 r. W piśmie tym skarżąca wystąpiła do organu stopnia wojewódzkiego o "wydanie w trybie § rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa majątku Z., gmina S., województwo K. nastąpiło z naruszeniem dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.), bowiem majątek nie podpadał pod działanie tego dekretu w części dotyczącej zespołu dworsko-pałacowego".
Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Wojewoda K. uznał, że nieruchomość ziemska o powierzchni [...] ha położona w miejscowości Z., gm. S., wpisana do księgi hipotecznej nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z. G.", nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z. K.", nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z. vel M.", nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z. część majątku" – zapisana na nazwisko T. O. – podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, a, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody K..
Na skutek skargi A. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2448/00, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, iż we wniosku złożonym w dniu 5 lutego 1998 r. A. W. jednoznacznie określiła przedmiot postępowania wskazując, iż wnosi o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór z przylegającym do niego parkiem jako – z istoty swej nienadający się do realizacji któregokolwiek z celów wymienionych w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. – nie podlegał działaniu tego dekretu. Tymczasem organy obu instancji – wychodząc poza żądanie wniosku – orzekły w przedmiocie nieobjętym tym żądaniem stwierdzając, że dom mieszkalny z parkiem był funkcjonalnie związany z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.
Następnie NSA podzielił stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. TK W3/89 (OTK 1990/1/26). Powołując się na powyższą uchwałę NSA podkreślił, że szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia bowiem przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym, a więc i nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. W tym zakresie NSA zauważył, że zarówno we wniosku wszczynającym postępowania, jak i w dalszych pismach i dokumentach wskazywano, że żądanie dotyczy wyłącznie domu i parku, który to dom – z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania – nie miał związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie mógł być więc uznany za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym i nie mógł służyć realizacji celu określonego w art. 1 dekretu o reformie rolnej. Zdaniem NSA, organy orzekające w sprawie na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie dokonały żadnych ustaleń i ocen dotyczących tak sprecyzowanego przedmiotu sprawy.
Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda L. stwierdził, iż zespół dworsko-parkowy usytuowany na działkach oznaczonych obecnie nr [...], [...] i [...], położony we wsi Z., gmina S., wchodzący w skład majątku ziemskiego "Z. K." o powierzchni [...] ha, stanowiącego byłą własność T. O., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. nr 3, poz. 13 ze zm.).
Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I Instancji.
W uzasadnieniu Minister wskazał, iż badanie związku funkcjonalnego pomiędzy – stanowiącą część przejmowanej nieruchomości – siedzibą właściciela a resztą gospodarstwa polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym. W niniejszej sprawie Wojewoda ograniczył się wyłącznie do zbadania powiązań terytorialnych przedmiotowego majątku i zespołu dworsko-parkowego wskazując aktualne numery ewidencyjne działek odpowiadające temu kompleksowi oraz fakt jego oddzielenia ogrodzeniem i drogą dojazdową od reszty nieruchomości ziemskiej. Organ I instancji nie odniósł się w ogóle do istnienia łączności bądź rozdzielności organizacyjnej i finansowej między obiektem a całością przejętego majątku. Z tego powodu, rozpatrując sprawę ponownie, Wojewoda winien wnikliwie zbadać istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy częścią rezydencjalną a resztą przejętego majątku pn. "Z. K.".
Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda L. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. W., utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda L. prawidłowo stwierdził, że w sprawie brak jest przepisu prawa materialnego, który stanowiłby podstawę do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, a tym samym umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Organ II instancji zasadność tego kierunku rozstrzygnięcia wywiódł z postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Otóż w uzasadnieniu postanowienia Trybunał wyraźnie stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71). Nieuprawnione jest zatem przyznawanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto, jak podniósł dalej Trybunał, w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.).
Decyzja ta stała się przedmiotem skargi A. W. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wystąpiła
o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ I instancji.
W skardze A. W. zakwestionowała zasadność umorzenia postępowania administracyjnego powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10. Wskazała, że w uchwale tej stwierdzono, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. może być podstawą do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część podlega pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uwzględnił w całości skargę A. W. na decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r., w ten sposób, że w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a w pkt 2 uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, Minister wskazał, że zarówno organ I, jak i II instancji wydając decyzje o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie uznały, że przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71), zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.
