I SA/Wa 145/24

I SA/Wa 145/24 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-05-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Anna Milicka-Stojek /sprawozdawca/
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 149 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2024 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 16 listopada 2023 r. nr KKU-179/23 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Podkarpackiego z 5 czerwca 2023 r nr N-V.7532.1.82.2022 ; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz J. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "KKU" lub "organ") postanowieniem z 16 listopada 2023 r. nr KKU-179/23, po rozpatrzeniu zażalenia J. B. (dalej jako "skarżąca"), utrzymała w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej jako "Wojewoda") z 5 czerwca 2023 r. znak N-7.7532.1.82.2022 odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody z 18 czerwca 2018 r. znak N-V.7532.1.78.2018.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Wojewoda decyzją z 18 czerwca 2018 r. (dalej również jako "decyzja komunalizacyjna") stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa nieodpłatnie własności trzynastu działek ewidencyjnych położonych w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...], w tym dz. nr [...] o pow. 0,02 ha.
Skarżąca pismem z 21 września 2022 r. wystąpiła do Wojewody z zapytaniem, na jakiej podstawie wydana została decyzja z 18 czerwca 2018 r., jak też o udostępnienie kopii dokumentacji, na podstawie której ją wydano. Wyjaśniła, że jest właścicielką 1/2 nieruchomości pgr [...] i spadkobiercą właściciela pozostałej połowy tego gruntu. Do pisma załączyła kopię wykazu synchronizacyjnego, z którego wynika, że dz. nr [...] powstała m.in. z pgr [...].
Wojewoda przy piśmie z 25 października 2022 r. przesłał skarżącej kopie dokumentacji z postępowania komunalizacyjnego. Korespondencję tę skarżąca odebrała w dniu 27 października 2022 r.
Skarżąca w dniu 28 listopada 2022 r. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z 18 czerwca 2018 r., wskazując na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2022 r. poz. 2000), powoływanej dalej jako "K.p.a.". Wyjaśniła, że w dacie 27 maja 1990 r. (tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa) współwłaścicielami dz. nr [...] (powstałej z pgr [...] i pgr [...]) była skarżąca i jej matka (po 1/2 części). Mimo tego nie brały one udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, nie zostały zawiadomione o jego wszczęciu, jak też nie doręczono im wydanej w sprawie decyzji. W konsekwencji zostały pozbawione prawa do wniesienia odwołania i decyzja komunalizacyjna stała się ostateczna. Skarżąca wyjaśniła, w odniesieniu do kwestii zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, że wiedzę o treści decyzji uzyskała w dniu 27 października 2022 r.
Wojewoda postanowieniem z 5 czerwca 2023 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną. Wskazał, że jak wynika z pisma z 21 września 2022 r. oraz załącznika graficznego i wykazu synchronizacyjnego, skarżąca posiadała wiedzę o decyzji z 18 czerwca 2018 r. co najmniej w dacie sporządzenia tego pisma. W sprawie nie został więc zachowany miesięczny termin do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania przewidziany w art. 148 § 1 K.p.a. Wojewoda zauważył też, że z żądaniem wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może wystąpić jedynie podmiot, który ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. W postępowaniu komunalizacyjnym jego stroną jest zaś, poza gminą nabywającą prawo własności nieruchomości oraz Skarbem Państwa przekazującym to mienie gminie, jedynie podmiot, któremu do tej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Jak zaś ustalono w sprawie, w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. nr [...] ujawniona jest dz. nr [...], stanowiąca własność J. U. i J. U. po 1/2 części. J. U. zmieniła nazwisko na B., a następnie nabyła spadek po J. U. Z wykazu synchronizacyjnego i załącznika graficznego przedłożonego przez skarżącą wynika również, że dz. nr [...] uległa podziałowi m.in. na dz. nr [...], zaś dz. nr [...] uległa podziałowi na dz. nr [...], które to działki weszły następnie w skład dz. nr [...]. Jak ustalił też Wojewoda, parcele gruntowe pgr [...] i pgr [...] zostały wywłaszczone za odszkodowaniem prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z 25 września 1967 r. znak [...]. Sam fakt, że w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości ujawnione są osoby fizyczne nie może więc prowadzić do wniosku, że skomunalizowane mienie w dniu 27 maja 1990 r. było własnością osób fizycznych. W tej sytuacji zarzut skarżącej dotyczący braku uczestniczenia w postępowaniu komunalizacyjnym jest chybiony, sokoro nie legitymowała się w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do gruntu, ani nie legitymuje się nim obecnie.
