I SA/WA 1450/19

I SA/Wa 1450/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-11-09
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2019-07-09
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Iwona Kosińska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Sygn. powiązane
I OSK 1581/21 - Wyrok NSA z 2023-09-20
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1876
art. 39-41, art. 2-4, art. 7
Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 107  par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Anna Falkiewicz-Kluj WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę.
Uzasadnienie
UZASADNIENIE
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania H. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] orzekającą o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie specjalnego zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia czynszowego.
Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r. orzekł po rozpoznaniu wniosku H. K. o odmowie przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na spłatę zadłużenia czynszowego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że deklarowanym dochodem wnioskodawczyni za luty 2019 r. jest emerytura z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości [...] zł netto, natomiast od marca 2019 r. wysokość jej emerytury wynosi [...] zł. Dochód ten przekracza zatem kryterium dochodowe kwalifikujące skarżącą do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, które zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1508 ze zm.) dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 701 zł. Jednocześnie organ podkreślił, że z uwagi na zły stan zdrowia wnioskodawczyni Ośrodek Pomocy Społecznej uznał jej sytuację za szczególną i odrębną decyzją przyznał pomoc na zakup żywności, na zakup leków, na zakup środków czystości i opłacenie energii elektrycznej. Jednocześnie z uwagi na ograniczone środki finansowe odmówił skarżącej przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na opłacenie czynszu.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, H. K. wniosła odwołanie. W uzasadnieniu zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji.
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 41 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i wyjaśnił, że w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy, organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację osobistą, rodzinną, zdrowotną i finansową skarżącej. Podkreślił, że zaległość czynszowa za zajmowany przez skarżącą lokal powstała na przestrzeni kilku lat. Wskazał, że skarżąca została poinformowana o możliwości skorzystania z bezpłatnych porad prawnych oferowanych przez Ośrodek Pomocy Społecznej, Biuro Porad Obywatelskich dotyczących postępowania w sprawie możliwości spłaty zadłużenia. Skarżąca została także poinformowana o możliwości wystąpienia do Urzędu [...] o umorzenie lub rozłożenie na raty powstałego zadłużenia czynszowego.
Organ II instancji podkreślił, że udzielenie pomocy w formie wnioskowanego specjalnego zasiłku celowego, ze względu na duże potrzeby w zakresie pomocy społecznej, przyznawane jest w wyjątkowych przypadkach. Pomoc ta nie może jednak stanowić dodatkowego źródła dochodu, jest ona bowiem przyznawana jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach.
Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła H. K.. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że jej wniosek dotyczył nie tylko pomocy w spłacie powstałego zadłużenia, ale także pomocy w finansowaniu bieżących opłat czynszowych z tytułu użytkowania lokalu mieszkalnego. Skarżąca przedstawiła prowadzone przez nią postępowanie sądowe w sprawie określenia zaległych opłat czynszowych. Wyjaśniła, że jej sytuacja jest wyjątkowa, nadzwyczajna i wykraczająca poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości, ponieważ związana jest z faktem, że zajmowany przez skarżącą lokal nie był odnawiany przez 25 lat. Opieka społeczna odmówiła jej pomocy na remont mieszkania. Dlatego też skarżąca wzięła pożyczkę bankową na sfinansowanie remontu, który przeprowadziła sama. Ten powstały dług bankowy, zdaniem skarżącej, stał się przewidywaną w orzecznictwie sądowym sytuacją nadzwyczajną. W wyniku tego długu nie jest bowiem w stanie normalnie funkcjonować i jednocześnie opłacać czynszu. Opłaty czynszowe dokonuje kosztem innych niezbędnych potrzeb życiowych.
W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie jej pomocy finansowej na opłatę czynszu i spłatę ostatnio powstałego niewielkiego zadłużenia czynszowego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1876). Zasady przyznawania pomocy finansowej w formie zasiłków celowych określają przepisy art. 39, 40 i 41 powołanej ustawy. Zgodnie z treścią art. 41 pkt 1 tej ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.
Istota sporu w rozpoznawanej sprowadza się do tego, czy organy prawidłowo uznały, że w ustalonym stanie faktycznym w odniesieniu do skarżącej nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.