Organ odwoławczy zwrócił jednak uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 3/10), w której wyraził odmienne stanowisko. Wedle NSA, § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. NSA wskazał przy tym jednoznacznie, że ww. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej.
Następnie Minister zauważył, iż z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy, ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. W związku z tym w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej są związane wykładnią prawa dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. i winny rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty.
Z powyższych względów, organ odwoławczy postanowił uchylić decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. Przekazując sprawę Wojewodzie L. organ II instancji zobowiązał Wojewodę do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto Minister zobowiązał Wojewodę L. do ustalenia, czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym, a pozostałą częścią majątku o charakterze rolniczym. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że badanie związku funkcjonalnego polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku. Natomiast o istnieniu związku funkcjonalnego można mówić wówczas, gdy bez zespołu dworsko-parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. Organ odwoławczy stwierdził też, że organ I instancji powinien ustalić, czy istniała odrębna administracja w zakresie zarządzania gospodarstwem rolnym i dworem, tj. czy dwór spełniał jedynie funkcje mieszkalne czy też stanowił centrum zarządzania gospodarstwem rolnym. Badając z kolei kryterium finansowe Wojewoda winien ustalić, czy dwór był utrzymywany z dochodów pochodzących z produkcji rolnej prowadzonej w majątku, czy też był wyodrębniony prawnie i odrębnie opodatkowany.
Także i ta decyzja stała się przedmiotem skargi A. W.. Skarżąca wniosła o jej uchylenie w części stanowiącej wskazanie okoliczności, które organ I instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
W jej uzasadnieniu skarżąca zarzuciła, iż organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania poprzez zalecenie wzięcia pod uwagę przez organ I instancji okoliczności nierelewantnych w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności istotnych. W ocenie skarżącej, organ I instancji, mający rozstrzygnąć niniejszą sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i według obowiązującej konstytucyjnej ochrony własności, musi zbadać, czy zespół pałacowo-parkowy był lub mógł być wykorzystywany na cele produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej i czy został przeznaczony na wymienione w dekrecie cele reformy rolnej. Natomiast, wbrew twierdzeniom organu II instancji, na produkcyjny charakter dworu lub parku w żaden sposób nie wpływa korzystanie przez jego mieszkańców z dochodów z majątku, brak lub istnienie wydzielenia fiskalnego i prawnego, czy bliskość terytorialna. Nie są to cechy relewantne wobec przepisów dekretu o reformie rolnej rozumianych zgodnie z ówczesnymi normami konstytucyjnymi.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, a nadto podniósł, iż w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. wskazuje się podstawowe założenia Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. jako fundament porządku prawnego, w jakim działały władze Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1944 - 45. Na fundamencie Konstytucji Marcowej, mimo zarzutów pozakonstytucyjności PKWN, można bronić dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1966 r., W 15/95). Szukanie motywów tej legalności raczej w Konstytucji Marcowej (jak proponuje NSA), jest wyrazem postawy legalistycznej. Takie podejście determinuje stosowanie zasad konstytucyjnych do interpretacji dekretu PKWN zamiast kontynuowania polityki faktów dokonanych.
Oznacza to, że Minister wykroczył poza zakres rozstrzygnięcia udzielając wskazówek dotyczących materii przez siebie nierozpatrywanej. Wskazówki do prawidłowego rozpatrzenia sprawy powinny płynąć z obowiązujących interpretacji zawartych w uchwałach NSA podjętych w związku z dekretem o reformie rolnej, a nie z dowolnie przyjętych założeń aparatu Ministerstwa Rolnictwa forsujących utrzymanie stanu rzeczy stworzonego w minionych ramach przewagi polityki nad prawem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, iż podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 § 3 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji. Zgodnie z tym przepisem organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli, a instytucja ta, zgodnie z założeniami ustawodawcy, umożliwia organowi administracji publicznej ponowną weryfikacją własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę ich zgodności z prawem.
Z kolei, warunkiem zastosowania przepisu art. 54 § 3 P.p.s.a. i skorzystania z mechanizmu autokontroli jest zadośćuczynienie skardze, a więc uwzględnienie jej w całości, czemu musi towarzyszyć uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Sformułowanie "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć jako uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. W rezultacie uwzględnienie skargi w całości może jedynie polegać na wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze (v. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07; LEX nr 355665).
Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że w literaturze przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w I instancji), bądź przez umorzenie postępowania. W ramach autokontroli organ może również uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I Instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli takie żądanie zawarto w skardze (v. J.P. Tamo, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 106).