KKU postanowieniem z 16 listopada 2023 r., po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymała w mocy postanowienie z 5 czerwca 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazała, że nie podziela stanowiska Wojewody odnośnie do złożenia wniosku o wznowienie po terminie. Odnosząc się natomiast do kwestii interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej wyjaśniła, że osoba fizyczna może być stroną postępowania komunalizacyjnego (z prawem żądania jego wznowienia w przypadku pominięcia), jeżeli wykaże konkurencyjny do własności i nieuwzględniony w sprawie tytuł prawny do komunalizowanej nieruchomości. Tymczasem skarżąca powołuje się na księgę wieczystą KW [...], gdzie jest już wpisana jako właściciel i to w odniesieniu do działki o innym numerze niż objęta przedmiotem komunalizacji, tj. do dz. nr [...]. Co więcej, sąd wieczystoksięgowy wskazał (Dział-I O oznaczenie nieruchomości) jako podstawę wpisu decyzję komunalizacyjną, której uchylenia domaga się skarżąca. Może to wskazywać na polemikę z sądem wieczystoksięgowym, ewentualnie z orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z 25 września 1967 r. Skarżąca wydaje się abstrahować od ww. orzeczenia i jego prawomocności. W ocenie organu, nie jest wystarczający także wykaz synchronizacyjny z 12 września 2022 r. przedłożony przez skarżącą, zwłaszcza że wynika z niego, że ujęta obecnie w księdze wieczystej jako własność skarżącej dz. nr [...] weszła do aktualnej działki nr [...], a nie do spornej działki [...], która miała powstać z dz. nr [...] i [...]. Co prawda zarówno dz. nr [...] i nr [...] miała powstać z dz. nr [...], ale były to zdarzenia wcześniejsze i być może związane z regulowaniem lub prostowaniem stanu prawnego albo ewidencyjnego. W każdym razie nawet ewentualne nieprawidłowości w ww. zakresie w świetle powoływanych orzeczeń, w ocenie KKU, nie świadczą jednoznacznie o prawie własności skarżącej. Innymi słowy, dopóki skarżąca nie wykaże swojego tytułu prawnego stosownym orzeczeniem, a nie tylko za pomocą twierdzeń, dopóty nie będzie mogła być uznana za stronę tego postępowania. Na koniec organ wskazał, że decyzja komunalizacyjna stwierdza tylko przejście własności Skarbu Państwa na gminę i jeśli nawet tego nie potwierdziłaby, wskazując na własność osoby fizycznej, to i tak nie miałoby to znaczenia dla ustalenia prawa własności tej osoby. Nie do tego służy postępowanie komunalizacyjne. Odmowa wznowienia postępowania w sprawie wynika zatem z przyczyn oczywistych, tj. braku przymiotu strony po stronie skarżącej, która się tylko na to powołuje, a nie wykazuje swojego prawa jednoznacznym dokumentem.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowień obu instancji, ewentualnie ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając organom rażące naruszenie:
I. przepisów postępowania, tj.
1. art. 150 § 2 K.p.a. przez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że w sformułowaniu "działalność organu będąca przyczyną wznowienia" chodzi o nieuzasadnioną jego działalność, podczas gdy dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia na podstawie ww. przepisu następuje wówczas, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest "działalność organu, który wydał w sprawie "decyzję ostateczną", rozumiana jako sytuacja polegająca na tym, że na skutek działania lub zaniechania tego organu nastąpiła wadliwość postępowania wyliczona w art. 145 § 1 K.p.a., a w związku z tym nie jest istotne, czy działanie lub zaniechanie organu było uzasadnione okolicznościami, czy też pozbawione zasadności;
2. art. 150 § 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca, wskutek zaniechania Wojewody i niezawiadomienia jej o postępowaniu w sprawie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez gminę m.in. dz. nr [...] została pozbawiona możliwości udziału w tym postępowaniu, która to okoliczność została wskazana jako podstawa wznowienia postępowania, a więc niewątpliwie ww. zaniechanie Wojewody jest przyczyną wznowienia postępowania,
3. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 40 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), powoływanej dalej jako "ustawa komunalizacyjna", przez ich niezastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługiwał status strony w postępowaniu komunalizacyjnym, podczas gdy krąg podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w tym postępowaniu wyznacza stan własności nieruchomości podlegającej komunalizacji obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie przepisów ustawy), a nie w dacie późniejszej, w świetle czego bez znaczenia dla załatwienia sprawy (zbadania legitymacji skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania) są dokumenty, które zostały wytworzone po 27 maja 1990 r., zwłaszcza prowadzące do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności do dz. nr [...];
4. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia ustaleń odnoszących się do stanu prawnego nieruchomości, oznaczonej aktualnie jako dz. nr [...], w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zwłaszcza, jakie konkretnie działki (o jakich numerach) obejmował wówczas teren aktualnej dz. nr [...], jakie rejestry publiczne (kataster nieruchomości) były dla tych działek wówczas prowadzone (księgi wieczyste, zbiory dokumentów lub wykazy hipoteczne będące odpowiednikami dzisiejszych ksiąg wieczystych), na rzecz jakich podmiotów w dacie 27 maja 1990 r. było w rejestrach publicznych (katastrze nieruchomości) ujawnione prawo własności tych działek, co pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu komunalizacyjnym na prawach strony, do czego na skutek ww. zaniechań organu administracji, nie doszło;
5. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie, że dz. nr [...] stanowiła w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej własność Skarbu Państwa, podczas gdy w dniu 27 maja 1990 r. jeszcze nie istniała ona w ewidencji, zaś w stosunku do innych działek, które mogłyby zostać uznane za jej poprzedniczki, prowadzone w tamtym czasie rejestry publiczne ksiąg wieczystych/wykazów hipotecznych, nie potwierdzały prawa własności Skarbu Państwa, a w związku z tym na organie administracji spoczywał obowiązek odtworzenia przeobrażeń prawnych prowadzących ostatecznie do powstania dz. nr [...], w szczególności obowiązek ustalenia: jakie konkretnie działki - na terenie aktualnej dz. nr [...] - ewidencjonowane były w rejestrach publicznych w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej oraz komu przysługiwało prawo własności do tych działek (ze szczególnym uwzględnieniem tego, na rzecz których konkretnie podmiotów w dniu 27 maja 1990 r. ujawnione było prawo własności działek), a z czego organ administracji ewidentnie nie wywiązał się;
6. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. przez brak odniesienia się i wyjaśnienia istotnych rozbieżności (i ich znaczenia dla wyniku postępowania), na które wskazywała skarżąca w toku niniejszego postępowania, tj. rozbieżności pomiędzy dwoma istotnymi dokumentami, a więc treścią zaświadczenia Starosty [...] z 17 kwietnia 2018 r. nr [...], w którym Starosta wskazał na dz. nr [...], nie wspominając o dz. nr [...], a treścią protokołu nr [...] stwierdzenia stanu władania gruntami przez PGRN drogi gromadzkie (w którym to dokumencie z kolei mowa jest o dz. nr [...], a nie wymienia się spornej dz. nr [...]);
7. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2023 r. poz. 1984) w zw. z art. 40 ustawy komunalizacyjnej, przez nieprawidłowe ustalenie, że skarżąca nie była uprawniona do wzięcia udziału w postępowaniu komunalizacyjnym na prawach strony, podczas gdy:
a) przedstawiony przez skarżącą dokument w postaci wykazu synchronizacyjnego sporządzonego w dniu 12 września 2022 r. i przyjętego w dniu 13 września 2022 r. do ewidencji materiałów Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego prowadzonego przez Starostę [...] - jednoznacznie potwierdza, że na dzień 27 maja 1990 r., skarżąca była wpisana w rejestrach publicznych (kataster nieruchomości) jako współwłaściciel dz. pgr [...] (podzielonej następnie na pgr [...] i [...]) oraz dz. pgr [...] (podzielonej następnie na pgr [...] i [...]);
b) załączone do skargi dokumenty potwierdzają, że w dniu 27 maja 1990 r. skarżąca była wpisana w rejestrach publicznych (kataster nieruchomości), tj. w wykazie hipotecznym nr lwh [...], jako współwłaściciel dz. pgr [...] i pgr [...]; w księdze wieczystej KW nr [...], jako współwłaściciel dz. pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pb [...];
c) skarżąca będąca w dniu 27 maja 1990 r. osobą ujawnioną w karcie B wykazu hipotecznego nr lwh [...] oraz w dziale II księgi wieczystej KW nr [...], jako współwłaściciel dz. pgr [...] i pgr [...] oraz dz. pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pb [...], korzystała z domniemania, że w dacie relewantnej dla stwierdzenia kręgu podmiotów uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu komunałizacyjnym, przysługiwał jej udział w prawie własności ww. nieruchomości;
II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 pkt 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece przez ich niewłaściwe zastosowanie, gdyż przepisy te odnoszą się do uregulowanej w art. 5 ww. ustawy instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która sankcjonuje nabycie prawa nieistniejącego albo istniejącego, ale nieprzysługującego rozporządzającemu w ramach dokonywanej przez niego czynności prawnej, stanowiąc wyjątek od zasady nemo plus iuris in alium transferrepotest ąuam ipse habet, która to instytucja w tej sprawie nie znajduje zastosowania, gdyż nie dotyczy oceny skutków prawnych czynności prawnej zawartej przez osobę nieuprawnioną, co ma ten wpływ na wynik sprawy, że wbrew ocenie wyrażonej przez KKU co do braku możliwości zastosowania w sprawie domniemania prawnego z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, domniemanie to znajduje zastosowanie do oceny legitymacji skarżącej do występowania w postępowaniu komunalizacyjnym na prawach strony;