W związku z tym należy zauważyć, że decyzja wydawana w omawianej sytuacji ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ogranicza się natomiast wyłącznie do sprawdzenia, czy nie zostały przekroczone jego granice. W ocenie Sądu w niniejszym przypadku taka okoliczność nie wystąpiła. W sprawie wyjaśniona została sytuacja skarżącej oraz wskazane zostały powody zajętego stanowiska i wydanego rozstrzygnięcia. Trudnej sytuacji materialnej skarżącej żaden z organów nie zanegował. Okoliczność ta, nie wystarcza jednak do przyznania skarżącej specjalnego zasiłku celowego na zaspokojenie wskazanej we wniosku potrzeby. Uznaniowy charakter decyzji wydawanej w oparciu o art. 41 pkt 1 powołanej ustawy oznacza, że o uwzględnieniu wniosku, poprzez dokonanie określonej oceny danego stanu faktycznego pod kątem występowania w nim "szczególnie uzasadnionych przypadków", decyduje wyłącznie organ. Przywoływany tutaj przepis reguluje instytucję wyjątkową, a zatem okoliczności, w jakich dochodzi do przyznania specjalnego zasiłku celowego, muszą być szczególnie oczywiste (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 sierpnia 2019 r. sygn. I OSK 4406/18). Szczególnie uzasadnione przypadki - to pojęcie niedookreślone, a jego stosowanie ma charakter ocenny. W świetle art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej o możliwości przyznania tego świadczenia nie decyduje dochód wnioskodawcy, z założenia pomoc ta przyznawana jest osobom przekraczającym tzw. kryterium dochodowe, lecz sytuacja życiowa, w której osoba wnioskująca się znalazła. Sytuacja ta musi jednak wyraźnie odbiegać od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego przyznawanej na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że szczególnie uzasadniony przypadek to taka sytuacja życiowa osoby lub rodziny, która ponad wszelką wątpliwość pozwala stwierdzić, że aż tak drastyczne, tak dotkliwe w skutkach i tak daleko ingerujące w plany życiowe niespodziewane zdarzenia nie należą do zdarzeń codziennych ani nawet do zdarzeń nadzwyczajnych. Są to zdarzenia występujące zupełnie okazjonalnie, nie do przewidzenia, wymagające wielu niefortunnych zbiegów wydarzeń, wykraczające poza możliwości ludzkiej zapobiegliwości (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 28 sierpnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1416/07; 14 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 1496/10; 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 164/11, 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1622/11 i sygn. akt I OSK 1623/11; 2 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 336/12 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie analiza materiału dowodowego nie pozwala na uznanie, aby taki szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił w stosunku do skarżącej. Sytuacja bytowa skarżącej jest bez wątpienia trudna, a wskazywany w skardze brak wystarczających środków finansowych na opłatę czynszu za zajmowane mieszkanie niewątpliwie zmusza skarżącą do wyboru, które z podstawowych potrzeb zaspokoić, rezygnując z zaspokojenia innych. Jednak wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze, taki stan rzeczy w ocenie Sądu nie stanowi sytuacji nagłej, gdyż nie wiąże się z gwałtownym i zarazem drastycznym pogorszeniem się sytuacji skarżącej, a ponadto trudności, których doświadczyła i doświadcza skarżąca nie mają charakteru odosobnionego i niespotykanego. Ponadto występowanie zadłużenia z tytułu korzystania z lokalu mieszkalnego nie jest zjawiskiem rzadkim czy wyjątkowym i jakkolwiek różne mogą być jego przyczyny, to uznanie wystąpienia takiego zjawiska za szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, co do zasady skutkowałoby tym, że przyznawanie zasiłku w celu spłaty zadłużenia czynszowego musiałoby się stać regułą, co jest nie do pogodzenia z wyjątkowym i nadzwyczajnym charakterem świadczenia, o który wnioskowała skarżąca. Podkreślić należy, że świadczenia z opieki społecznej mają charakter wyjątkowy i nie powinny stanowić trwałego źródła dochodów osób wnioskujących o przyznanie takiej pomocy. Skoro skarżąca uzyskuje stały, comiesięczny dochód (emerytura), to okoliczność ta dowodzi, że jej sytuacja majątkowa nie jest szczególnie drastyczna.
