I SA/Wa 1422/20

I SA/Wa 1422/20 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-07-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 575/22 - Wyrok NSA z 2022-11-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 136, art. 137
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] (sprostowaną postanowieniem z [...] maja 2020 r. nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekającą o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w W. przy Al. [...], stanowiącej cześć dawnej działki nr [...] z obrębu [...], pochodzącej z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi [...], uregulowanej w dawnej księdze wieczystej pn. "[...]" - nr rej. hip. [..] jako działka pn. "[...]", ozn. aktualnie jako działka ewid. nr [...] z obrębu [...], KW nr [...].
Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawny sprawy:
Naczelnik Urzędu Dzielnicowego [...] decyzją z [...] czerwca 1974 r. nr [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] o pow. [...] m² pochodzącą z gruntów tabeli likwidacyjnej wsi [...], uregulowaną w księdze wieczystej pn. "[...]" - nr rej. hip [...] (księga zaginęła w czasie działań wojennych), jako działka pn. "[...]", stanowiącą własność S. K., R. K. i nieustalonych spadkobierców F. K.
Decyzją z [...] października 1974 r. nr [...] ustalono odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość m.in. na rzecz R. K. w kwocie [...] zł za działkę o powierzchni [...] ha, stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], która zgodnie z aktem własności ziemi nr [...] z [...] maja 1974 r. stanowiła własność R. K.
Z. P. (z d. K.) jako spadkobierca R. K. wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. wystąpiła o zwrot dawnej działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m², przejętej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ww. decyzji wywłaszczeniowej.
Wojewoda [...] postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej działki gruntu oznaczonej dawniej nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie cześć działki nr [...] z obrębu [...].
Starosta [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. orzekł o odmowie zwrotu opisanej wyżej części wywłaszczonej nieruchomości.
Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Starosta [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...] grudnia 2028 r. orzekł o odmowie zwrotu ww. części wywłaszczonej nieruchomości.
Z. P. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.
Wojewoda [...] rozpoznając sprawę stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.), wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, stosowne orzecznictwo i stanowisko doktryny odnoszące się do zasad zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i podkreślił, że organ prowadzący postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości wywłaszczonej ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić, na jaki cel wywłaszczona została nieruchomość, w drugiej kolejności, czy na całej nieruchomości zrealizowano cel wywłaszczenia oraz jeśli cel taki został zrealizowany, określić, czy nastąpiło to w terminach przewidzianych w art. 137 u.g.n., uwzględniając wytyczne zawarte ww. wyroku TK z dnia 13 marca 2014 r. Ustalenie celu wywłaszczenia, co do zasady, następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej.
Organ II instancji zaznaczył, że działka ewid. nr [...] (wydzielona z działki ewid. nr [...] na podstawie decyzji podziałowej przez Prezydenta [...]) została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z [...] czerwca 1974 r.
Zgodnie z treścią ww. decyzji wywłaszczeniowej, przedmiotowa nieruchomość została objęta decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r. i przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z zespołem ulic. Integralną część ww. decyzji lokalizacyjnych stanowił szkic sytuacyjny Nr [...] znajdujący się w aktach sprawy. Organ I instancji ustalił, że nieruchomość, będąca przedmiotem wniosku zwrotowego, została objęta planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania inwestycji osiedla mieszkaniowego [...] w W., zatwierdzonym decyzją z [...] października 1974 r. nr [...].
Wojewoda [...] wskazał, że z uwagi na to, że ww. plan realizacyjny pochodzi z okresu po wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, nie jest on dokumentem, który można brać pod uwagę przy konkretyzowaniu celu wywłaszczenia na przedmiotowym gruncie.
Organ odwoławczy przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i stanowisko doktryny podkreślając, że precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia winno następować jedynie na podstawie dokumentów określających ten cel, zaistniałych przed dokonaniem wywłaszczenia. Dla oceny zbędności nieruchomości lub jej części na cel wywłaszczenia - w ramach art. 137 u.g.n. - nie mają znaczenia rozstrzygnięcia administracyjne lub jakiekolwiek inne dokumenty określające sposób zagospodarowania nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli zostały wydane po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna.
Wojewoda [...] stwierdził, że w niniejszej sprawie, dla rozstrzygnięcia wniosku zwrotowego, kluczowe jest ustalenie, czy na gruncie, przed dniem złożenia wniosku o zwrot nie później niż na dzień 22 września 2004 r., powstały elementy osiedla mieszkaniowego.
Jak wynika z akt sprawy wniosek o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, ozn. aktualnie jako działka nr [...] został złożony pismem z [...] czerwca 2015 r. Wbrew twierdzeniom wnioskodawczyni, pismo z 25 maja 1995 r. zatytułowane jako "prośba o dokonanie regulacji prawnej terenów częściowo położonych w granicach miasta W." nie może być zakwalifikowane jako wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, co potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z 15 września 2017 r. sygn. IV SA/Wa 1286/17, wydanym w sprawie o zwrot działki nr ew. [...] z obrębu [...], objętej tym samym wnioskiem zwrotowym.
