II SA/Gd 246/07

II SA/Gd 246/07 - Wyrok WSA w Gdańsku
Data orzeczenia
2007-07-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Sędziowie
Janina Guść /przewodniczący sprawozdawca/
Tamara Dziełakowska
Wanda Antończyk
Symbol z opisem
6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Protokolant Sekretarz Sądowy Agnieszka Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności uchyla zaskarżoną decyzję.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 26 listopada 2003 r., nr [...], Prezydent Miasta, powołując się na przepis art. 104 k.p.a., art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 2 ust. 2, art. 4, art. 4a ust. 1 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku B. P. i M. P., orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zabudowanej domem mieszkalnym wraz z zabudowaniami gospodarczymi, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 42/2 o pow. 398 m2 obr. 18, objętej księgą wieczystą Kw nr [...], położonej w S. przy ul. [...], będącej w użytkowaniu wieczystym na prawach wspólności ustawowej małżonków P., w prawo własności oraz ustalił odpłatność za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na kwotę 6.484 zł. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2003 r. Prezydent Miasta sprostował oczywistą omyłkę w uzasadnieniu własnej decyzji z dnia 26 listopada 2003 r., nr [...], poprzez podanie prawidłowej daty ustanowienia prawa użytkowania wieczystego spornej działki, to jest 21 czerwca 1973 r.
Pismem z 10 listopada 2006 r. małżonkowie P., powołując się na treść art. 155 k.p.a., wystąpili z wnioskiem o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 listopada 2003 r. i wnieśli o zawieszenie postępowania egzekucyjnego prowadzonego w celu egzekucji opłaty za przekształcenie. W uzasadnieniu wniosku wskazali oni, iż przedmiotowa decyzja wydana została z dwuletnim opóźnieniem i pokrzywdzeniem wnioskodawców w zakresie ustalenia wysokości odpłatności za przekształcenie. Obecnie są oni emerytami i ich sytuacja majątkowa nie pozwala na uiszczenie kwot wynikających z decyzji i upomnienia. Podnieśli ponadto, że w dniu 5 grudnia 2003 r. M. P. złożył oświadczenie w przedmiocie rezygnacji z przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, jednakże kwestia ta nie została do tej pory rozstrzygnięta.
Decyzją z dnia 21 listopada 2004 r., nr [...], Prezydent Miasta, powołując się na art. 104 oraz art. 155 k.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 26 listopada 2003 r. W uzasadnieniu wskazał, że przekształcenie zostało dokonane na wniosek stron w oparciu o przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności przy zachowaniu wszystkich procedur przewidzianych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawą. Z chwilą uzyskania przez decyzję z dnia 26 listopada 2003 r. przymiotu ostateczności na dotychczasowego użytkownika wieczystego nieruchomości przeszła własność przysługująca do tej daty Gminie Miejskiej, jak również wygasło przysługujące wnioskodawcom prawo użytkowania wieczystego. Organ stwierdził, iż dopiero po powtórnym nabyciu własności nieruchomości przez gminę możliwe byłoby ustanowienie na rzecz wnioskodawców prawa użytkowania wieczystego w trybie przewidzianym ustawą o gospodarce nieruchomościami. Jednakże ustawa o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie przewidziała administracyjnego trybu dla powtórnego nabycia prawa użytkowania wieczystego, po wygaśnięciu tego prawa wskutek jego przekształcenia w prawo własności, zaś żaden inny przepis prawa materialnego nie przewiduje obecnie administracyjnego trybu nabycia prawa użytkowania wieczystego. W tej sytuacji uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. nie będzie skutkowało powtórnym nabyciem prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu.
W odwołaniu od tej decyzji B. P. i M. P., wskazali, iż uwzględnienie ich wniosku na podstawie art. 155 k.p.a. - wbrew odmiennym twierdzeniom organu - jest możliwe. Podnieśli oni, iż za uchyleniem decyzji przemawia ich słuszny interes, a z dokumentacji wynika, że zrzekli się prawa własności, zatem organ winien przeprowadzić stosowne postępowanie, nabyć od nich prawo własności i ustanowić na nieruchomości prawo wieczystego użytkowania.
