I SA/Wa 1454/18

I SA/Wa 1454/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2018-08-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 989/22 - Wyrok NSA z 2025-04-03
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], [...] S. A. z siedzibą w [...], Skarbu Państwa - Prezydenta [...] i Miasta [...] oraz M. K. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. oddala skargę [...] S. A. z siedzibą w [...]; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz Skarbu Państwa – Prezydenta [...] i Miasta [...] solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz Miasta [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 5. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego 6. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz M. K. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej: Komisja reprywatyzacyjna lub Komisja) stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej również: decyzja z [...] kwietnia 2011 r. lub decyzja reprywatyzacyjna).
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], Prezydent [...] orzekł o ustanowieniu na 99 lat prawa użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa, w udziale wynoszącym [...] na rzecz M.B.. Prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowiono po rozpatrzeniu wniosku J.O. z [...] listopada 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej.
W dniu [...] marca 2011 r. M.K.[1] i M.K.[2], reprezentowane przez adw. R.N., wystąpiły o zmianę powyższej decyzji z [...] lutego 2011 r. z uwagi na zbycie na ich rzecz przez M.B. praw i roszczeń do przedmiotowej nieruchomości.
Decyzją z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.". zmienił za zgodą stron pkt I decyzji z [...] lutego 2011 r. nadając mu brzmienie: ustanowić na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do będącego własnością Skarbu Państwa gruntu zabudowanego, położnego w [...] przy ul. [...] o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącego część dawnej nieruchomości hipotecznej ozn. Nr [...], w udziale wynoszącym [...], na rzecz M.K.[1] w 1/2 części i M.K.[2] w 1/2 części.
Decyzją z [...] maja 2018 r., nr [...], Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Komisja wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (jt. Dz. U. z 2017 r., poz. 718 ze zm., dalej jako "ustawa z 9 marca 2017 r.") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W obszernym uzasadnieniu decyzji Komisja przedstawiła podjęte przez nią czynności, przebieg toczącego się przed nią postępowania oraz wskazała kto ma przymiot stron niniejszego postępowania.
Komisji wskazała, że podjęta w trybie art. 155 k.p.a. decyzja z [...] kwietnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniosła, powołując się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych, że na podstawie art. 154 lub art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Tę okoliczność organ powinien zbadać w pierwszej kolejności. W sprawach, w których nie jest możliwe rozpoznanie sprawy w ramach tzw. uznania administracyjnego, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie jest możliwe. Okoliczności tej w sprawie nie badał jednak Prezydent [...].
Komisja stwierdziła, że decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", jest decyzją związaną. Rozpatrując wniosek dekretowy organ obowiązany jest zawsze ustalić, czy zaistniały przesłanki pozytywne oraz przesłanki negatywne do uwzględniania wniosku, przy czym organ nie może odmówić uwzględnienia wniosku na zasadzie uznania. Organ związany jest bowiem treścią art. 7 ust. 1 i 2 dekretu. Zatem, rozstrzygnięcie sprawy dekretowej nie zależy od swobodnego uznania organu. Posiada on luz decyzyjny (korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania) przy rozstrzyganiu w sprawie wniosku dekretowego. Luz decyzyjny nie stanowi jednak o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje, w ocenie Komisji, tym że niedopuszczalne było zastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a. i wydanie przez Prezydenta weryfikowanej decyzji. Brak podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego określonego w art. 155 k.p.a. obligował Komisję do uznania, że decyzja Prezydenta z [...] kwietnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Komisja zaznaczyła, że w orzecznictwie podnosi się, że w trybie art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna zmiana strony, nawet za jej wyraźną zgodą. Innymi słowy, nie jest dopuszczalne - co do zasady - przeniesienie praw i obowiązków nałożonych decyzją na inny podmiot. Z kwestią tą łączy się istotne w praktyce zagadnienie prawnej dopuszczalności "zbywalności" uprawnień z decyzji. Organ podniósł, że w polskim ustawodawstwie istnieją takie regulacje prawne, które przewidują możność zmiany podmiotu praw wynikających z decyzji administracyjnych. Przykładem takiej normy jest art. 494 § 2 kodeksu spółek handlowych. Zgodnie z powołanym przepisem, na spółkę przejmującą albo spółkę nowo zawiązaną przechodzą z dniem połączenia w szczególności zezwolenia, koncesje oraz ulgi, które zostały przyznane spółce przejmowanej albo którejkolwiek ze spółek łączących się przez zawiązanie nowej spółki, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji lub ulgi stanowi inaczej. Przepis ten ustanawia zatem tzw. zasadę sukcesji generalnej w odniesieniu do uprawnień i obowiązków publicznoprawnych. Przy tym omawiany przepis wymienia jedynie przykładowe postaci aktów administracyjnych podlegających sukcesji administracyjnoprawnej. Jednocześnie, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, w trybie art. 155 k.p.a. nie ma możliwości cesji uprawnień zawartych w decyzji administracyjnej wydanej dla jednego podmiotu na rzecz innego podmiotu. Jak wskazują sądy administracyjne, "w trybie art. 155 k.p.a. możliwa jest jedynie zmiana w zakresie przedmiotu decyzji, niedopuszczalna jest natomiast zmiana podmiotu decyzji" (tak m.in. wyr. WSA w Warszawie z 1 czerwca 2007 r., VII SA/Wa 367/07). Wobec powyższego, w ocenie organu, wydając decyzję z [...] kwietnia 2011 r. Prezydent dokonał niedopuszczalnej zmiany podmiotu decyzji w trybie art. 155 k.p.a., czym rażąco naruszył prawo.