III. naruszenie innych przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia Wojewody, w sytuacji gdy KKU, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., winna była uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie z uwagi na wadę nieważności, względnie uchylić zaskarżone postanowienie w całości i orzec co do istoty sprawy,
2. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia sygnalizowanych przez skarżącą wątpliwości odnoszących się do przedłożonego przez Wójta Gminy [...] dokumentu w postaci zaświadczenia Starosty [...] z 17 kwietnia 2018 r., z którego wynikało, że na dzień 27 maja 1990 r. w jednostce rejestrowanej jako władający gruntami, w tym dz. nr [...], wpisane było Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, Drogi gromadzkie, podczas gdy działka ta w dniu 27 maja 1990 r. nie mogła istnieć, gdyż działka o takim numerze ewidencyjnym została utworzona dopiero w późniejszym czasie, a nadto Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej, Drogi gromadzkie nie mogło wówczas władać tym gruntem;
3. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez czynienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia rozważań wykraczających poza kognicję KKU (zwłaszcza przez stwierdzenie, że decyzja komunalizacyjna nie godzi w prawa osób trzecich), podczas gdy zadaniem organu była "tylko" weryfikacja tego, czy w sprawie wystąpiła podstawa wznowieniowa, tj. czy doszło do pozbawienia skarżącej możliwości udziału w postępowaniu komunalizacyjnym, a w związku z tym ocena prawna organu winna ograniczać się wyłącznie do tego zagadnienia,
IV. w sytuacji uznania przez Sąd, że ww. uchybienia nie miały charakteru rażącego naruszenia prawa, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie innych przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a które są tożsame z zarzutami zawartymi w pkt I.3-7 skargi.
Skarżąca wniosła jednocześnie również o przeprowadzenie przez Sąd dowodu z siedmiu dokumentów załączonych do skargi na poparcie twierdzeń skarżącej, że w dniu 27 maja 1990 r. posiadała przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym.
W uzasadnieniu skargi przywołano argumentację na poparcie ww. zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2024 r. oddalił wniosek skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, jednak częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesione.
Zaskarżonym postanowieniem KKU utrzymała w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W tym miejscu wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną w sytuacji, gdy zaistnieją przesłanki określone w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145aa § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Instytucja ta stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. W związku z tym przepisy jej dotyczące wymagają ścisłego stosowania.
W myśl art. 149 § 2 K.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia jak i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przed wydaniem takiego postanowienia organ bada więc, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wynikające z art. 145 § 1 K.p.a., a także czy został wniesiony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 K.p.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko KKU odnośnie do zachowania przez skarżącą terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania (nie podziela zaś rozważań organu dotyczących jego przedwczesności). Stosownie bowiem do art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (jak w niniejszej sprawie) biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bieg terminu o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. rozpoczyna się w dniu powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest przy tym, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 622/05, ONSAiWSA 2006/5/133). Dla rozpoczęcia biegu terminu nie jest konieczne, aby strona dowiedziała się o pełnej treści decyzji. Chodzi zaś o informację o wydaniu decyzji, przy czym musi to być informacja na tyle precyzyjna, aby możliwe było zidentyfikowanie decyzji w stopniu pozwalającym stronie na sformułowanie żądania o wznowienie postępowania. W orzecznictwie wskazuje się na takie dane, jak nazwa organu który wydał decyzję oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 674/13, z 30 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1464/20 i z 12 lipca 2023 r. sygn. akt I OSK 1759/20; https://cbois.nsa.gov.pl).