Decyzją z dnia 10 stycznia 2007 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art.155 k.p.a., zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy. W uzasadnieniu wskazano, dokonując analizy art. 155 k.p.a., iż jednym z warunków zmiany lub uchylenia w trybie powołanego przepisu powstałych stosunków prawnych byłaby zgoda wszystkich podmiotów, które nabyły prawa z decyzji z dnia 5 lipca 2002 r., to jest wnioskodawców oraz właściwego organu Gminy Miasta. Zgody takowej organ jednak nie wyraził. Następnie organ wywiódł, iż uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. odnosi się do momentu, w którym uchylenie takie zostało orzeczone. Nie działa natomiast wstecz od momentu wydania decyzji o przekształceniu, jak miałoby to miejsce w wypadku stwierdzenia nieważności. Wskutek uzyskania przez konstytutywną decyzję z dnia 5 lipca 2002 r. przymiotu ostateczności wygasło przysługujące stronom prawo użytkowania wieczystego ze względu na połączenie u jednego podmiotu prawa własności i prawa obciążającego własność, mającego węższy zakres uprawnień od własności. Organ wskazał, że ustawa przekształceniowa z 1997 r., w oparciu o którą strony nabyły własność, miała charakter incydentalny przewidujący wyjątkowy - w stosunku do uregulowań kodeksu cywilnego - tryb nabywania prawa własności. O ile więc nabycie w trybie administracyjnym prawa własności było możliwe i prawnie zalegalizowane, to ustawa z dnia 4 września 1997 r. nie zawierała uregulowań umożliwiających zwrot nabytego prawa własności poprzedniemu właścicielowi (gminie). Możliwości takowej nie przewiduje także kodeks cywilny, ani inne przepisy prawa materialnego. W ocenie organu odwoławczego za uchyleniem decyzji z dnia 26 listopada 2003 r. nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony, a jej uchylenie doprowadziłoby do sytuacji niemożliwej do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującego systemu prawnego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. P. i M. P. zakwestionowali orzeczenie organu odwoławczego, wskazując, iż posiadają słuszny interes w uchyleniu decyzji przekształcającej prawo wieczystego użytkowania we własność. Podnieśli oni nadto, że jeszcze przed zakończeniem procedur uwłaszczających złożyli oświadczenie o rezygnacji z tych czynności z uwagi na długi czas ich trwania i błędy organu administracji. Skarżący wskazali, iż ich stan majątkowy uległ zmianie, oboje są emerytami i obecnie nie stać ich na wydatek określony w decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzygając sprawę w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane.
Skarżący złożyli wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., stanowiącego, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek. Przed rozważeniem przesłanek uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. organ administracji winien wziąć pod uwagę, iż decyzja z dnia 26 listopada 2003 r. dotycząca przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest wadliwa i dokonać oceny charakteru tej wadliwości. W trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być bowiem uchylane decyzje dotknięte wadą nieważności. Orzecznictwo sądowoadministracyjne zgodnie stoi na stanowisku, iż niedopuszczalne jest weryfikowanie decyzji dotkniętej wadą nieważności w trybie art. 155 k.p.a. Przepis ten służy do uchylenia decyzji ostatecznej, zgodnej z prawem, bądź zawierającej wady niekwalifikowane. W wyroku z dnia 6 stycznia 1999 r. III RN 101/98 (OSN 1999 r. nr 10, poz. 637) Sąd Najwyższy wskazał, iż uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art.145 § 1 k.p.a.) lub do stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 k.p.a.). Oba tryby postępowania nie mogą być stosowane zamiennie. Istnienie wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. wyłącza zatem możliwość weryfikacji decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 26 lipca 1993 r., I SA 1892/92, ONSA 1994/3/116; wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r., I SA 1087/97, LEX nr 44535; wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000 r., V SA 1346/99, LEX nr 41773).
Nieruchomość położona w S. przy ul. [...], stanowiąca działkę nr 42/2 o pow. 398 m2 obr. 18, objęta księgą wieczystą Kw nr [...], oddana została w wieczyste użytkowanie do dnia 21 maja 2072 r. G. B. S. na podstawie umowy o ustanowienie wieczystego użytkowania z dnia 21 maja 1973 r., Rep. [...]. Na podstawie umowy sprzedaży z dnia 6 lipca 1978 r., Rep. [...], dotychczasowy użytkownik wieczysty przeniósł przedmiotowe prawo na nabywców B. i M. małżonków P.. Skarżący B. i M. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości z dniem 6 lipca 1978 r. W dacie złożenia przez skarżących wniosku o przekształcenie oraz dacie wydania decyzji obowiązywały dwa akty prawne dotyczące praw użytkowników wieczystych do nabycia własności nieruchomości będących przedmiotem użytkowania, stanowiąca podstawę decyzja z dnia 26 listopada 2003 r. ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz.U. nr 113, poz. 1209 ze zm.)