Zdaniem Komisji, w sprawie doszło także do innych naruszeń przepisu art. 155 k.p.a. Uchylenie lub zmiana decyzji administracyjnej w trybie art. 155 k.p.a. zależy od łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) postępowanie w sprawie indywidualnej zostało zakończone decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji; 3) uchyleniu lub zmianie decyzji nie sprzeciwiają się przepisy szczególne; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W ocenie organu, w niniejszej sprawie została spełniona pierwsza oraz trzecia z wymienionych przesłanek. Postępowanie zakończono bowiem decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo (decyzja z [...] kwietnia 2011 r.), a żaden przepis szczególny nie sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji. Jednakże, w ocenie Komisji, wydając decyzję z [...] kwietnia 2011 r. organ nie dysponował zgodą wszystkich stron na uchylenie lub zmianę decyzji. W postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji pominięto bowiem współużytkowników wieczystych nieruchomości, będących właścicielami wyodrębnionych lokali w budynku położonym przy ul. [...] w [...]. Choć Komisji znane jest stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że naruszenie zasady czynnego udziału strony nie jest obwarowane sankcją nieważności, a jest podstawą do obrony w trybie wznowienia postępowania, to jednak waga konsekwencji prawnoprocesowych wspomnianego naruszenia dla wspomnianych stron postępowania reprywatyzacyjnego nakazuje podjęcie w tym względzie rozważań w treści niniejszej decyzji.
Komisja wskazała, że wydając decyzję z [...] kwietnia 2011 r. organ uznał za stronę postępowania jedynie M.B., M.K.[1] oraz M.K.[2]. Nie uwzględnił zaś jako stron właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym przy ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy, zarówno na moment wydania decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...], jak i decyzji z [...] kwietnia 2011 r. w budynku przy ul. [...] zostało sprzedanych 18 lokali mieszkalnych o numerach [...],[...],[...],[...],[...], [...], [...],[...], [...], [...], [...],[...],[...], [...],[...], [...], [...], [...]. W związku ze sprzedażą i wyodrębnieniem ww. lokali ich właścicielom przysługiwał udział w użytkowaniu wieczystym przedmiotowej nieruchomości wynoszący [...]. Wydając powyższe decyzje Prezydent pominął więc współużytkowników wieczystych działki przy ul. [...]o pow. [...]m2, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...]z obrębu [...]. Właścicielom wyodrębnionych lokali, będącym zarazem współużytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości gruntowej, przysługiwało prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym do wzięcia udziału w przeprowadzeniu dowodów oraz do zaskarżenia - w przypadkach określonych ustawą - wydawanych w ich toku aktów administracyjnych. Interes prawny właścicieli lokali wynikał z przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Stronami postępowania powinni być zatem nie tylko następcy prawni pierwotnych właścicieli nieruchomości, ale także inne osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W ocenie Komisji, w realiach niniejszej sprawy wydając decyzję z [...] kwietnia 2011 r. w trybie art. 155 k.p.a. organ powinien był dysponować zgodą wszystkich stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] lutego 2011 r. nr [...], a więc także zgodą właścicieli wyodrębnionych lokali w budynku posadowionym przy ul. [...]. Akta sprawy potwierdzają natomiast, ż zgodę na zmianę decyzji w trybie 155 k.p.a. wyrazili jedynie M.B., M.K.[2] i M.K.[1]. Jednocześnie powyższa kwestia nie była badana w toku postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...].
Ponadto, z uzasadnienia decyzji z [...] kwietnia 2011 r. nie wynika czy Prezydent zbadał czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron. Przesłanka dopuszczalności wzruszenia decyzji w postaci "słusznego interesu strony" niewątpliwie ogranicza strony w dysponowaniu prawami nabytymi z decyzji. Wprowadza ona bowiem dodatkowe kryterium zasadności zgody na wzruszenie decyzji, które ma uwzględnić organ administracyjny. Ta dodatkowa przesłanka stosowania art. 155 k.p.a. może uchronić słabszą stronę postępowania od dyktatu innej, silniejszej strony.
W ocenie Komisji, konieczne jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. w całości z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszaniem prawa.