Jak wynika z akt, skarżąca pismem z 21 września 2022 r. wystąpiła do Wojewody z zapytaniem, na jakiej podstawie wydana została decyzja z 18 czerwca 2018 r. znak N-7.7532.1.82.2022, jak też o udostępnienie kopii dokumentacji, na podstawie której ją wydano. Choć powyższe wskazuje na posiadanie przez skarżącą wiedzy o wydaniu ww. decyzji, to jednak w żaden sposób nie można z pisma tego wywieść, że skarżąca posiadała w tej dacie wiedzę o rozstrzygnięciu w niej zawartym. Z kolei dokumentację z postępowania komunalizacyjnego skarżąca otrzymała od Wojewody w dniu 27 października 2022 r. Następnie w dniu 28 listopada 2022 r. (27 listopada 2022 r. przypadał w niedzielę) wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną, wskazując na przesłankę wznowienia postępowania zawartą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W tej sytuacji uznać należało, że pierwsza z ww. przesłanek wznowienia postępowania została spełniona, bowiem wniosek o wznowienie złożony został w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się o decyzji (o jej rozstrzygnięciu).
Odnosząc się zaś do kwestii, czy wniosek o wznowienie oparty został o ustawową przesłankę wynikającą z art. 145 § 1 K.p.a. zauważyć należy, że w sytuacji, gdy podanie opiera się o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Tylko więc, jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku w sposób ewidentny, nie budzący żadnej wątpliwości, wynika, że wniosek składa podmiot nie będący stroną, to organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1747/07; LEX nr 484887). W przeciwnym wypadku właściwy organ musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 K.p.a.), a następnie dopiero badać, czy podmiot wnioskujący o wznowienie postępowania miał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, której to podanie o wznowienie dotyczy.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że Sąd nie podzielił stanowiska KKU i Wojewody (przy czym organ pierwszej instancji błędnie uznał również, że podanie o wznowienie postępowania złożone zostało po terminie), że okoliczność braku interesu prawnego skarżącej w niniejszym postępowaniu była oczywista i nie wymagała prowadzenia postępowania wznowieniowego w tym zakresie.
Zauważyć bowiem należy, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, stronami tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina, a inny podmiot tylko w sytuacji, gdy przysługuje mu tytuł prawnorzeczowy do danego mienia. Przy czym w postępowaniu tym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny zaistniały w dniu 27 maja 1990 r. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 215/13, LEX nr 1658262, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2102/18, LEX nr 3015292). W okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca występując o wznowienie postępowania dotyczącego komunalizacji dz. nr [...] wyjaśniła, że w dacie 27 maja 1990 r. współwłaścicielami tej działki (powstałej z pgr [...] i pgr [...]) była ona i jej matka (po 1/2 części). Do akt dołączono przy tym wydruk z księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K. nr [...] (stan na 30 września 2022 r.), w której ujawniona jest dz. nr [...] stanowiąca własność J. U. i J. U. (obecnie B.) po 1/2 części. Z kolei z przedłożonego przez skarżącą wykazu synchronizacyjnego i załącznika graficznego wynika, że dz. nr [...] uległa podziałowi m.in. na dz. nr [...], zaś dz. nr [...] uległa podziałowi na dz. nr [...], które to działki weszły następnie w skład dz. nr [...]. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, że rzeczą całkowicie niesporną była okoliczność, że skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania zakończonego decyzją ostateczną.
Wojewoda, mimo że osoba wnosząca podanie o wznowienie postępowania powołała się na dokumenty wskazujące na własność działki pgr [...] (z której powstała skomunalizowana dz. nr [...]) w dniu 27 maja 1990 r., tj. zapisy księgi wieczystej (w której jako podstawę wpisu własności wskazano orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 1960 r. i 1966 r.) i ww. wykaz synchronizacyjny, a w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania, wydał postanowienie o odmowie jego wznowienia, czym w ocenie Sądu naruszył tym art. 149 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem czynności podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie mogły być czynnościami procesowymi i nie mogły w sposób procesowy zweryfikować twierdzeń strony. W niniejszym postępowaniu organ przedwcześnie uznał więc, że istnieje oczywisty brak związku przyczynowego pomiędzy wskazaną przez stronę podstawą wznowienia, a treścią decyzji ostatecznej kończącej postępowanie. Co więcej, okoliczność ta nie była oczywista również dla Wojewody, który to po przeanalizowaniu akt postępowania komunalizacyjnego (zawierających m.in. protokół nr [...] z lat 60-tych XX w. stwierdzenia stanu władania gruntami przez PGRN Drogi gromadzkie (a w którym mowa jest o dz. nr [...], nie zaś o spornej dz. nr [...])), rozpoczął gromadzenie dodatkowego materiału dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie kwestii własności dz. nr [...] na datę 27 maja 1990 r., a co winno nastąpić już po wznowieniu postępowania.