Treść ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości uległa w toku postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem skarżących zmianie. W pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w chwili złożenia wniosku przez skarżących art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowił, iż osobom fizycznym będącym w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości położonych na obszarach Państwa Polskiego, wymienionych w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych 1) zabudowanych na cele mieszkaniowe 2) stanowiących nieruchomości rolne przysługuje roszczenie o nieodpłatne nabycie prawa własność tych nieruchomości. Ustawą z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64 poz. 592) zmieniono treść art. 1 ust. 1 ustawy, który od dnia 16 lipca 2003 r. stanowił, iż osoby fizyczne będące w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 24 października 2001 r., użytkownikami wieczystymi lub współużytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości z dniem, w którym decyzja o nabyciu prawa własności nieruchomości stała się ostateczna. Wprowadzona zmiana, zgodnie z art. 17 ustawy zmieniającej, znajdowała zastosowanie także spraw będących w toku, w tym wniosku złożonego przez skarżących. Z treści wskazanego przepisu wynika, że dla nabycia prawa własności wymagane było legitymowanie się prawem użytkowania wieczystego nieprzerwanie w okresie między dniem 26 maja 1990 r. a dniem 24 października 2001 r., nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiącej nieruchomość rolną. Skarżący dysponowali prawem użytkowania wieczystego nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe od dnia 6 lipca 1978 r., czyli przysługiwało im prawo użytkowania wieczystego w przedziale czasowym określonym w art. 1 ust. 1 wskazanej ustawy. W konsekwencji, wskazać należy, że skarżący byli osobami uprawnionymi do nabycia prawa własności w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Przy czym zaznaczyć należy, iż prawo to, z uwagi na położenie nieruchomości w S., a więc na obszarze Państwa Polskiego wymienionym w dekrecie z dnia 6 września 1951 r. o ochronie i uregulowaniu własności osadniczych gospodarstw chłopskich na obszarze Ziem Odzyskanych, przysługiwało skarżącym także z mocy tej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu.
Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości stanowił, że do osób, o których mowa w art. 1 ust. 1, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Jednocześnie w art. 2 ust. 2 ustawy wskazano, że decyzje o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które stały się ostateczne przed dniem wejścia w życie ustawy, pozostają w mocy. Brzmienie wskazanego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż do osób fizycznych spełniających przesłanki uprawniające do nabycia prawa własności nieruchomości w trybie ustawy z 2001 r. nie stosuje się przepisów ustawy z 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Z momentem wejścia w życie tej ustawy nie było zatem możliwe wydanie odnośnie nieruchomości nią objętych decyzji o przekształceniu, a już wydane decyzje, które nie uzyskały przymiotu ostateczności podlegały uchyleniu. Skoro skarżący spełniali przesłanki ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, zastosowanie wobec nich przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności było wykluczone.
Obie ustawy, ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności oraz ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przewidywały odmienne tryby nabycia prawa własności nieruchomości będącej przedmiotem użytkowania wieczystego. W ustawie z 1997 r. przewidziano tryb wydawania decyzji o przekształceniu (art. 2 ust. 2) i ustalania odpłatności z tego tytułu (art. 4). Natomiast w ustawie z 2001 r. nabywanie prawa własności następowało zgodnie z brzmieniem ustawy z mocy prawa, a nie w trybie przekształcenia, a nabycie to było nieodpłatne. Mimo, iż w ustawie tej w dacie wydawania decyzji brak było wyraźnego zapisu o nieodpłatności nabycia prawa, wniosek taki jest oczywisty, wobec faktu, iż przepisy ustawy nie nakładały na osoby nabywające z mocy prawa własność nieruchomości żadnych obciążeń z tego tytułu, a wywodzenie obowiązku zapłaty takich należności w drodze analogii byłoby niedopuszczalne. Nadto taką intencję ustawodawcy potwierdza fakt, iż zwolnił on nabywców także z kosztów sądowych z tytułu założenia i wpisu do księgi wieczystej nabytego prawa własności nieruchomości (art. 1 ust. 5 ustawy). (vide: K. Kaszubowski Komentarz do ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości Lex /el 2005).
Przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie mogły zatem stanowić podstawy wydania decyzji z dnia 26 listopada 2003 r. Brak było zarówno podstaw do zastosowania wobec skarżących trybu przekształcenia przysługującego im prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jak i podstaw do wymierzenia z tego tytułu opłaty za przekształcenie. Decyzja z dnia 26 listopada 2003 r. jest zatem w całości wadliwa. Organ administracji rozpatrujący sprawę winien ocenić charakter i znaczenie tej wadliwości dla niniejszego postępowania.
Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie jest uprawniony do dokonania wiążącej organ oceny czy charakter tej wadliwości uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ocena taka może być bowiem dokonana jedynie w postępowaniu dotyczącym ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z 26 listopada 2003 r. Podkreślić jednak należy, że w sytuacji gdy z powodu dotknięcia decyzji wadą kwalifikowaną istnieje podstawa do stwierdzenia jej nieważności, organ administracji działając w zgodzie z zasadą praworządności winien - stosownie do wymogów art. 7-11 k.p.a. - pouczyć skarżących o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Organ administracji ma bowiem obowiązek prowadzić postępowanie tak, aby strony postępowania nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.). Tego rodzaju powinności wypływają z utrwalonej w orzecznictwie zasady ochrony zaufania obywatela do prawidłowości działań organów administracji i sądów, z której wynika, iż obywatel działający w przekonaniu o odnoszących się doń działaniach organów państwa jako prawidłowych i odpowiadających prawu nie powinien być narażony na uszczerbek.
Właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest zgodnie z art. 157 § k.p.a. organ wyższego stopnia, który jest w niniejszej sprawie organem odwoławczym. Organ I instancji nie rozważał kwestii prawidłowości decyzji i nie pouczył składających wniosek o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie jej ewentualnej nieważności. Wobec wadliwości decyzji, kwestia ta winna podlegać ocenie organu odwoławczego, który zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. mógł wszcząć z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 26 listopada 2003 r., a co najmniej pouczyć skarżących o takiej możliwości. Ocena ważności tej decyzji stanowi przesłankę orzekania w niniejszej sprawie, bowiem organ administracji nie może orzekać w trybie art. 155 k.p.a. o decyzji nieważnej. W razie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie winno podlegać zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest ważność decyzji, której dotyczy wniosek o jej uchylenie. Stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym, co ma wpływ na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organ odwoławczy winien bowiem w takiej sytuacji uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 105 k.p.a. Postępowania o uchylenie decyzji wyeliminowanej z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności stanie się bowiem bezprzedmiotowe.
W przypadku przyjęcia odmiennej oceny charakteru wadliwości decyzji, organ administracji winien rozważyć istnienie przesłanek uchylenia decyzji przewidzianych w art. 155 k.p.a., w trybie tego przepisu istnieje bowiem możliwość uchylenia decyzji wadliwej nie dotkniętej wadą kwalifikowaną.
Za błędne uznać należy stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowanie w niniejszej sprawie trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. nie jest możliwe, bowiem jednym z warunków uchylenia decyzji jest zgoda wszystkich stron, które nabyły prawa z przedmiotowej decyzji, a więc także organu Gminy Miasta, która w wyniku przekształcenia nabyła prawo do zapłaty należności za przekształcenie. Z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz.U. z 2001 r., nr 120, poz. 1299 ze zm.) wynika, że jeżeli użytkowanie wieczyste ustanowione jest na nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydaje odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta, starosta albo marszałek województwa. Organ gminy jakim jest prezydent miasta wydał w niniejszej sprawie zgodnie z kompetencją wynikającą z ustawy decyzję o przekształceniu. Na mocy tej decyzji skarżący nabyli prawo własności nieruchomości, a gmina należność pieniężną z tytułu opłaty za przekształcenie. Mimo posiadania interesu prawnego związanego z utratą prawa własności i nabyciem wierzytelności pieniężnej, gmina nie może być traktowana jako strona postępowania administracyjnego o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w sytuacji gdy organ tej gminy działa w sprawie jako organ administracji upoważniony do wydania decyzji. W postanowieniu z dnia 15 października 1990 r. S.A./Wr 990/90 (ONSA 1990/4/7) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym gminy, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej osoby trzeciej, w której decyzję wydaje wójt tej gminy; ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego. Z art. 28 i 29 k.p.a. wynika, że stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ powołany z mocy prawa do wydania decyzji administracyjnej w sprawie objętej postępowaniem. Organ taki bowiem ma obowiązek wydania decyzji zgodnej z prawem niezależnie od tego, czy pozostaje ze stroną w stosunkach uzależnionych od treści decyzji. W roli tego organu nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja dotyka jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu zapobiega równoczesnemu występowaniu w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Stanowisko, iż gmina nie ma legitymacji procesowej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną samorządowego kolegium odwoławczego o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydanej na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 1999 r. Nr 65, poz. 746 ze zm.), zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 października 2000 r. OPK 14/00 ONSA 2001/1/17) Skoro gmina nie miała przymiotu strony postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję o przekształceniu, zgoda jej organu, wbrew stanowisku zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie warunkuje możliwości uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a.