Skargę na decyzję Komisji z [...] maja 2018 r. wniosła [...] Sp. z o.o. w [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności brak analizy skutków istnienia w obrocie prawnym korzystającego z domniemania ważności zarządzenia nr [...] Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie wyrażenia zgody na zbycie udziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] wynoszącego [...] z zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, bez którego nie było możliwe oddanie przedmiotowej nieruchomości w użytkowanie wieczyste na podstawie zaskarżonej decyzji - podczas gdy przeprowadzenie tego dowodu było niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego podlegającego podstawieniu pod zastosowaną przez organ normę prawa materialnego, tj. art. 155 k.p.a.;
2) art. 80 k.p.a. poprzez ustalenie, wbrew zebranym dowodom, że decyzja z [...] kwietnia 2011 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa skutkującym jej nieważnością z uwagi na błędne uznanie, że:
a) nastąpiło zastosowanie tego trybu postępowania do decyzji związanych,
b) nie uzyskano zgody wszystkich stron na zmianę decyzji,
c) brak w decyzji z [...] kwietnia 2011 r. rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony,
- podczas gdy:
a) zastosowanie do podmiotowej zmiany stron trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. było prawidłowe, skoro art. 7 dekretu przyznaje samoistnie każdoczesnemu następcy prawnemu dotychczasowych właścicieli roszczenie o oddanie gruntu [...] w użytkowanie wieczyste nie różnicując w żaden sposób ich sytuacji prawnej, w szczególności w odniesieniu do tego, czy sukcesja nastąpiła po wydaniu decyzji oraz w sytuacji gdy realizacja roszczenia następuje dopiero wskutek wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej po uprzednim zawarciu aktu notarialnego w sprawie oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, a Prezydent [...] jest związany wcześniej wydaną decyzją reprywatyzacyjną i nie może drugi raz prowadzić postępowania zwykłego w przedmiocie wniosku reprywatyzacyjnego,
b) zgodę M.B. jako adresata zmienianej decyzji zawarto we wniosku o zmianę decyzji złożonym przez adwokata będącego zarówno pełnomocnikiem M.B. jak również M.K.[1] i M.K.[2], przy czy zgoda ta wynikała również z aktu notarialnego z [...] marca 2011 r. w sprawie nabycia roszczeń przez M.K.[1] i M.K.[2] od adresata decyzji reprywatyzacyjnej oraz z oświadczeń w nim zawartych na zmianę decyzji,
c) słuszny interes stron wynikał z faktu zawarcia aktu notarialnego z [...] marca 2011 r. w sprawie nabycia roszczeń przez M.K.[1] i M.K.[2] od adresata decyzji reprywatyzacyjnej oraz z oświadczeń w nim zawartych;
przy czym powyższe uchybienia Komisji w zakresie naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Komisja przeprowadziła postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, należycie zebrała materiał dowodowy i go prawidłowo oceniła, to zaskarżona decyzja prowadziłaby do umorzenia postępowania;
2. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy decyzja z [...] kwietnia 2011 r. nie naruszała prawa, a już całą pewnością nie naruszała prawa w sposób rażący, a sposób rozstrzygnięcia zawartego w powyższej decyzji aprobowało orzecznictwie sądowoadministracyjne;
2) art. 155 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja reprywatyzacyjna ma charakter związany oraz że podmiotowa zmiana stron decyzji reprywatyzacyjnej na podstawie tego przepisu jest niedopuszczalna, podczas gdy decyzja reprywatyzacyjna, jako administracyjny akt rzeczowy, normujący uprawnienia, które nie powstają wprost z przepisów prawa i wymagają ukształtowania stosunku pomiędzy organem a stronami decyzji w drodze indywidualnego aktu administracyjnego może zostać zmieniona na podstawie art. 155 k.p.a., a ponadto decyzja ta nie ma charakteru związanego, gdyż organ ocenia w ramach uznania spełnienie przesłanek określonych w art. 7 dekretu, a w następstwie również wadliwe zastosowanie skutkujące ustaleniem, że stan faktyczny ustalony w sprawie nie poddaje się subsumcji pod normę prawną wynikająca z tego przepisu;
3) art. 155 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2011 r. w oparciu o przesłanki do wznowienia postępowania - podczas, gdy system nadzwyczajnych środków zaskarżenia oparty jest o zasadę niekonkurencyjności, a ponadto art. 29 w zw. z art. 30 ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 6 k.p.a. nie daje Komisji podstaw do badania przesłanek wznowienia i orzekania w tym zakresie.
Mając na uwadze powyższe zarzuty [...] Sp. z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę na decyzję Komisji z [...] maja 2018 r. wniósł również [...] S.A. w [...] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuznanie skarżącego za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji, pomimo że wynik przedmiotowego postępowania dotyczy indywidualnego i konkretnego interesu prawnego skarżącego, w związku z czym powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji;
2. art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez pozbawienie spółki możliwości czynnego udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, pomimo że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego spółki, w związku z czym spółka powinna mieć zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności faktyczną możliwość zapoznania się z aktami postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji oraz wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów i materiałów;
3. art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawne wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że sprawa została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją Komisji nr [...] z [...] maja 2018 r., co prowadzi do istnienia stanu powagi rzeczy osądzonej i uniemożliwia wydanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie;
4. naruszenie art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuprawnione przyjęcie, że zamieszczenie pod zaskarżoną decyzją parafy jest równoznaczne ze złożeniem podpisu, mimo że treść przedmiotowej parafy nie ma charakteru indywidualnego i niepowtarzalnego, a w konsekwencji nie może być uznana za podpis;
5. naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo że ze względu na jawność głosowania wynikającą w przedmiotowej regulacji sprawa powinna być rozstrzygnięta na posiedzeniu jawnym;
6. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 oraz art. 2 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezbadanie, czy zaskarżona decyzja wywołała nieodwołalne skutki prawne i stwierdzenie nieważności decyzji reprywatyzacyjnej, mimo że ustalenie przez Komisję powstania nieodwracalnych skutków prawnych stanowi przesłankę negatywną do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji reprywatyzacyjnej.
Mając na uwadze powyższe zarzuty [...] wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności szczegółowo opisane w uzasadnieniu skargi, uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności oraz umorzenie prowadzonego postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub stwierdzenie jej nieważności w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Komisji, nadto zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.