W ocenie WSA w Warszawie, zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. spełnia powyższe, wynikające z art. 54 § 3 P.p.s.a., warunki.
I tak, jak wskazał Sąd I instancji, wydając zaskarżoną decyzję Minister, zgodnie z wnioskiem skargi, uwzględnił ją w całości i uchylił zarówno własną, zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r., jak też utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r.
Co więcej, jak wyjaśnił Sąd I instancji, mając na względzie uzasadnienie skargi z dnia 31 stycznia 2011 r., wydając decyzję w trybie autokontroli Minister prawidłowo powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10). Jednocześnie przytoczył wyrażone w niej stanowisko NSA, według którego postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. oraz nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Przywołał również tę część uzasadnienia uchwały, w której NSA stwierdził, iż Trybunał Konstytucyjny nie posiadał kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.
WSA w Warszawie uznał, że uzasadnienie decyzji było prawidłowe i uwzględniało unormowania dotyczące mocy wiążącej uchwały NSA tak w odniesieniu do mocy wiążącej takiej uchwały w danej sprawie (187 § 2 P.p.s.a), jak też w odniesieniu do ściśle określonych warunków, od których spełnienia uzależnione jest odstąpienie od stanowiska wyrażonego w uchwale (art. 269 § 1 P.p.s.a.).
Z powyższych unormowań Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że moc wiążąca uchwał NSA dotyczy nie tylko danej sprawy, lecz również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Sąd I instancji zauważył przy tym, że mimo, iż wykładnia prawa dokonana w uchwałach NSA formalnie nie wiąże organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania, to czynność procesowa strony (także wniesienie skargi do sądu), zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. W konsekwencji strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał. Wynikające zatem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji motywy rozstrzygnięcia organu są prawidłowe.
Prawidłowe jest również samo rozstrzygnięcie organu, który uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), z tym uzasadnieniem, że wydanie w okolicznościach faktycznych sprawy decyzji reformatoryjnej naruszałoby zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.).
Według WSA w Warszawie, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał również okoliczności, jakie organ I winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przy czym, jak stwierdził dalej Sąd, wbrew zarzutom podniesionym w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2011 r., Minister nie wykroczył poza zakres uprawnienia wynikającego z art. 54 § 3 P.p.s.a.
Zdaniem Sądu I instancji, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazania organu odwoławczego co do okoliczności faktycznych, jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, stanowią powtórzenie uzasadnienia, niekwestionowanej przez skarżącą, decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r., wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei ta ostatnia decyzja wydana została w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2448/00
i wskazania te są zgodne ze wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym właśnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie, zamieszczone w zaskarżonej decyzji wskazania co do okoliczności faktycznych nie wykraczają poza ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 8 października 2002 r. Natomiast ocena prawna zamieszczona w tym uzasadnieniu, jest, na mocy art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), wiążąca w sprawie zarówno dla wojewódzkiego sądu administracyjnego, jak i organu, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.
Dodatkowo Sąd I instancji zauważył, że również w aktualnym orzecznictwie NSA (po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, opubl. ONSAiWSA 2006/5, poz. 123) podkreśla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym jako niezbędnej przesłanki dla uznania, że rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Analogiczne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10.
Pojęcie zaś "związku funkcjonalnego" nie jest normatywnie definiowane,
a orzecznictwo w tym zakresie uległo w przeciągu kilku lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni tego normatywnie nie definiowanego pojęcia, może odgrywać wyłącznie analiza aktualnej praktyki orzeczniczej, której winien dokonać – przy ponownym orzekaniu w sprawie – organ I instancji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca A. W., reprezentowana przez adwokata.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości
i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wystąpiła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z: – art. 107 § 3 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo iż uzasadnienie decyzji administracyjnej nie spełniało wymogów określonych przepisami k.p.a., – art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez błędną interpretację polegającą w szczególności na przyjęciu, że wydanie odmiennego rozstrzygnięcia prowadziłoby do naruszenia wynikającej z Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności, – art. 54 § 3 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że formalne rozstrzygnięcie pozostające w zgodzie z wnioskami strony, a jednocześnie pozostające w całkowitej sprzeczności z jej merytorycznym żądaniem stanowi uwzględnienie skargi, o którym mowa w przepisie art. 54 § 3 P.p.s.a., – art. 99 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające, w szczególności na przyjęciu, że rozszerzająca interpretacja dokonana przez organ administracji stanowi ocenę prawną wyrażoną przez NSA, pomimo iż organ dokonał interpretacji oczywiście rozszerzonej ww. orzeczenia, – art. 187 § 2 P.p.s.a. oraz art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wynikająca z tych przepisów norma prawna stanowi o związaniu uchwałami także organów administracji publicznej.