Organ odwoławczy wskazał, iż przeszkodą do uwzględnienia wniosku jest okoliczność, iż przepisy szczególne sprzeciwiają się uchyleniu takiej decyzji. Organ nie wskazał szczególnych przepisów wykluczających możliwość uchylenia decyzji, powołując się na charakter wydanej decyzji i skutki wywoływane przez nią w sferze prawa cywilnego, a w szczególności fakt wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego, w związku z jego przekształceniem w prawo własności, które nabyli użytkownicy wieczyści. Podkreślić należy, iż przepisy prawa administracyjnego nie wyłączyły w przypadku decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności możliwości wzruszenia takich decyzji przy zastosowaniu trybów nadzwyczajnych w tym przewidzianego w art. 155 k.p.a., jak również możliwości stwierdzenia nieważności takich decyzji lub ich uchylenia w trybie wznowienia postępowania.
Przyjąć należy, iż wydanie decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych. Prawna możliwość zniesienia skutków prawnych wywołanych wadliwym rozstrzygnięciem administracyjnym w tym samym trybie, a więc trybie administracyjnym, uważana jest za ich odwracalność. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny gdy ani przepisy prawa materialnego ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego przez wydanie decyzji. Za nieodwracalne uznaje się natomiast skutki wynikające z dokonania na podstawie wydanej decyzji czynności cywilnoprawnych, odnośnie których organ administracji nie posiada kompetencji do władczej ingerencji. Typowymi przykładami nieodwracalnych skutków prawnych są sytuacje, w których poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż nie ma już przedmiotu, którego prawo dotyczyło, lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa. W uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III ZP 4/92 (OSNAPiUS 1992/12/211) wskazano, iż odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Skutek prawny decyzji uznano za nieodwracalny jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego. W wyroku z dnia 6 września 1999 r. sygn. akt IV SA 2708/98 (nie publ.) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku prawnego przez wydanie decyzji. W wyroku z dnia 30 września 2002 r. II S.A./Ka 2651/00 (ONSA 2004/1/18) Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie powoduje nieodwracalnych skutków prawnych, a skutki te mogą być zniesione decyzją administracyjną stwierdzającą nieważność takiej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż decyzja o przekształceniu powoduje skutki materialnoprawne sprowadzające się do wykreowania prawa rzeczowego w postaci prawa własności gruntu oraz powstania stosunku obligacyjnego, którego przedmiotem jest zobowiązanie nabywców do uiszczenia opłaty za to przekształcenie. Nie wywołuje ona innych skutków w sferze cywilnoprawnej, o ile w wyniku jej wydania nie doszło do żadnej czynności cywilnoprawnej, na przykład umowy przenoszącej własność. Wobec tego skutek prawny nadaje się do zniesienia w drodze czynności organu administracji, dokonanej w ramach jego kompetencji. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu niepublikowanego wyroku z dnia 20 czerwca 2002 r. (sygn. akt II SA/Ka 2015/00).
Decyzja administracyjna o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jest aktem administracyjnym powodującym bezpośrednie skutki cywilnoprawne, wkracza ona bowiem w materię cywilnoprawną bez potrzeby dokonywania innych czynności. Na jej podstawie dochodzi do bezpośrednich skutków w sferze prawa cywilnego polegających na
- przejściu prawa własności z gminy na dotychczasowych użytkowników wieczystych
- powstaniu zobowiązania do uiszczenia należności z tytułu opłaty
- wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego.