Skargę na decyzję Komisji z [...] maja 2018 r. wnieśli również Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta m [...] i Miasto [...] zaskarżając ją w zakresie obejmującym wskazanie części uzasadnienia decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 , art. 30 § 4 i art. 155 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez bezpodstawne stwierdzenia zawarte w tytule pkt III.2. (str. 9) "Wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z rażącym naruszeniem prawa''; w pkt III.2.1. (str. 10) "Jak jednak wykazano, luz decyzyjny nie stanowi o uznaniu administracyjnym. Taka kwalifikacja decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu skutkuje tym, że niedopuszczalne było zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] i wydanie przez Prezydenta [...] weryfikowanej decyzji."; w pkt. III.2.3. (str. 11) w całości; w pkt. III.2.4. (str. 11-12) w całości; w tytule pkt III.3 (str. 12) "Rażące naruszenie prawa poprzez wydanie decyzji bez zgody stron oraz bez badania słusznego interesu społecznego lub słusznego interesu strony"; w pkt. III.3.3. (str. 13) (w całości); w pkt. 3.4. (str. 13-15) w całości; w pkt 3.5 (str. 15) "Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] nie wynika czy Prezydent [...] zbadał, czy za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron"; w pkt 3.6 (str. 16) w całości; w tytule pkt III.4 (str. 16) "Podstawy stwierdzenia nieważności decyzji reprywatyzacyjnej"; w pkt. III.4.1. (str. 16) "W ocenie Komisji koniecznym jest stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w całości z powodu wystąpienia przesłanki wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.'"-, w pkt III.4.2. (str. 18) w całości; w pkt. III.6 (str. 19) "Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...].", obejmujące rzekome uchybienia Prezydenta [...] w zakresie przyjęcia, że decyzja dekretowa, choć jest decyzją związaną, może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a.; że decyzja zmieniająca została wydana bez uzyskania zgody właścicieli wyodrębnionych lokali położonych w budynku przy ul. [...] oraz że Prezydent nie zbadał czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes stron, podczas gdy zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzje dekretowe mogą być zmieniane w trybie art. 155 k.p.a., choć są decyzjami związanymi; właściciele wyodrębnionych lokali w budynku przy ul. [...] nie mieli interesu prawnego w postępowaniu toczącym się w trybie art. 155 k.p.a., a zatem nie byli stroną tego postępowania, stąd pozyskiwanie ich zgody na zmianę pierwotnej decyzji Prezydenta nie było konieczne, za zmianą decyzji przemawiał interes społeczny i interes strony wobec zmian prawnych, do jakich doszło w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości w okresie od lutego 2011 r. do kwietnia 2011 r.
W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej uzasadnienia w zakresach wskazanych powyżej oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargę na decyzję Komisji z [...] maja 2018 r. wniosła również M.K.[2] zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie, a to:
1. art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r., art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowania się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.), poprzez celowe uniemożliwienie skarżącej wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przed Komisją, mimo posiadanej z urzędu przez Komisję wiedzy o przebywaniu skarżącej w areszcie śledczym we [...], gdzie nie ma ona możliwości zapoznania się z treścią wydawanych w toku prowadzonego postępowania pism i rozstrzygnięć organu administracyjnego, opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej na strome internetowej Ministerstwa Sprawiedliwości, bez doręczenia w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania, przy jednoczesnym umożliwieniu w innej sprawie administracyjnej zapoznania się z aktami sprawy stronie postępowania również przebywającej w areszcie śledczym, co stanowi o zaistnieniu w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. zaskarżona decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, w tym z pominięciem § 20 ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 grudnia 2016 r.;
2. art. 29 ust. 3a ustawy z 9 marca 2017 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji gdy decyzja z [...] kwietnia 2011 r. nie zawiera wad kwalifikowanych stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 16 k.p.a. i określonej tam zasady trwałości decyzji administracyjnych;
3. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 30 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z 9 marca 2017 r. oraz art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowania się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.), poprzez skierowanie decyzji do osoby małoletniej – J.W. - z pominięciem jej przedstawiciela ustawowego, co w konsekwencji skutkuje zaistnieniem w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. zaskarżona decyzja Komisji została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa;
4. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 109 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego tj. ciążącego na organie obowiązku ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowaniem się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.), a także obowiązku prawidłowego ustalenia stron postępowania (art. 28 k.p.a.) i skierowania do tak ustalonych stron decyzji kończącej postępowanie (art. 109 k.p.a.), poprzez skierowanie decyzji do osób niebędących stroną w tej sprawie, tj. nie posiadających w dniu wydania zaskarżonej decyzji żadnych praw rzeczowych do przedmiotowej nieruchomości, a co za tym idzie interesu prawnego do udziału w postępowaniu przed Komisją, a to: H.O. - spadkobiercy dawnych właścicieli hipotecznych przedmiotowej nieruchomości, K.S. - byłej właścicielki wyodrębnionego lokalu nr [...], A.Z. - byłego właściciela nieistniejącego obecnie wyodrębnionego lokalu nr [...], co w konsekwencji stanowi o wypełnieniu przesłanki przepisu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i powoduje, że decyzja Komisji jako obarczona kwalifikowaną wadą prawną winna zostać usunięta z obrotu prawnego;