Nadto skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. postawiła w powiązaniu z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., przy czym zarzut ten postawiła w powiązaniu wąskim (wyłącznie w zw. z naruszeniem powyższymi trzema przepisami k.p.a.), jak też w powiązaniu szerokim, wiążąc go dodatkowo, poza wskazanymi naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, także z naruszeniami prawa materialnego, tj. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W tym zakresie autor skargi kasacyjnej stwierdził, że doszło do naruszenia powyższych przepisów poprzez niewykonanie prawidłowej kontroli decyzji organu, w której organ nie ustalił spełnienia warunków określonych w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, a także poprzez nieuwzględnienie jako podstawy orzekania okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w przywołanym przepisie dekretu. Wobec powyższego, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji oddalił skargę w sytuacji, gdy organ nie ustalił wszystkich okoliczności faktycznych w sprawie (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.).
Jako ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej postawił zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegający na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, tj. na wadliwym przyjęciu, że organ administracji wyjaśnił w stopniu dostatecznym wszystkie okoliczności faktyczne sprawy.
Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie sformułował również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN poprzez błędne zastosowanie i brak wyrażenia poglądu prawnego co do normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu i dorozumiane przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy może być uznany za część nieruchomości rolnej podlegającej przejęciu na cele reformy rolnej w przypadku korzystania przez dwór z dochodu z majątku rolnego. Powyższy zarzut autor skargi kasacyjnej wymienił w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej – w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).
W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej, jej autor, wskazał m.in., iż, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, poczynione przez organ w zaskarżonej decyzji uwagi co do okoliczności faktycznych, które winny być przedmiotem oceny organu I instancji, wykraczają poza wskazania zamieszczone w wyroku NSA z dnia 8 października 2002 r. Pełnomocnik podkreślił, że w powyższym wyroku NSA zamieścił precyzyjną ocenę prawną, wedle której przedmiotem ustaleń organów winno być wyłącznie badanie uwarunkowań produkcji rolnej. Ocena wyrażona przez NSA nie dotyczyła natomiast uwarunkowań życia zespołu dworskiego.
Jednocześnie pełnomocnik zaznaczył, że powyższy pogląd jest w orzecznictwie ugruntowany, przy czym definicja związku funkcjonalnego gospodarstwa rolnego z zespołem dworsko-parkowym została również zawarta w wyroku NSA z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1015/08. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że wskutek opacznego i zbyt szerokiego pojmowania związku funkcjonalnego może zostać pominięty najistotniejszy element w postaci ustalenia, czy zespół dworsko-parkowy stanowił składnik gospodarstwa rolnego i czy był wykorzystywany do produkcji rolnej.
W tym zakresie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji przyjął szerszą ocenę prawną od oceny wyrażonej w wyroku NSA z dnia 8 października 2002 r. i stwierdził, że o istnieniu związku funkcjonalnego mówimy wówczas, gdy bez zespołu dworsko-parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. To z kolei świadczy o rażącym naruszeniu art. 99 cyt. ustawy Przepisy wprowadzające (...), a taka interpretacja prowadzi ostatecznie do zupełnie nowej wykładni przepisów dekretu o reformie rolnej, mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Pełnomocnik podniósł również, że ocena prawna Sądu w części uznającej za okoliczność istotną dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, że "dwór był utrzymywany z dochodów pochodzących z produkcji rolnej" w zestawieniu z wynikającym z zasad prawa cywilnego uprawnieniem do pobierania pożytków z własnego majątku każdorazowo prowadziłaby do rozstrzygnięcia negatywnego dla strony.