Organ zaznaczył, że z pisma Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" z [...] marca 2016 r. wynika, że działka ewid. nr [...] (przed podziałem), położona w W. przy Al. [...] została zabudowana 12 budynkami wielorodzinnymi oraz dwoma pawilonami handlowymi, wybudowanymi ze środków własnych Spółdzielni. Wnioski o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynków wielorodzinnych zostały złożone [...] maja 2003 r., co zostało potwierdzone zaświadczeniami Prezydenta [...] dołączonymi do ww. pisma. W aktach sprawy znajduje się również opinia geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji mgr inż. B. B. (upr. nr [...]) z [...] czerwca 2018 r. dotycząca, interpretacji zdjęć lotniczych wykonanych w 1994 r., 2001 r., 2005 r. pozyskanych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. Wojewoda przytoczył treść przedmiotowej opinii i podkreślił, że wynika z niej, iż na nieruchomości wybudowane zostało osiedle mieszkaniowe. Opracowanie zostało wykonane przez uprawnionego geodetę posiadającego wiedzę i doświadczenie specjalistyczne w tej dziedzinie i w opinii organu jest wiarygodnym dowodem w sprawie.
Organ odwoławczy zaznaczył, że fakt zrealizowania celu wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego potwierdza również przeprowadzona [...] sierpnia 2017 r. wizja w terenie i dokonane wówczas ustalenia. Wprawdzie oględziny odbyły się bez udziału wnioskodawczyni, ale pozostaje to bez wpływu na wynik postępowania, gdyż oględzin dokonuje się w celu ustalenia aktualnego stanu faktyczno-prawnego nieruchomości, natomiast pod kątem realizacji celu wywłaszczenia, bada się sposób zagospodarowania nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Ponadto do protokołu z oględzin została dołączona dokumentacja fotograficzna przedmiotowego terenu, a sama wnioskodawczyni nie kwestionowała stanu zagospodarowania przedmiotowego gruntu.
Wojewoda [...] przytoczył stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i zaznaczył, że po dokonaniu analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie należy uznać, że decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. orzekająca o odmowie zwrotu części ww. wywłaszczonej nieruchomości jest zasadna i prawidłowa.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że organ I instancji nie wykonał wyroku WSA z 3 marca 2016 r. sygn. akt IV SABWa 486/16 organ wskazał, że powyższy wyrok nie został wydany w niniejszej sprawie i nie ma do niego zastosowania art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
W ocenie organu odwoławczego w niniejszym postępowaniu nie ma znaczenia również fakt, że decyzje lokalizacyjne nr [...] i nr [...] utraciły ważność, co podnosi wnioskodawczyni. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o wygaśnięciu ww. decyzji lokalizacyjnych. Ponadto nawet gdyby miała miejsce utrata mocy obowiązującej decyzji lokalizacyjnych już po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, to nie prowadziłaby ona automatycznie do ustania celu wywłaszczenia istniejącego w dacie wywłaszczenia. Tym bardziej, że został on zrealizowany.
Brak było ponadto podstaw do przyjęcia jako wzorca do orzeczenia uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z 13 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 47/13, ani zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego, ponieważ postępowanie to dotyczyło innej działki.
Z. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja ta była obarczona błędami, tj. naruszeniami opisanymi w zarzutach skargi,
2. art. 15 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest dokonanie wyłącznie kontroli decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r., podczas gdy zadaniem organu administracji wyższej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy, czego w niniejszej sprawie nie dokonano,
3. art. 7 i 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na braku ustalenia
i. jaki był faktyczny cel wywłaszczenia nieruchomości zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu II etapu realizacji [...] zatwierdzonego decyzją z [...] września 1973 r. nr [...] w stosunku do części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...],
ii. w jaki sposób i na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia,
iii. w jakiej części cel ten nie został zrealizowany oraz w jaki sposób tereny te zostały zagospodarowane,
iv. w jakim czasie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia i czy nastąpiło to przed czy po złożeniu przez Z. P. wniosków z 1995 r. oraz 2015 r.,
v. czy i kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości utraciła moc, podczas gdy nie ustalono na jakich częściach nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot został zrealizowany cel określony w decyzjach o lokalizacji inwestycji n [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r., kiedy decyzje te utraciły moc oraz nie dokonano ustalenia w jakim czasie doszło do realizacji inwestycji utożsamianych z realizacją celu wywłaszczenia, dotyczących działki nr [...], nie dokonano ustaleń jakie faktycznie inwestycje zostały na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zrealizowane,
4. art. 7 i 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na pominięciu przedłożonego do akt wraz z wnioskiem z [...] maja 1995 r. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po F. K. co doprowadziło do nieustalenia, że żyjącym spadkobiercą F. K. jest Z. P.,
5. art. 7 i 77 i 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na błędnym przyjęciu, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, podczas gdy na dzień 25 maja 1995 r., tj. dzień pierwszego wniosku o zwrot nieruchomości, na części nieruchomości nie była w ogóle zagospodarowana,
