I SA/Wa 849/05

I SA/Wa 849/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-04-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Monika Nowicka
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi T. R. i Z. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Zakłady [...] w K. prawa wieczystego użytkowania gruntu Skarbu Państwa o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącego działki oznaczone na mapie sytuacyjnej [...] i [...], obr. [...], ark. [...], [...], [...] jako działki: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], które stanowią działki ewidencyjne o nr [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale związanych z tym gruntem.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy:
Pismem z dnia [...] lipca 2003 r. Z. i T. małżonkowie R. wnieśli o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r. podnosząc, że wskutek decyzji uwłaszczeniowej zostali odcięci od dostępu do drogi publicznej, a ich grunty stały się faktycznie bezwartościowe. Prawo dojazdu do nieruchomości zostało im zagwarantowane w decyzji wywłaszczeniowej. Organ administracji publicznej dokonując uwłaszczenia [...] Zakładów [...] powinien tę decyzję respektować i nie oddawać przedsiębiorstwu w użytkowanie wieczyste działek stanowiących drogi dojazdowe do nieruchomości osób trzecich.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji uwłaszczeniowej uznając, że wnioskodawcy nie posiadają legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia jej nieważności. Z akt sprawy bowiem nie wynika jakoby skarżący posiadali jakiekolwiek prawa rzeczowe do nieruchomości, które były przedmiotem decyzji uwłaszczeniowej. Nieruchomości te zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa w drodze wywłaszczenia. W pkt 3 decyzji wywłaszczeniowej Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] czerwca 1985 r., nr [...] zobowiązano [...] Zakłady [...] do "wybudowania drogi dojazdowej do gruntów pozostających właścicielom poza wywłaszczeniem". Powyższe zobowiązanie nie stanowiło jednak ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, a jeżeliby nawet założyć, iż skarżący posiadali prawo przejazdu przez przedmiotowe nieruchomości, to fakt uwłaszczenia nie pozbawiłby ich tego prawa, gdyż ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie wygasza ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na nieruchomości. Organ podkreślił, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji może wystąpić tylko strona, którą w myśl art. 28 k.p.a. jest osoba posiadająca interes prawny lub obowiązek w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej, a takiego interesu nie posiadają skarżący w niniejszej spawie. Żądanie skarżących może w istocie odpowiadać roszczeniu o ustanowienie drogi koniecznej, opartemu o przepisy prawa cywilnego.
Pismem z dnia [...] grudnia 2004 r. Z. i T. R. wystąpili do Ministra Infrastruktury o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją. We wniosku odwołujący się wskazali, że ich interes prawny do kwestionowania przedmiotowej decyzji uwłaszczeniowej wynika z art. 144 k.c. w zw. z art. 5 k.c. Odwołujący się podkreślili, że obowiązujące przepisy nie zezwalają na podjęcie działań prowadzących do pozbawienia nieruchomości dostępu do drogi publicznej. Organy państwowe są obowiązane chronić interes obywatela, a w szczególności w sytuacji, gdy grunt wcześniej wywłaszczony oddawany jest na rzecz innych podmiotów bez zapewnienia dostępu do drogi publicznej pozostałej części nieruchomości nie objętej wywłaszczeniem.
Minister Infrastruktury, po ponownym zbadaniu sprawy, nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ dodatkowo podniósł, że uwłaszczenie, które nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1, 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) odnosi się do stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dniu 5 grudnia 1990 r. W świetle akt sprawy, nieruchomość objęta w/w decyzją Wojewody [...], w dniu [...] grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w zarządzie jednostki uwłaszczonej. Decyzja uwłaszczeniowa ma charakter decyzji deklaratoryjnej i potwierdza przekształcenie z mocy prawa istniejącego prawa zarządu w prawa rzeczowe wymienione w art. 2 ust. 1,-2 ww. ustawy. Decyzja uwłaszczeniowa nie ingeruje w problematykę dojazdu do nieruchomości i nie narusza ewentualnie posiadanych praw w tym zakresie. Natomiast z akt sprawy nie wynika, aby wnioskodawcy posiadali prawo rzeczowe do działek objętych decyzją uwłaszczeniową, co oznacza jednoczenie, że osoby te nie posiadają legitymacji prawnej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzuty podnoszone zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dają skarżącym uprawnień strony, a problematyka dojazdu do nieruchomości, związana z drogą konieczną, wykracza poza przedmiot rozpatrywanej sprawy.
Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. i T. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) naruszenie art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, 2) naruszenie art. 222 § 2 k.c., 3) naruszenie art. 2, art. 21 i art. 45. Konstytucji RP, 4) naruszenie art. 1 protokołu dodatkowego do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 11, 28, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprzestrzeganiu prawa wewnętrznego Rzeczypospolitej Polskiej oraz Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności, zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, pozostawieniu obywatela bez pomocy ze strony organów państwowych, co godzi w powagę Państwa oraz narusza Konstytucję RP. Zarzucono, że uzasadnienie decyzji jest niezrozumiałe dla strony. Ponadto, że w niniejszej sprawie Minister Infrastruktury bezzasadnie przyjął, iż skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu uwłaszczeniowym, skoro należący do nich grunt został przez organy administracji publicznej bezpodstawnie pozbawiony dostępu do drogi publicznej. Obszernie uzasadniając w/w zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi naczelnemu do ponownego merytorycznego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Podkreślić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywania kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga nie może zostać uwzględniona bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Rozstrzygnięcie przez Sąd kwestii zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury sprowadza się przede wszystkim do zbadania czy Z. i T. R. posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r.
Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. może być wszczęte na żądanie strony lub z urzędu. Pierwszą czynnością podjętą przez organ nadzoru w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej pochodzi od osób uprawnionych tj. strony postępowania.
Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądów administracyjnych został utrwalony pogląd, że stroną postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w rozumieniu powołanego art. 28 k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a., a więc nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. O tym czy podmiot jest stroną postępowania administracyjnego (zwykłego czy nadzorczego) nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie tego podmiotu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Interesu prawnego nie należy przy tym utożsamiać z interesem faktycznym dającym się racjonalnie uzasadnić, lecz z interesem wynikającym z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w konkretnej sprawie podlegającej rozpatrzeniu przez organ administracji publicznej.
Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych i stanowisko doktryny jednoznacznie wskazuje, że stroną postępowania uwłaszczeniowego może być w zasadzie tylko państwowa osoba prawna legitymująca się w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) prawem zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Stroną takiego postępowania może być również podmiot, który wykazuje, że to jemu, a nie osobie prawnej, która domagała się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu, bądź osoba, która podważa uprawnienia właścicielskie Skarbu Państwa lub gminy do gruntu obciążonego prawem zarządu, a także osoba legitymująca się prawem rzeczowym do części nieruchomości podlegającej uwłaszczeniu (przykładowo wyroki NSA: z dnia 5 sierpnia 1998 r., sygn. akt I SA 1550/97, LEX nr 44516; z dnia 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA 1318/97, LEX nr 44642; z dnia 17 sierpnia 1999 r., sygn. akt I SA 1984/98, LEX nr 48525, postanowienie NSA z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 1750/98, LEX nr 48620). Z akt administracyjnych wynika bezspornie, iż skarżący w dniu 5 grudnia 1990 r. nie posiadali tytułu prawnego do gruntu będącego przedmiotem uwłaszczenia na rzecz [...] Zakładów [...] w K.. Część gruntu należąca uprzednio do skarżących (działka oznaczona nr [...] o pow. [...] m2) została bowiem wywłaszczona za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby [...] Zakładów [...] ostateczną decyzją Geodety Miejskiego Urzędu Miejskiego w K. z dnia [...] czerwca 1985 r. Brak po stronie skarżących tytułu prawno – rzeczowego do nieruchomości gruntowej objętej uwłaszczeniem przesadza o braku interesu prawnego do wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej. Niewątpliwie Z. i T. R. mają interes faktyczny w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., lecz nie jest to interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 2 ww. ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest norma prawną, z której dla skarżących wynikają określone prawa czy obowiązki. Normą taką nie mogą być również wskazane w skardze przepisy prawa materialnego, gdyż przepisy te nie dają skarżącym uprawnień, które podlegałyby realizacji w postępowaniu administracyjnym.
Skoro wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej nie pochodził od strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., należało uznać, iż organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania nadzorczego, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, dotyczących pozbawienia skarżących możliwości dojazdu do nieruchomości nie objętej decyzją wywłaszczeniową, należy stwierdzić, że nie mają one odniesienia do zaskarżonej decyzji. Uprawnienia strony w tym zakresie (ustanowienie drogi koniecznej) mogą być realizowane przy wykorzystaniu instytucji prawa cywilnego w postępowaniu nie podlegającym regulacjom kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast sam fakt zobowiązania [...] Zakładów [...], decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] czerwca 1985 r., do wybudowania drogi dojazdowej do pozostałych poza wywłaszczeniem nieruchomości, nie wywiera jakichkolwiek skutków prawnych dla postępowania uwłaszczeniowego, bowiem celem tego postępowania są przekształcenia własnościowe (prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego gruntu). Na marginesie należy dodać, że wykonanie obowiązków nałożonych na stronę postępowania decyzją administracyjną mogło zostać zrealizowane przymusowo w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 110, poz. 968, ze zm.). Tak więc nie można skutecznie postawić Ministrowi Infrastruktury zarzutu, iż odmawiając skarżącym wszczęcia postępowania nadzorczego narusza on szereg praw obywatelskich, skoro roszczenia skarżących w obowiązującym porządku prawnym nie mogą być uwzględnione w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, a jedynie – jak wspomniano – mogą być realizowane w drodze cywilnoprawnej.
W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.