I SA/Wa 1439/23

I SA/Wa 1439/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 619/24 - Wyrok NSA z 2025-12-02
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Nina Beczek, Protokolant referent stażysta Krzysztof Włoczkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 maja 2023 r. nr DO-II.7610.69.2023.BK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 5 maja 2023 r., nr DO-II.7610.69.2023.BK Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] SA w [...] od decyzji Wojewody [...] z 17 marca 2023 r., nr NW/IV/77200/437/2/05, sprostowanej postanowieniem z 20 marca 2023 r., NWIV.752.1.4.2023, odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w [...], obręb [...], obejmującego działkę nr [...] o pow. 0,0025 ha, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], zajętą przez wiatę autobusową [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...].
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda [...], działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 z późn. zm., dalej jako ugn), § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) decyzją z 17 marca 2023 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanej nieruchomości.
Odwołanie od decyzji Wojewody złożyły [...] SA w [...].
Rozpoznając sprawę Minister Rozwoju i Technologii wskazał, że zgodnie z art. 200 ust 1 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do stanu istniejącego 5 grudnia 1990 r. W myśl art. 200 ust. 4 ugn, uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich.
Organ ustalił, że 5 grudnia 1990 r. prawo własności przedmiotowej działki nr [...], przysługiwało Skarbowi Państwa.
Kolejną przesłanką uwłaszczenia w trybie art. 200 ugn jest pozostawanie nieruchomości 5 grudnia 1990 r. w zarządzie uwłaszczanego przedsiębiorstwa.
Minister podkreślił, że zarząd, to prawna forma władania nieruchomością. Obowiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 tej ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy w życie, tj. 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.
Minister wyjaśnił, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Wskazując na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ podał, że istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać. Decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu 7 sędziów SN z 23 września 1993 r., sygn. akt III CZP 81/93; wyrok NSA z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 929/09).
W ocenie organu odwoławczego stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
Minister wskazał, że [...] SA wywodzi prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 30 grudnia 1986 r., nr [...] dotyczącej naliczenia [...] Dyrekcji Okręgowej [...] w [...] opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu.
W ocenie organu wskazana decyzja nie potwierdza istnienia, 5 grudnia 1990 r., prawa zarządu.
Jak wynika z § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu może nastąpić na podstawie, m.in. decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
Jednakże Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, tylko gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia.
Powyższe stanowisko zostało odzwierciedlone w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych. Podkreśla się w nich, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja ta zaginęła lub uległa zniszczeniu. Powyższe oznacza, że w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomością, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania (por. wyroki: NSA z 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1406/13 i WSA w Krakowie z 15 marca 2013 r., syn akt II SA/Kr 97/13).
Minister podkreślił, że treść decyzji z 30 grudnia 1986 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w zarządzie [...].
Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 7 i 77 kpa w postępowaniu administracyjnym, co do zasady, na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z dana sprawą. Nie znaczy to jednak, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej.
Organ wojewódzki pismem z 5 stycznia zwrócił się do wnioskodawczyni, Starosty [...] oraz Prezydenta Miasta [...] o wskazanie, czy decyzja Urzędu Miejskiego w [...] z 30 grudnia 1986 r. była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie lub zarząd w formie prawnie przewidzianej oraz o przedłożenie dokumentu potwierdzającego ten fakt. [...] SA pismem z 12 stycznia 2023 r. poinformowały, że znajduje się w posiadaniu jedynie decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 30 grudnia 1986 r. W piśmie z 12 stycznia 2023 r. Prezydent [...] wskazał, że nie dysponuje informacjami w sprawie przekazania przedmiotowego gruntu w zarząd. Natomiast pismem z 27 lutego 2023 r. Starosta [...] poinformował, że brak jest dokumentów, które potwierdzają przekazanie działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania w zarząd, w formie prawem przewidzianej.
Ponadto w toku postępowania uwłaszczeniowego organ I instancji ustalił, że 5 grudnia 1990 r., działka nr [...] zajęta była pod drogę publiczną krajową nr [...] relacji [...] - [...] - Zabrze wymienioną w wykazie dróg krajowych stanowiących załącznik do uchwały nr [...] Rady Ministrów z 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16).
Minister wskazał, że ustalenie, iż będący przedmiotem postępowania uwłaszczeniowego grunt oznaczony jako działka nr [...] stanowił 5 grudnia 1990 r. drogę publiczną (obecnie drogę wojewódzką), a więc drogę zaliczoną na podstawie ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii tych dróg, skutkuje uznaniem, iż nie mógł on pozostawać w wyłącznym posiadaniu [...] i nie mógł podlegać uwłaszczeniu, jako grunt objęty prawem osób trzecich - zarządcy drogowego. Uniemożliwia to wydanie decyzji uwłaszczającej [...] SA działką w trybie art. 200 ugn.
Skargę na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii złożyły [...] SA w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie:
1. przepisów postępowania, tj.:
- art. 7 oraz art. 8 kpa, poprzez brak podjęcia działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,
- art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w zw. z art. 75 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;
2. prawa materialnego, tj.:
- art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., poprzez odmowę stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez przedsiębiorstwo państwowe [...] w [...], prawa użytkowania wieczystego nieruchomości,
- § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., poprzez uznanie, że wykazanie zarządu przy pomocy dokumentów w postaci decyzji dotyczących naliczenia opłat za zarząd gruntem może stanowić podstawę stwierdzenia przez właściwy organ dotychczasowego prawa zarządu wyłącznie wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy spełniają ściśle określone wymogi, mimo że takie ograniczenia nie wynikają z tego przepisu.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Uczestnik postępowania Generalny Dyrektor [...] w piśmie procesowym z 3 października 2023 r. podzielił stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga nie jest zasadna.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 200 ust. 1 pkt 1 ugn. Zgodnie z jego treścią w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: nabycie własności budynków, innych urządzeń i lokali następuje odpłatnie, jeżeli obiekty te nie były wybudowane lub nabyte ze środków własnych tych osób lub ich poprzedników prawnych.
Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Nie narusza to praw osób trzecich. Budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy (związku międzygminnego), będących w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych, stają się z tym dniem z mocy prawa własnością tych osób.
Jak wynika z powyższych przepisów istotnym dla podjęcia na podstawie art. 200 ugn decyzji było ustalenie, czy poprzednik prawny skarżącej Spółki legitymował się 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowego gruntu.
Prawidłowo wskazały organy, że zarząd był prawną formą władania. Sam więc fakt korzystania przez przedsiębiorstwo, a następnie spółkę z nieruchomości tego prawa nie kreuje. Decydujące znaczenie mają bowiem w tej kwestii: dzień wejścia w życie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. 5 grudnia 1990 r. oraz obowiązujące wówczas przepisy pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych. Obowiązująca natomiast w owym czasie ustawa z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych prawa zarządu nie można domniemywać.
W niniejszej sprawie pozostaje bezsporne, że według stanu na 5 grudnia 1990 r. przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa. Spór dotyczy natomiast tego, czy zebrane w sprawie dowody potwierdzają spełnienie przez [...] prawa zarządu do gruntu w dniu 5 grudnia 1990 r.
W kwestii sposobu dokumentowania tego prawa zasadnicze znaczenie mają przepisy rozporządzenia z 10 lutego 1998 r., w tym § 4 ust. 1, w którym wymienione zostały dokumenty wskazujące na istnienie prawa zarządu.
Skarżąca wywodzi prawo zarządu z decyzji Urzędu Miejskiego w [...] z 30 grudnia 1986 r.
Jak wynika z § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości może nastąpić na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, jak trafnie wskazał organ, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 stwierdził, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania (zarządu) tylko wtedy, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Dokument zawierający decyzję o naliczeniu opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania jedynie wówczas, gdy w decyzji o opłatach wskazana jest konkretna decyzja administracyjna, na podstawie której zostało ustanowione prawo, a decyzja o zarządzie wskazana w decyzji o naliczeniu opłat zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA: z 9 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 3317/18; z 18 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3200/18; z 16 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2385/17; z 17 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 130/17; z 30 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2469/13).
W decyzji z 30 grudnia 1986 r. nie została wskazana żadna konkretna decyzja, na podstawie której ustanowiono prawo zarządu.
Jak wyżej zaznaczono w przypadku wywodzenia prawa zarządu z decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania czy zarządu nieruchomością, należy ustalić, czy decyzje te wskazują jednoznacznie tytuł ich wnoszenia, tj. czy przywołują ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo zarządu lub użytkowania. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie.
Wbrew zarzutom skargi organy szczegółowo wyjaśniły dlaczego decyzja o opłatach nie może stanowić dowodu na istnienie zarządu do spornych nieruchomości.
Z kolei z pism Starosty [...] i Prezydenta Miasta [...] nie wynika, aby organy te dysponowały dokumentami potwierdzającymi, że przedmiotowa działka była 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...].
Natomiast [...] SA w piśmie z 12 stycznia 2023 r. wskazały, że decyzja z 30 grudnia 1986 r. nie była poprzedzona przekazaniem gruntu w użytkowanie / zarząd w formie prawem przewidzianej.
Skoro zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wykazał, aby przedsiębiorstwo dysponowało indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo - odbiorczego, który ustanowiłby na jego rzecz zarząd bądź użytkowanie i na taki akt nie powołuje się także skarżąca Spółka, to odmowa potwierdzenia uwłaszczenia [...] na tej nieruchomości odpowiada prawu. Z powyższych przyczyn niezasadny jest zarzut naruszenia art. 200 ust. 1 ugn i § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia.
Ponadto, co istotne, 5 grudnia 1990 r. przedmiotowa działka byłą zajęta pod drogę publiczną - drogę krajową. Prawidłowo więc organy wskazały, że nie było możliwe uwłaszczenie skarżącej na gruncie stanowiącym drogę publiczną.
Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy, w kluczowych z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia kwestiach, został ustalony w sposób prawidłowy. Dowody na podstawie których był on ustalony zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 kpa. Stąd także zarzut naruszenia tego przepisu oraz przepisów art. 7, 8, 75 i 77 § 1 kpa jest niezasadny. Skarżąca poza polemiką ze stanowiskiem organu nie wskazała żadnych innych dowodów, których ewentualne przeprowadzanie prowadziłoby lub mogło prowadzić do odmiennych konkluzji, niż poczynione przez organ. Dlatego zarzut naruszenia art. 75 § 1 kpa jest chybiony.
Zważyć należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ciężar dowodu w zakresie wykazania zaistnienia materialnoprawnych przesłanek z art. 200 ust. 1 ugn spoczywał także na inicjatorze postępowania - skarżącej Spółce. To Spółka, jako następca prawny przedsiębiorstwa państwowego [...], powinna mieć najpełniejszą wiedzę o nieruchomościach będących w zarządzie [...], na datę istotną w sprawie, a przez to realną możliwość wykazania, że przedmiotowe nieruchomości pozostawały 5 grudnia 1990 r. w zarządzie [...]. Wprawdzie organ jest zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7 i 77 § 1 kpa), a następnie jego oceny z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa), to jednakże nie oznacza, że Spółka, miała w tym postępowaniu pozostawać bierna. Z przepisów kpa normujących postępowanie dowodowe nie można zatem wywodzić, że organy zobowiązane są w nieskończoność do poszukiwania dowodów służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy strona ich nie przedstawia. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonych okoliczności może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 3719/17).
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.