Nadto wskazał, że WSA w Warszawie nie dostrzegł, iż art. 54 § 3 P.p.s.a. jest normą o charakterze wyjątkowym i wymaga ścisłej wykładni, a rozstrzygnięcie wydane w oparciu o ten przepis, w razie jego zaskarżenia skargą do sądu administracyjnego, nie podlega ocenie jedynie pod kątem jego zgodności z warunkami dopuszczającymi jego wydanie i określonymi w powołanym przepisie. Natomiast decyzja organu z dnia [...] lutego 2011 r., utrzymana w mocy zaskarżonym wyrokiem, z uwagi na zamieszczenie opisanych wskazań co do dalszego prowadzenie postępowania, wykroczyła w sposób istotny poza ramy zakreślone dyspozycją art. 54 § 3 P.p.s.a. Co więcej, decyzja ta był zgodna z oczekiwaniami strony tylko w zakresie formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia, a całkowicie pomijała meritum skargi.
Według skarżącej kasacyjnie, poprzez przyjętą przez organ i Sąd I instancji ocenę prawną doszło również do naruszenia prawa materialnego, tzn. § 5 cytowanego rozporządzenia wykonawczego, ponieważ zaskarżony wyrok podtrzymał zalecenie zbadania, czy ośrodek dworsko-parkowy w Z. mógł prawidłowo funkcjonować bez majątku rolnego, a to, jak już wyjaśnił autor skargi, w zasadzie niweczy możliwość wydania pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. O trafności tego poglądu świadczy użyte przez Sąd sformułowanie "i odwrotnie".
Jednocześnie skarżąca kasacyjnie zarzuciła nieprawidłowość wywodu Sąd I instancji w części dotyczącej interpretacji art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a. W ocenie skarżącej kasacyjnie, to Sąd zamknął drogę do innego wyrokowania, przyjmując, że odmienne rozstrzygnięcie organu, wydane w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a., prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności.
Jako całkowicie błędny autor skargi kasacyjnej uznał pogląd dotyczący związania organów administracji uchwałami NSA i zauważył, że sprawa administracyjna jest ze swej istoty sprawą konkretną i indywidualną, a uchwała winna stanowić wyłącznie podstawę wykładni przepisów prawa w konkretnym przypadku, bez stosowania jej wprost.
Odnosząc się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, pełnomocnik stwierdził, że uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, zawiera wskazanie, że dla pełnej rekonstrukcji normy prawnej zawartej w przepisie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu należy brać pod uwagę również przepis "art. 1 część druga" dekretu, a obejmowanie regulacją art. 2 ust. 1 lit. e dekretu zespołów dworsko-parkowych tylko rzekomo odpowiada celom reformy rolnej zapisanym w art. 1, z tej przyczyny, że na cele reformy przeznacza się "odpowiednie tereny", a nie obiekty. Sąd I instancji nie odwołał się jednak do tego orzeczenia, mimo iż zgodnie ze stanowiskiem skarżącej przyznał, iż wobec braku definicji legalnej pojęcia "związek funkcjonalny" należy sięgnąć do dorobku judykatury.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zarówno Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak też Sąd I instancji naruszyli przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu w świetle oceny prawnej zamieszczonej w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. I OPS 3/10, a dotyczącej obowiązywania w dniu 1 marca 1945 r. na ziemiach polskich podstawowych założeń Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. Z powyższego stwierdzenia wnoszący skargę kasacyjną wywiódł, że jedynie interpretacja dekretu o reformie rolnej zgodna z podstawowymi założeniami tejże Konstytucji, tzn. zgodna z wprowadzoną przepisem art. 99 zasadą ochrony własności i art. 96 zasadą równości obywateli wobec prawa, pozwala pogodzić się z odsunięciem zarzutów co do konstytucyjności trybu wydania dekretu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 P.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.
Autor skargi kasacyjnej formułuje zarzuty, określając je jako odnoszące się zarówno do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Zasadnicze znaczenie dla wyniku kontroli kasacyjnej ma jednak zarzut naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. w kontekście wykładni wyrażenia "uwzględnić skargę w całości".
W ocenie Składu Orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględnienie skargi w całości należy rozumieć jako uwzględnienie skargi co do istoty sprawy, co obejmuje uznanie zasadności zarzutów oraz wniosków oraz wskazanej podstawy prawnej skargi (por. B. Dauter, B. Gruszecki, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 182). Skład Orzekający podziela przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 5 lutego 2008 r., (I OSK 581/07), wskazujący na brak możliwości zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. przez organ administracji i podjęcie decyzji w trybie autokontroli, jeżeli nie podziela on niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną podstawę lub ocenę prawną naruszeń. W sytuacji wystąpienia powyższych ocen organ administracji powinien przekazać sprawę do rozpoznania Sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a. Oznacza to, że uwzględnienie skargi w całości oznacza także uznanie zasadności wszystkich zarzutów skargi i uczynienie zadość żądaniom skarżącego w kontekście powyższego zakresu uwzględnienia zarzutów.