Instytucja prawa użytkowania wieczystego uregulowana jest w przepisach art. 232 –243 kodeksu cywilnego oraz przepisach Działu II Rozdziału III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzja z dnia 26 listopada 2003 r. miała skutek konstytutywny w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. W przypadku nieważności takiej decyzji, decyzja organu administracji o stwierdzeniu jej nieważności może odwrócić ten skutek, przez przywrócenie poprzedniego stanu prawnego, w którym prawo własności nieruchomości przysługiwało gminie, a skarżącym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na warunkach wynikających z umowy ustanawiającej to prawo zawartej w dniu 21 maja 1973 r.
Rozważenia wymaga zastosowanie takiej konstrukcji w przypadku art. 155 k.p.a.
Wątpliwości budzi możliwość uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności z uwagi na skutki w sferze prawa cywilnego polegające na wygaśnięciu prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu wydanie takiej decyzji można, co do zasady, uznać za możliwe, przyjmując, iż decyzja z art. 155 k.p.a. wywiera skutek polegający na reaktywowaniu tego prawa. Decyzja o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wydana została przez organ administracji w granicach jego kompetencji. Przepis procesowe przewidują możliwość uchylenia każdej decyzji w razie spełnienia przesłanek z art. 155 k.p.a. W sytuacji gdy decyzja administracyjna miała skutek konstytutywny, decyzja ją uchylająca również ma skutek konstytutywny sprowadzający się do zniweczenia poprzedniego skutku prawnego. Decyzja uchylająca poprzednią decyzję nie kreuje nowego prawa użytkowania wieczystego i nie określa ona jego warunków. Decyzja ta niweluje natomiast skutki poprzedniej decyzji o wygaśnięciu prawa. Przywraca ona zatem istnienie poprzedniego prawa powstałego na podstawie umowy i na warunkach z niej wynikających. Przywrócenie istnienia tego prawa, zdaniem Sądu, należałoby uznać za niemożliwe jedynie w sytuacji gdyby upłynął przewidziany w umowie okres na jaki prawo to było ustanowione. W ocenie Sądu na przeszkodzie przyjęciu takiej konstrukcji nie stoi przepis art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 262 poz. 2603 ze zm.), który stanowi, iż sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienie tego prawa w drodze umowy wymaga wpisu w księdze wieczystej. Uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie stanowi bowiem ani oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste (które to oddanie nastąpiło w momencie zawarcia umowy cywilnoprawnej), ani przeniesienia tego prawa w drodze umowy. Zaznaczyć należy, iż wpis do księgi wieczystej ma zgodnie z cytowany przepisem charakter konstytutywny jedynie w dwóch przypadkach - oddania nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste i przeniesienia tego prawa w drodze umowy. Treść art. 27 cytowanej ustawy nie obejmuje nabycia tego prawa na podstawie innych zdarzeń prawnych, ani wygaśnięcia tego prawa. O ile wpis w księdze wieczystej jest konstytutywny odnośnie powstania prawa w drodze umowy, nie ma on takiego charakteru w przypadku wygaśnięcia tego prawa. Do wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego doszło mocą samej decyzji o przekształceniu tego prawa w prawo własności, bez konieczności dokonywania wpisu w księdze wieczystej. Wpis taki nie jest zatem również konieczny do uchylenia skutku takiej decyzji.