5. art. 4 ust. 2 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez procedowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez kolegialny organ administracji publicznej (podmiot reprezentujący administrację rządową) nieprawidłowo obsadzony, z uwagi na to, że aż trzech członków Komisji orzekających w sprawie nie spełnia wymogów ustawowych do zasiadania w tej Komisji, a zatem podjęte w tym składzie orzeczenie obarczone jest wadą prawną, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zostały wypełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;
6. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym poprzez przeprowadzenie zupełnie dowolnej analizy prawnej i interpretacji wydanych w tej sprawie uprzednio rozstrzygnięć administracyjnych z pominięciem utrwalonej oceny prawnej prezentowanej konsekwentnie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, a w efekcie wadliwe uznanie, że:
1) w sprawie zakończonej wydaniem przez Prezydenta decyzji z [...] lutego 2011 r. oraz decyzji z [...] kwietnia 2011 r. zmieniającej punkt I ww. decyzji występowały inne strony postępowania niż M.B., M.K.[1] i M.K.[2], podczas gdy tylko M.B. był wymieniony w decyzji z [...] lutego 2011 r. jako strona tej decyzji, zaś w zmieniającej ww. decyzję decyzji z [...] kwietnia 2011 r. były wymienione jako strony jedynie ww. trzy osoby;
2) w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2011 r. zmieniającej punkt I decyzji z [...] lutego 2011 r. nie sprawdzono interesu stron;
7. art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 68 § 1 w zw. z art. 95 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie protokołu z rozprawy w sposób uniemożliwiający pełne odtworzenie treści wypowiedzi uczestników tej rozprawy, w tym wniosków i zarzutów stron postępowania, w sytuacji gdy z treści protokołu winno niezbicie wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby, co skutkuje niemożnością przyjęcia protokołu z powyższej rozprawy jako dowodu w sprawie, jak również niemożnością przyjęcia jako dowód treści zeznań świadków i stron złożonych na powyższej rozprawie.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego uznania, że decyzja z [...] kwietnia 2011 r. obarczona jest wadą kwalifikowaną powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jak również nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa;
2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wobec uznania, że Prezydent nie był uprawniony do zmiany własnej decyzji z [...] lutego 2011 r. podczas gdy z treści art. 155 k.p.a. nie wynika żadne inne ograniczenie dla organu administracji odnośnie zmiany własnej decyzji, poza zgodą wszystkich stron decyzji zmienianej, gdy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie z uwagi na ich oczywistą bezzasadność. W obszernych uzasadnieniach odpowiedzi na skargi odniósł się do zgłoszonych zarzutów i twierdzeń.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1455/18, z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1456/18 i z 26 września 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1457/18 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a." połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. I SA/Wa 1455/18 (ze skargi [...] S.A. w [...]), I SA/Wa 1456/18 (ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta [...] i Miasta [...]), I SA/Wa 1457/18 (ze skargi M.K.[2]) oraz I SA/Wa 1454/18 (ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...]) oraz zarządził prowadzenie je pod sygn. I SA/Wa 1454/18.
W piśmie z [...] października 2019 r. Miasto [...] wystąpiło o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Rejonowy dla [...][...] w [...][...] Wydział Karny (sygn. akt postępowania przygotowawczego [...]). Wskazało, że postępowanie karne ma związek z niniejszą sprawą bowiem dotyczy przestępstwa do którego mogło dojść przy wydawaniu decyzji z [...] lutego 2011 r., nr [...].
W piśmie z [...] grudnia 2019 r. Komisja przyłączyła się do wniosku Miasta [...] o zawieszenie postępowania.
Postanowieniem z 20 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 1458/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił zawieszenia postępowania sądowego.
Zarządzeniem z 26 stycznia 2021 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Przewodnicząca Wydziału skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia.
W piśmie z [...] marca 2021 r. Komisja podniosła, że sprzeciwia się skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym i wniosła o uchylenie zarządzenia z [...] stycznia 2021 r. i zniesienie terminu posiedzenia niejawnego, ewentualnie o uchylenie powyższego zarządzenia i wydanie zarządzenia o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu jawnym. Niezależnie od powyższego organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z [...] marca 2021 r. [...] – Stowarzyszenie [...] w [...] wniosło o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, odroczenie posiedzenia niejawnego, doręczenie decyzji z [...] maja 2018 r. skarg na decyzję i odpowiedzi na skargi oraz zakreślenie terminu 21 dni na złożenie pisma procesowego w sprawie.
W piśmie z [...] marca 2021 r. [...] Sp. z o.o. w [...] podtrzymała skargę i przedstawiła dodatkowe stanowisko w sprawie.
W piśmie z [...] marca 2021 r. [...] S.A. w [...] w pełni podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację.
Postanowieniem z 9 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1448/18, Sąd dopuścił [...] – Stowarzyszenie [...] w [...] do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania.
W piśmie z [...] marca 2021 r. [...] – Stowarzyszenie [...] w [...] wnieśli o odroczenie posiedzenia niejawnego, doręczenie decyzji z [...] maja 2018 r. skarg na decyzję i odpowiedzi na skargi, umożliwienie dostępu do akt sprawy oraz zakreślenie terminu 21 dni na zajęcie stanowiska w sprawie.
Postanowieniem z 17 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1454/18, Sąd oddalił wniosek [...] – Stowarzyszenie [...] w [...] o odroczenie posiedzenia niejawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skargi okazały się zasadne.
Zaskarżoną decyzją Komisja stwierdziła nieważność decyzji Prezydenta [...] z [...] kwietnia 2011 r. wydanej na podstawie art. 155 k.p.a.
Zdaniem Komisji, decyzja z [...] kwietnia 2011 r. zapadła w okolicznościach, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3a w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Komisja uznała, że przy wydaniu powołanej decyzji doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez zastosowanie tego trybu do decyzji związanej, nieuzyskanie zgody wszystkich stron na zmianę decyzji oraz brak rozważań w zakresie interesu społecznego lub słusznego interesu strony.