Podkreślić należy, że zgodnie z założeniami pomocy społecznej wyrażonymi najogólniej w art. 2, art. 3, art. 4 i art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Pomoc społeczna nie ma więc z założenia służyć pełnemu zaspokajaniu potrzeb podopiecznych. Celem pomocy społecznej nie jest zapewnianie świadczeniobiorcy stałego źródła utrzymania na poziomie i w wysokości przez niego oczekiwanej oraz zwrot wszelkich poniesionych wydatków, w szczególności wówczas, gdy osoba ta przekracza ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do udzielenia pomocy. Wobec tego nie wszystkie potrzeby i nie w każdym zakresie mogą być zaspokojone. Z kolei wzrastająca liczba osób oczekujących wsparcia finansowego powoduje konieczność bardzo racjonalnego gospodarowania przyznanymi na ten cel ograniczonymi środkami przez organy pomocy społecznej, w celu zapewnienia koniecznej pomocy wszystkim tym, którym jest ona niezbędna. Z uwagi na szczupłość pozostających w dyspozycji organów środków finansowych są one upoważnione do ograniczenia rozmiaru przyznawanych świadczeń, które to świadczenia muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Na tę okoliczność wielokrotnie zwracano uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/2006, 25 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 624/07, 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2502/18). W takiej sytuacji konieczne jest stworzenie gradacji potrzeb osób wnioskującą o pomoc i powiązanie jej z możliwościami finansowymi ośrodków pomocy społecznej. Osoby, które starają się o przyznanie specjalnego zasiłku celowego, a więc osoby, którym pomoc społeczna jest przyznawana w drodze wyjątku, winny zdawać sobie sprawę, że w stosunku do nich "uznanie administracyjne" oceniane przez sąd administracyjny poddane jest innym rygorom niż wobec osób, które spełniają kryteria przyznawania zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie może bowiem w gospodarowaniu środkami finansowymi przez organy pomocowe dochodzić do takiej sytuacji, że osoby, które spełniają kryterium z ustawy o pomocy społecznej spotkają się z odmową przyznania świadczenia z uwagi na rozdysponowanie środków finansowych na rzecz osób, które przekraczają kryterium dochodowe, bowiem istotą specjalnego zasiłku celowego, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, jest jego wyjątkowość, o czym świadczy brzmienie tego przepisu, który pozwala na przyznanie tego świadczenia jedynie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".
Podkreślić przy tym należy, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, skarżąca mimo przekroczenia kryterium dochodowego od wielu lat objęta jest stałą, prawie comiesięczną pomocą ośrodka pomocy społecznej, korzysta ze świadczeń finansowych i otrzymuje potrzebne wsparcie materialne na zaspokojenie podstawowych, niezbędnych bieżących potrzeb życiowych (żywność, lekarstwa, odzież czy także ostatnio zakup energii elektrycznej).
Ze względu na postawione w złożonej skardze zarzuty dodatkowo wyjaśnić należy, że w aktach sprawy znajduje się przeprowadzony ze skarżącą przez pracownika socjalnego i podpisany przez skarżącą wywiad środowiskowy wraz z oceną sytuacji osoby lub rodziny pracownika socjalnego z dnia [...] marca 2019 r. uzupełnioną dnia [...] marca 2019 r. Ponadto w aktach sprawy znajdują się dwie decyzje wydane [...] marca 2019 r. przez organ I instancji. Pierwsza z nich (nr [...]) przyznaje skarżącej pomoc w wysokości 362,34 zł na: zakup żywności, opłacenie energii elektrycznej, zakup środków czystości i pokrycie części kosztów leków, czyli świadczenia, o które wnioskowała skarżąca wraz z wnioskiem o pomoc w opłaceniu czynsz. Druga decyzja z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] odmawia przyznania pomocy finansowej na spłatę zadłużenia czynszowego. Oznacza to, że organ rozpatrzył możliwość przyznania pomocy finansowej na wszystkie zgłoszone przez skarżącą potrzeby.
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Z analizy akt administracyjnych wynika, że postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, zaś zgromadzony w sprawie materiał organy oceniły właściwie. Motywy podjętych rozstrzygnięć zostały natomiast, w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco uzasadnione w wydanych decyzjach. Mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały także należycie zinterpretowane i zastosowane. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Brak jest również podstaw do uznania, że organy orzekające dopuściły się przekroczenia granic uznania administracyjnego, a także by naruszyły normy prawne wynikające z przepisu art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Nie można zatem postawić organom orzekającym zarzutu dowolności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.