Decyzja o stwierdzeniu nieważności decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności prowadzi do przywrócenia poprzedniego stanu prawnego. Decyzja uchylająca poprzednią decyzję wydana w trybie art. 155 k.p.a. podobnie prowadzi do uchylenia skutków wydanej decyzji. Istotna różnica w tym zakresie sprowadza się do faktu, iż stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutki z mocą wsteczną od chwili wydania decyzji, natomiast uchylenie decyzji wywołuje skutek od daty jej wydania lub uprawomocnienia. Zdaniem Sądu różnica ta nie wyklucza możliwości uznania, iż prawo użytkowania wieczystego zostanie z pewną datą reaktywowane. Konstrukcja taka jest przecież dopuszczalna w innych przypadkach – w razie uchylenia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i oddalenia wniosku w toku postępowania wznowieniowego Możliwość uchylenia decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w toku postępowania wznowieniowego, nie została przez ustawodawcę wyłączona. Podobna konstrukcja została uznana za dopuszczalną przez Sąd Najwyższy w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie i doktrynie istniały wątpliwości co do możliwości reaktywowania decyzją administracyjną prawa użytkowania wieczystego, które wygasło wskutek wywłaszczenia, powstałe na gruncie przepisu art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) w brzmieniu sprzed 9 grudnia 2004 r. dotyczącego możliwości zwrotu wywłaszczonego użytkowania wieczystego. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 25 stycznia 1996 r. sygn. akt III AZP 31/95 (OSNAP 14/96 poz. 194) i wyroku z dnia 25 stycznia 1996 r. sygn. akt III ARN 59/95 (OSNAP 14/96 poz. 196) wypowiedział się za taka możliwością, wskazując, iż decyzja o zwrocie użytkowania wieczystego nie kreuje tego prawa, tylko przywraca prawo wcześniej powstałe na podstawie umowy i na określonych w niej warunkach, stanowiąc zarazem podstawę wpisu prawa do księgi wieczystej. Także w doktrynie wyrażano poglądy o dopuszczalności restytucji wywłaszczonego prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzedniego użytkownika wieczystego (vide: G. Bieniek, A. Hopfer, Z. Marmaj E. Mzyk, R. Wróbel : Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami ZCO Wyd. II t. II Zielona Góra 2000, s. 172 i nast.).
Reasumując, zdaniem Sądu, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu decyzji o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w trybie art. 155 k.p.a.
W niniejszej sprawie przesłanką oceny przez organ odwoławczy, iż słuszny interes strony nie przemawia za uchyleniem decyzji było wyłącznie stwierdzenie braku możliwości uchylenia decyzji z uwagi na wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego. Organy administracji poza tym nie dokonywały ustaleń ani oceny istnienia tej przesłanki. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ winien zatem rozważyć, czy interes strony przemawia za uchyleniem decyzji oraz czy interes ten jest interesem "słusznym" w rozumieniu art. 155 k.p.a. Dokonując tej oceny organ winien wziąć pod uwagę, iż z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika obowiązek równego traktowania obywateli wobec prawa. Skarżący podobnie jak inne osoby fizyczne mieli w pewnym okresie czasu, wynikające z ustawy uprawnienie do nabycia prawa własności nieruchomości w sposób nieodpłatny. Nie analizując kwestii konstytucyjności takiego uregulowania, wskazać należy, iż organ administracji błędnie stosując ustawę z 1997 r. i nakładając na nich obowiązek zapłaty opłaty za przekształcenie postawił ich w sytuacji gorszej w stosunku do innych podmiotów prawa, które skorzystały z prawa nabycia własności nieruchomości nieodpłatnie. Skarżący podnosili we wniosku jako zasadniczy argument uchylenia decyzji fakt, iż nie mają oni środków na zapłatę opłaty, z uwagi na ich trudną sytuację finansową. Skarżący nie domagają się obecnie weryfikacji decyzji przez nabycie prawa własności nieruchomości nieodpłatnie. Złożony przez nich wniosek nie zmierza do tego celu. Ponadto, z uwagi na zmianę stanu prawnego ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz.1459) nie mają oni prawa do nieodpłatnego nabycia własności nieruchomości. Celem skarżących, uzasadnianym brakiem środków finansowych, jest natomiast rezygnacja z przyznanego im prawa własności nieruchomości i wygaśnięcie obowiązku zapłaty ustalonej decyzją opłaty oraz powrót do stanu sprzed wydania decyzji, gdy stronom przysługiwało prawo użytkowania wieczystego.
Za niezasadny Sąd uznał zarzut skarżących dotyczący cofnięcia wniosku w toku postępowania administracyjnego. Skarżący nie przedstawili bowiem żadnego dowodu przedłożenia organowi administracji pisma z dnia 5 grudnia 2003 r. przed uostatecznieniem się decyzji.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji winien uwzględnić wskazania Sądu oraz dokonaną w wyroku ocenę prawną.
Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem zdaniem Sądu obligatoryjne tylko w takim przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Skoro zaskarżona do decyzja nie nadaje się do wykonania, to było orzekanie o możliwości jej wykonania było bezprzedmiotowe.