Zatem, zasadnicze znaczenie dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej ma ustalenie, czy przy podejmowaniu tej decyzji Prezydent [...] istotnie naruszył art. 155 k.p.a., a jeśli tak to czy naruszenie to można uznać za rażące.
W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się słuszny pogląd, że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, może być uznane za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. O tego rodzaju naruszeniu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r., II OSK 397/14, Lex nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega natomiast na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi zatem o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, Lex nr 2119359). Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, Lex nr 505307).
W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji reprywatyzacyjnej stanowił art. 155 k.p.a. Wykładnia tego przepisu, a w konsekwencji jego stosowanie, wywołuje rozbieżności w orzecznictwie. Już tylko z tego powodu, do zagadnienia naruszenia powołanej normy w sposób rażący należy podchodzić z dużą ostrożnością. W myśl powołanego przepisu, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Analiza treści art. 155 k.p.a. prowadzi do wniosku, że jego zastosowanie warunkuje wystąpienie czterech przesłanek: 1) decyzja ostateczna musi przyznawać stronie prawo, 2) strona musi wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji; 3) przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się jej zmianie lub uchyleniu; 4) za jej uchyleniem lub zmianą przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Powołany przepis nie wskazuje jednak wprost jakiego rodzaju decyzje (związane, uznaniowe) mogą być weryfikowane w tym trybie. Z tego powodu sama tylko okoliczność, że wydana na gruncie dekretu z 26 października 1945 r. zmieniana decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2011 r. miała charakter związany nie może mieć znaczenia dla oceny legalności kontrolowanej przez Komisję decyzji zmieniającej w aspekcie kwalifikowanej wady prawnej. Tym bardziej, że możliwość weryfikacji takich decyzji w trybie art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest również postrzegana jednolicie w orzecznictwie. W części orzeczeń sądów administracyjnych wyrażono bowiem pogląd o dopuszczalności stosowania do tych decyzji ww. trybów (por. wyroki NSA: z 13 listopada 2012 r. I OSK 1248/11 Lex nr 1291316 i 10 stycznia 2011 r. I OSK 1083/10 Lex nr 744927). Inne orzeczenia wyrażają pogląd przeciwny (por. wyrok NSA z 13 maja 2015 r. I OSK 1667/13, Lex nr 1956423). Jak zaś już wskazano wyżej, odmienna wykładania przepisów (tu: art. 155 k.p.a.) i oparcie się przy rozstrzyganiu sprawy administracyjnej na jednej z nich, nie może być podstawą skutecznego formułowania zarzutu o obarczeniu decyzji wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Ponadto, z art. 155 k.p.a. nie wynika zakaz zmiany decyzji w sposób jaki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie, a więc poprzez przeniesienie praw z niej wynikających na inny podmiot. Zatem, z samego faktu zastosowania powołanego przepisu do decyzji Prezydenta [...] z [...] lutego 2011 r. i dokonania na jego podstawie jej zmiany, w części określającej krąg podmiotowy, wbrew stanowisku Komisji, nie można wysnuć wniosku o oczywistej, a więc dostrzegalnej już "na pierwszy rzut oka", obrazie normy prawnej w nim zawartej.
Rację mają natomiast skarżący, że przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej z art. 155 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie spełnione. Zmieniana decyzja z [...] lutego 2011 r. miała walor ostateczności. Ponadto, orzekała o ustanowieniu na [...] lat, za czynszem symbolicznym, prawa użytkowania wieczystego do działki nr [...] w udziale wynoszącym [...] na rzecz określonej w tym rozstrzygnięciu osoby. Na podstawie zatem powyższej decyzji osoba ta nabyła prawo, a dokładniej maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę, prawa użytkowania wieczystego. Jednocześnie nie istnieją przepisy powszechnie obowiązującego prawa, które sprzeciwiłyby się zmianie tego rodzaju decyzji.
Zmiana decyzji z [...] lutego 2011 r. nastąpiła za zgodą stron. Wniosek o taką zmianę złożył pełnomocnik M.B., M.K.[1] i M.K.[2] z uwagi na zbycie praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu do nieruchomości przy [...] w [...] przez M.B. na rzecz M.K.[1] i M.K.[2]. Jako nabywczynie praw i roszczeń dekretowych M.K.[1] i M.K.[2] weszły w miejsce ww. strony postępowania. Złożenie natomiast przez stronę wniosku o zmianę decyzji, jest – jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z 3 listopada 2009 r. II GPS 2/09 (ONSAiWSA 2010/1/4) – równoznaczne z wyrażeniem zgody na jej zmianę.
Powyższych okoliczności organ nie kwestionuje. Kwalifikowanej wady prawnej decyzji z z [...] kwietnia 2011 r. upatruje natomiast w braku zgody na zmianę decyzji z [...] lutego 2011 r. współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami wyodrębnionych lokali mieszkalnych znajdujących się w budynku położonym przy ul. [...] w [...], którzy powinni mieć w tym postępowaniu (podobnie jak w samym postępowaniu dekretowym) przymiot strony.