Dopiero bowiem wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., otwiera fazę merytoryczną w ramach trybu wznowienia postępowania, a w pierwszej kolejności badanie przyczyn wznowienia. Zaprezentowane stanowisko organów obu instancji (przy czym KKU nieprawidłowo dodatkowo oparła swoje rozważania na aktualnych wpisach w księdze wieczystej, nie zaś na jej zapisach na datę 27 maja 1990 r.) jest zatem wadliwe, bowiem we wstępnej fazie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, nie bada się spełnienia przesłanek wznowieniowych, w szczególności w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. Istotne też jest, co stanowczo podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przypadku wskazywania we wniosku o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia okoliczności uwzględnionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., kwestie z tym związane muszą być rozważane w postępowaniu merytorycznym, następującym po wydaniu postanowienia w trybie art. 149 § 1 K.p.a. Z tej racji gwarancja, jaką dla uprawnień procesowych strony, zapewnionych w art. 10 § 1 K.p.a., ustawodawca skonstruował poprzez art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., wymaga, aby zasadność zarzutu naruszenia prawa strony oceniać wyłącznie w postępowaniu wznowieniowym (prawidłowo wszczętym i prowadzonym zgodnie z zasadami przyjętymi w Kodeksie postępowania administracyjnego), a nie w ramach kompetencji ograniczonej do badania dopuszczalności wznowienia postępowania.
Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że kontrolowane w sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem czynności procesowe zmierzające do zweryfikowania twierdzeń skarżącej winny zostać podjęte już po wznowieniu postępowania. Powyższe jest o tyle istotne, że z przywoływanego przez organy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. z 25 września 1967 r. znak [...] nie wynika, by orzeczenie to doręczone zostało skarżącej lub jej poprzednikom prawnym, zaś bezspornie zarówno w dniu 27 maja 1990 r., jak i w dacie składania podania o wznowienie postępowania komunalizacyjnego, skarżąca nadal widniała jako współwłaściciel dz. nr [...] w księdze wieczystej. Co więcej, do skargi załączono zawiadomienie Państwowego Biura Notarialnego w K. z 2 marca 1968 r., z którego wynika, że dla dz. pgr [...], pgr [...], pgr [...], pgr [...] oraz pb [...] urządzono księgę wieczystą KW nr [...], w której jako właściciela gruntu wpisano J. U. i J. U., nie zaś Skarb Państwa. Z kolei z pisma Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z 14 września 1992 r., skierowanego do Sądu Rejonowego w K., wynika, że wystąpiono z wnioskiem o ujawnienie m.in. w KW [...] tytułu własności Skarbu Państwa przy zmianie pgr [...], [...], [...] oraz pb [...] na dz. nr [...] i wpisanie dz. nr [...] i nr [...] do KW [...]. Również zatem i w tej dacie dz. nr [...] pominięto i nie wpisano jako jej właściciela Skarbu Państwa. W konsekwencji rację ma skarżąca, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie szerszego postępowania wyjaśniającego dotyczącego ustalenia, czy w dacie 27 maja 1990 r. przysługiwał jej przymiot strony w postępowaniu komunalizacyjnym (bowiem ze wszystkich dokumentów wieczystoksięgowych wynika, że była ona w nich wpisana jako współwłaściciel tego gruntu). Te ustalenia mogą być jednak dokonane, co podkreślono powyżej, jedynie we wznowionym postępowaniu, którego wyniku Sąd nie przesądza.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni powyższe rozważania oraz odniesie się do wszystkich argumentów skarżącej przedstawionych w toku postępowania. Z kolei skarżąca winna przedłożyć organowi dokumenty, których dopuszczenia jako dowód domagała się w postępowaniu sądowym (Sąd oddalił bowiem ten wniosek dowodowy z uwagi na to, że okoliczność posiadania przez nią przymiotu strony na dzień 27 maja 1990 r. winna być dokonana przez organ we wznowionym postępowaniu). Dopiero czynności wyjaśniające podjęte w toku wznowionego postępowania doprowadzą do jednoznacznych ustaleń odnośnie do zaistnienia przesłanki wznowienia.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r. poz. 1934 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.