W świetle powyższego stanowiska należało przyjąć, iż nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na to, iż w rozpatrywanej sprawie doszło jedynie do podjęcia formalnego rozstrzygnięcia pozostającego w zgodzie z wnioskiem strony, a jednocześnie pozostającego w całkowitej sprzeczności z jej merytorycznym żądaniem. Nie ulega wątpliwości, iż strona w skardze z dnia 31 stycznia 2011 r. wniesionej na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10 i podniosła, że umorzenie sprawy było wadliwe, gdyż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej. Taki też stan prawny i faktyczny w tym zakresie przyjął Sąd I instancji.
Wobec tak sformułowanej skargi, rozstrzygnięcie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawarte w podjętej w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. decyzji z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], mocą której uchylono zaskarżoną decyzję tego samego organu z dnia [...] stycznia 2011 r. w całości a także decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazano sprawę do rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego, odpowiada warunkom wynikającym z art. 54 § 3 P.p.s.a., jak słusznie przyjął Sąd I instancji.
Nie można podzielić poglądu autora skargi kasacyjnej, iż rozstrzygnięcie organu pozostaje w całkowitej sprzeczności z merytorycznym żądaniem strony, co jest wynikiem dodania w uzasadnieniu decyzji słów: "i odwrotnie". Dodanie tych słów, zdaniem pełnomocnika, niweczy szanse strony na korzystne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, a zatem nie jest zgodne z oczekiwaniem strony.
Przedstawiona w skardze kasacyjnej interpretacja uzasadnienia wyroku Sądu I instancji a także zaskarżonej decyzji, jest wadliwa. Zarówno Sąd I instancji, jak i orzekający w sprawie organ, nie byli bowiem uprawnieni do przesądzenia kwestii istnienia lub braku istnienia związku funkcjonalnego pomiędzy spornym zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku o charakterze rolniczym. Orzekający w sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. zawarł wskazówki co do dalszego postępowania i w ramach tych wskazówek nakazał badanie przedmiotowego związku funkcjonalnego. Związek ten powinien być badany zarówno w kierunku możliwości funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez zespołu dworsko-parkowego, jak i odwrotnie. Zbadanie tych kwestii jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak słusznie przyjął Sąd I instancji oraz orzekający w sprawie organ. Dopiero na bazie tak poczynionych ustaleń faktycznych możliwe będzie ustalenie istnienia związku funkcjonalnego, jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu PKWN. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, iż poszukiwanie właściwej wykładni normatywnie niezdefiniowanego pojęcia "związku funkcjonalnego", wymaga analizy aktualnej praktyki orzeczniczej, której winien dokonać – przy ponownym orzekaniu w sprawie – organ stopnia wojewódzkiego.
Reasumując, Sąd I instancji nie dokonał wykładni spornego pojęcia, pozostawiając tę kwestię otwartą. W tym stanie rzeczy nie można podzielić poglądów autora skargi kasacyjnej, iż w sprawie dokonano takiej wykładni pojęcia "związku funkcjonalnego", która doprowadziła do całkowitego przeinaczenia meritum sprawy. Wykładnia tego pojęcia zostanie bowiem dokonana w toku dalszego postępowania administracyjnego, po ustaleniu stanu faktycznego sprawy.
Biorąc pod uwagę powyższe, nie są też trafne zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez niewykonanie prawidłowej kontroli decyzji organu a także naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo nieustalenia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Przypomnieć bowiem należy, iż zaskarżona decyzja miała charakter kasacyjny i to dopiero w wyniku jej wydania, organ I instancji będzie prowadził postępowanie dowodowe.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, mimo iż uzasadnienie decyzji administracyjnej nie spełniało wymogów określonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji słusznie nie dopatrzył się takiej wady w zaskarżonej decyzji, uzasadnienie jej spełnia bowiem wszystkie wymogi z art. 107 § 3 k.p.a., zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne, jak i wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz wskazówki, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje zresztą, jakie konkretnie uchybienia zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście art. 107 § 3 k.p.a.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 187 § 2 oraz art. 269 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że norma prawna wynikająca z przywołanych przepisów stanowi o związaniu uchwałami również organów administracji publicznej. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji wyraził pogląd, że: "Strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale". I dalej WSA w Warszawie stwierdził, "iż organy administracji publicznej również pośrednio związane są wykładnią prawa dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA. Brak akceptacji wykładni przyjętej w uchwale NSA mógłby skutkować zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organu opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały".
Zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd w kwestii pośredniego związania mocą prawną uchwał jest zgodny z wypowiedziami doktryny (por. A. Skoczylas, Moc wiążąca uchwał NSA a prawa jednostki, (w:) "Jednostka w demokratycznym państwie prawa, Bielsko-Biała 2003, s. 602-603, D. Dąbek, Prawo sędziowskie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2010, s. 491, A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz do art. 269 ustawy", Lex 2011, teza 6). Nie sposób zatem przyjąć, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 187 § 2 oraz art. 269 § 1 P.p.s.a.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a., wskazać należy, iż Sąd I instancji stanął na stanowisku, iż Minister prawidłowo uchylił decyzję własną z [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego, bowiem w niniejszej sprawie postępowanie przed organem I instancji nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Pogląd ten uznać należy za prawidłowy, bowiem uchylona decyzja organu I instancji była decyzją umarzającą postępowanie w sprawie, miała więc jedynie charakter procesowy i nie załatwiała sprawy co do jej istoty.
Dodać należy, iż autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnia na czym polegać miałaby błędna interpretacja przez Sąd I instancji wskazanych przepisów.
Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez nieuwzględnienie jako podstawy orzekania okoliczności, czy przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. W myśl § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu należy w I instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Ustęp 2 tego przepisu reguluje prawo odwołania od decyzji wojewódzkich urzędów ziemskich. Na podstawie tego przepisu zatem organy orzekają w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie objęcia danej nieruchomości art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. wskazał na konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o § 5 cyt. rozporządzenia. W świetle powyższego nie sposób uznać, że doszło do naruszenia wskazanych przepisów.
Nie można też podzielić poglądu, iż Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a., przedstawiając sprawę niezgodnie ze stanem rzeczywistym, wadliwie przyjmując, że organ administracji wyjaśnił w stopniu dostatecznym wszystkie okoliczności sprawy. Jak już była o tym mowa, kontrolowana przez WSA w Warszawie decyzja jest decyzją kasacyjną, w wyniku jej wydania sprawa wróci do organu I instancji, który będzie zobligowany przeprowadzić postępowanie dowodowe. W tym stanie rzeczy stwierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji miał uznać, iż wszystkie okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w stopniu dostatecznym, należy ocenić jako gołosłowne.
Jako kolejny rozpatrzyć należy zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno organ, jak i WSA w Warszawie, przedstawiając nowe własne stanowisko w sprawie, naruszyły związanie przewidziane w art. 99.
Odnosząc się do tego zarzutu, stwierdzić należy, iż przedstawiony w skardze kasacyjnej wywód dotyczący zawartego w wyroku NSA z 8 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2448/00, poglądu o niedopuszczalności badania powiązań funkcjonalnych między zespołem dworsko-parkowym a gospodarstwem rolnym, nie znajduje potwierdzenia w treści uzasadnienia tego orzeczenia. W tym stanie rzeczy podniesiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.
Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o reformie rolnej poprzez błędne zastosowanie i brak wyrażenia normy prawnej wynikającej z przywołanego przepisu, a także dorozumiane przyjęcie, że zespół dworsko-parkowy może być uznany za część nieruchomości rolnej podlegającej przyjęciu na cele reformy rolnej w przypadku korzystania przez dwór z dochodów z majątku rolnego.
Rozpatrując ten zarzut, stwierdzić należy, iż postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, prowadzone jest w przedmiocie stwierdzenia, czy zespół dworsko-parkowy we wsi Z. wchodzący w skład majątku ziemskiego pn. Z. K., stanowiący byłą własność T. O., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wydana w sprawie decyzja z [...] lutego 2011 r. ma charakter kasacyjny i, jak już wielokrotnie o tym była mowa, nie przesądza kwestii tego, czy wspomniany zespół dworsko-parkowy podpada pod działalnie przepisów dekretu o reformie rolnej. Podniesiony zarzut nie zasługuje zatem na uwzględnienie.
Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.