Można podzielić stanowisko, że wskazane wyżej osoby mają status stron postępowania dekretowego, a w konsekwencji zachowują go także w postępowaniu prowadzonym w celu zmiany lub uchylenia decyzji dekretowej na zasadach określonych w ar. 155 k.p.a. Nie oznacza to jednak, jak niezasadnie stwierdziła Komisja, że osoby te muszą wyrazić zgodę na zmianę decyzji. Ustanowiony w art. 155 k.p.a. wymóg uzyskania "zgody strony" na zmianę decyzji dotyczy bowiem, w ocenie Sądu, tych stron, które brały udział w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją (ich następców prawnych). Ponadto, wymóg ten dotyczy tylko tych osób, które z decyzji tej nabyły określone prawo. Tymczasem decyzja Prezydenta [...] z [...] lutego 2011 r., tak w punkcie I (gdzie wskazano beneficjenta rozstrzygnięcia) jak i w punkcie II (gdzie określono obowiązki uprawnionego z decyzji w zakresie wymiaru opłaty symbolicznej), nie przyznawała właścicielom wykupionych lokali żadnych praw, ani nie nakładała na nich jakichkolwiek obowiązków. Nie brali oni zresztą udziału w postępowaniu zakończonym jej wydaniem. Z tego powodu wyrażenie przez nich zgody na zmianę decyzji nie było konieczne. Samo natomiast pozbawienie właścicieli wyodrębnionych lokali prawa do udziału w postępowaniu dekretowym oraz postępowaniu o zmianę ostatecznej decyzji reprywatyzacyjnej nie może stanowić przesłanki nieważności decyzji zmieniającej. Może być ono jedynie rozpatrywane w zakresie wady postępowania uzasadniającej jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przy tym na taką wadliwość decyzji skutecznie może powołać się jedynie podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu. Nie może ona być natomiast rozważana z urzędu.
Wbrew stanowisku organu, w sprawie spełniono także przesłankę z art. 155 k.p.a. odwołującą się do słusznego interesu strony. Niewątpliwie bowiem zmiana ww. decyzji realizowała zgodny cel zbywcy oraz nabywców praw i roszczeń dekretowych. Uzyskanie decyzji zmieniającej miało zaś z jednej strony zaktualizować krąg uprawnionych i doprowadzić w ten sposób do sprawnego zawarcia umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego, a także do ukształtowania wymiaru należnej z tytułu ustanowionego prawa opłaty jednorazowej w oparciu o adekwatną podstawę prawną. Takie działanie organu realizuje przesłankę słusznego interesu strony, gdzie pojęcie to odnosić należy przede wszystkim do interesu pozostającego w zgodzie z obowiązującym prawem. Na przeszkodzie zmiany decyzji nie stał również interes społeczny, zwłaszcza interes finansowy jednostki samorządu terytorialnego, czy jakikolwiek interes ogółu członków wspólnoty samorządowej. Samego natomiast braku szczegółowej analizy przesłanek słusznego interesu strony i interesu społecznego w uzasadnieniu decyzji zmieniającej nie można, w ocenie Sądu, kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Rację mają zatem skarżący, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nie wykazano aby przy wydaniu decyzji zmieniającej doszło do rażącego naruszenia art. 155 k.p.a. Brak było zatem podstaw do obarczenia decyzji zmieniającej wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji zastosowania w sprawie art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy w związku z art. 30 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. Oznacza to, że decyzja Komisji zapadła z naruszeniem powołanych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co prowadzić musi do jej uchylenia. Przy tym pomimo że Skarb Państwa – Prezydent [...] oraz Miasto [...] zaskarżyli tylko uzasadnienie decyzji Komisji, to uwzględnienie również pozostałych skarg prowadzić musiało do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.
Ponadto, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako " P.p.s.a.", Sąd oddalił skargę [...] S.A. z uwagi na brak interesu prawnego w niniejszej sprawie (pkt 2 sentencji).
Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się słuszny pogląd, że powołany przepis nie stanowi samoistnej normy prawnej do uznania danej osoby za stronę postępowania. Ustalenie interesu prawnego lub obowiązku może bowiem nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego. Pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego. Mieć zaś interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot (osoba) jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności.
Na gruncie niniejszej sprawy swoją legitymację procesową [...] S.A. wywodzi z przedmiotu zaskarżonej decyzji. W szczególności wskazuje na zawartą z [...] Sp. z o.o. umowę kredytu z z [...] lipca 2012 r., której głównym zabezpieczeniem jest hipoteka łączna, obciążająca pięć nieruchomości lokalowych: z [...],z [...],z [...],z [...] i z [...] usytuowanych w budynku przy ul. [...]. Podnosi, że wydanie zaskarżonej decyzji istotnie wpłynęło na stan prawny powyższych nieruchomości lokalowych, gdyż prowadzone dla nich księgi wieczyste zostały przez sąd wieczystoksięgowy zamknięte, a znajdujące się w nich wpisy, w tym również wpisy dotyczące hipoteki ustanowionej na rzecz Banku, wykreślone. W rubryce z [...] "z [...]" zawiadomień o zamknięciu księgi wieczystej ujawniono zaskarżoną decyzję z [...] maja 2018 r. W ocenie Banku, powyższe oznacza, że dysponując pewnym uprawnieniem do zaspokojenia swoich roszczeń wynikających z umowy kredytu, na skutek wydania zaskarżonej decyzji, Bank nie może tego uprawnienia realizować z uwagi na brak obecnie faktycznej możliwości takiego egzekwowania. Bank podkreśla przy tym, że tak ustalony interes prawny nie ma charakteru abstrakcyjnego lub teoretycznego. Ma on konkretny, majątkowy charakter, gdyż na skutek wydania zaskarżonej decyzji [...] Sp. z o. o. utraciła płynność finansową i przestała regulować wobec Banku zobowiązania wynikające z umowy kredytu.
W ocenie Sądu, podnoszone przez Bank okoliczności świadczą wyłącznie o posiadanym w niniejszej sprawie interesie faktycznym, a nie prawnym. Skarżący nie wskazał bowiem do naruszenia jakich konkretnie norm prawa materialnego, kształtujących jego własny interes prawny, doszło na skutek prowadzonego przez Komisję postępowania rozpoznawczego na podstawie przepisów ustawy z 9 marca 2017 r. w stosunku do kredytobiorcy, tj. [...] Sp. z o. o. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zaskarżona decyzja z [...] maja 2018 r. nie reguluje sytuacji prawnej skarżącego, lecz wyłącznie sytuację prawną podmiotu, z którym skarżący zawarł umowę kredytu. Konstatacji tej nie zmienia okoliczność, że sąd wieczystoksięgowy spowodował zamknięcie ksiąg wieczystych dla pięciu nieruchomości lokalowych stanowiących zabezpieczenie powyższej umowy kredytu i wykreślenie znajdujących się w tych księgach wpisów dotyczących hipoteki na rzecz [...]. Te bowiem niekorzystne dla siebie działania sądu wieczystoksięgowego Bank może kwestionować, i jak wynika z akt sprawy to czyni, w odpowiednim trybie cywilnoprawnym, a nie w postępowaniu przed organem administracji a następnie sądem administracyjnym. Podnosząc zatem konieczność ochrony w przedmiotowym postępowaniu uprawnienia do zaspokojenia swoich roszczeń wynikających z umowy kredytu zawartej z [...] Sp. z o.o. [...] w istocie wskazuje na swój interes faktyczny. Tymczasem sytuacja, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem rozstrzygnięcia sprawy, lecz nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa materialnego powszechnie obowiązującego i dotyczącego sprawy rozpatrywanej przez organ, oznacza po jego stronie istnienie interesu faktycznego a nie prawnego, który musi być umocowany w określonej normie prawa. Jak zaś już wyżej wskazano, interes faktyczny nie daje prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym.
Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako "P.p.s.a.") orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi [...] S.A. (pkt 2 sentencji) Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3, 4, 5 i 6 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.
Rozpoznając sprawę ponownie, wobec niewystąpienia w sprawie wady rażącego naruszenia prawa, o ile w sprawie nie ujawnią się inne niż dotychczas podnoszone przez organ okoliczności uzasadniające eliminację decyzji reprywatyzacyjnej z obrotu prawnego, Komisja rozważy zakończenie postępowania w sposób inny niż przewidziany w art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z 9 marca 2017 r.
Ponadto, Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania [...] – Stowarzyszenie [...] w [...] o odroczenie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na z [...] marca 2021 r. Wniosek o odroczenie posiedzenia Stowarzyszenie uzasadniło koniecznością zapoznania się z aktami sprawy, w tym decyzją Komisji wraz z uzasadnieniem, skargami oraz odpowiedziami na skargi, w celu zajęcia stanowiska w sprawie. Wskazało, że odmiennie niż w innych sprawach ze skarg na decyzje Komisji, w tej sprawie nie posiada ono wystarczającej wiedzy aby zająć stanowisko wraz z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu, powyższa argumentacja uczestnika postępowania nie może uzasadniać odroczenia posiedzenia niejawnego. Przystępując bowiem do postępowania przed sądem administracyjnym organizacja społeczna powinna mieć świadomość do jakiego rodzaju postępowania i w jakiej sprawie zamierza przystąpić. Nie bez znaczenia pozostaje również to, że organizacja społeczna przystępuje do postępowania sądowego na określonym jego etapie (w tym przypadku na kilkanaście dni przed wyznaczonym terminem rozpoznania sprawy). Skutkuje to tym, że czynności już przeprowadzone w tym postępowaniu nie mogą być wobec organizacji społecznej powtarzane.
Końcowo wskazać trzeba, że rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Odnosząc się do stanowiska Komisji (pismo z 2 marca 2021 r.) kwestionującego ten tryb postępowania sąd w składzie orzekającym w całości podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. należy traktować jako przepis szczególny w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2020 r., I OSK 225/18, LEX nr 3115327). Jak słusznie podniósł NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku, prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może doznawać ograniczeń, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest, co nie ulega wątpliwości, między innymi ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W obecnym stanie faktycznym - z uwagi na gwałtowny przyrost osób zdiagnozowanych jako zakażonych w kraju, w tym w szczególności na obszarze województwa mazowieckiego i związane z tym ryzyko epidemiczne przy prowadzeniu rozprawy - takie okoliczności niewątpliwie zaistniały. Jednocześnie, brak było technicznej możliwości przeprowadzenia przez Sąd takiej rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Nie bez znaczenia dla powyższego pozostaje dotychczasowa praktyka rozpoznawania spraw dotyczących decyzji wydawanych przez Komisję. Wskazuje ona, że w rozprawach dotyczących decyzji Komisji bierze z reguły udział bardzo liczna reprezentacja tak organu jak i stron postępowania (w niniejszej sprawie występuje czterech skarżących i organizacja społeczna) oraz publiczności. Same zaś rozprawy są wielogodzinne, co bez wątpienia znacznie zwiększa ryzyko zakażenia uczestniczących w posiedzeniu osób wirusem SARS-CoV-2 mimo podejmowanych w tym zakresie czynności zabezpieczających. Przy tym, z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia do przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ten standard ochrony praw stron postępowania został zachowany, skoro w wykonaniu zarządzenia z 26 stycznia 2021 r., zostały one o tym powiadomione i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. Z podanych wyżej przyczyn, sąd w składzie orzekającym uznał za dopuszczalne rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r.