6. art. 7 i 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na pominięciu dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy prowadzonej pod sygn. akt SA/Wa 47/13, dot. dawnej działki nr [...] z d. obrębu [...], wywłaszczona tą samą decyzją co działka nr [...] z d. obr. [...] ("dawna [...]") w zakresie planów realizacyjnych wraz z pełnymi załącznikami graficznymi i dokumentacją wskazująca na brak wykorzystania terenu zgodnie z przeznaczaniem, pomimo iż skarżąca wskazywała na tą dokumentację i wnosiła o przeprowadzenie z niej dowodu, a było to niezbędne do prawidłowego ustalenia celu wywłaszczenia i tego, czy cel ten został wykonany,
7. § 12 i § 16 uchwały nr 132 Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1980 r. w zw. z ust. 2 Rozporządzenia o organizacji przyjmowaniu i rozpatrywaniu skarg, poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia zarówno przez organ I jak i organ II instancji rzeczywistej intencji Z. P. i konkluzji wniosku, a dotyczącej wniosku o uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości wniesionego przez Z. P. [...] maja 1995 r., podczas gdy treść pisma nie była jednoznaczna, a skarżąca nie posiadała wiedzy pozwalającej na prawidłowe sformułowanie wniosku, a w dalszych pisma w sprawie wskazywała, na rzeczywistą intencję wniosku z [...] maja 1995 r., co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia pisma bez rozpoznania w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości,
8. art. 64 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku z [...] maja 1995 r., pomimo iż wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi pozwalającymi na jego pominięcie,
9. art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r., został w pełni zrealizowany na całym jej obszarze i nieruchomość ta nie podlega zwrotowi spadkobiercom uprzednio wywłaszczonych współwłaścicieli, podczas gdy tylko na drobnym jej wycinku znajduje się blok mieszkalny służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych,
na wypadek nieuznania przez Sąd argumentów dotyczących prawidłowości wniosku z dnia [...] maja 1995 r. skarżąca zarzuciła:
10. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że cel wywłaszczenia nieruchomości, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r., został w pełni zrealizowany na całym jej obszarze i nieruchomość ta nie podlega zwrotowi spadkobiercom uprzednio wywłaszczonych współwłaścicieli, podczas gdy tylko na drobnym jej wycinku znajduje się blok mieszkalny służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, rozważnie uchylenia poprzedzającej ją organu I instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z 3 listopada 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił uczestnik postępowania, tj. Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" w W. wnosząc o oddalenie skargi. Przy piśmie z 1 lipca 2021 r. przedstawiono dodatkowe dokumenty w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2326 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z [...] maja 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2018 r. odmawiającą zwrotu opisanej w niej nieruchomości, która została wywłaszczona decyzją Naczelnika Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] czerwca 1974 r.
Organy obu instancji ustaliły, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" wraz z zespołem ulic, która została zrealizowana do [...] maja 2003 r., kiedy to złożony został wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynków mieszkalnych. W zaskarżonej decyzji podkreślono także, że wniosek zwrotowy został złożony [...] czerwca 2015 r., a zatem po zrealizowaniu zamierzenia inwestycyjnego, co wyklucza możliwość zwrotu.
Przedstawione stanowisko Sąd podziela aprobując dokonane ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną.
Na wstępie należy wyjaśnić, że wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożony w kontrolowanym postępowaniu powinien być rozpatrywany na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.). Wprawdzie prawo własności spornej nieruchomości zostało przejęte przez Skarb Państwa w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jednak zgodnie z art. 216 ust. 1 obecnie obowiązującej u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III (a więc dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tej właśnie ustawy.
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art.136 ust.1 i 3 oraz art. 137 ust.1 i 2 u.g.n.
Zgodnie z tymi przepisami, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą zaś żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Nieruchomość uznaje się natomiast za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:
1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo
2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.
Jeżeli przy tym w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.
Mając na uwadze powyższe przepisy uznać należy, że punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności nieruchomości jest w pierwszym rzędzie ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości a następnie jego skonfrontowanie ze stanem faktycznym, w jakim się ta nieruchomość znajduje, co pozwoli na ocenę czy cel wywłaszczenia został realizowany. Na podstawie tych ustaleń, organ uwzględniając wykładnię art.136 i 137 u.g.n., powinien orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości lub o odmowie jej zwrotu.
W skardze Skarżąca kwestionuje tożsamość posadowienia na spornej działce wiaty śmietnikowej, parkingu oraz trawnika z celem wywłaszczenia wynikającym z decyzji wywłaszczeniowej z [...] czerwca 1974 r. tj. budową osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic. Stanowisko to nie zasługuje, zdaniem Sądu, na uwzględnienie.
Trafnie wskazał Wojewoda, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic powinna być rozumiana jako powstanie kompleksu budynków mieszkaniowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą w postaci m.in. sklepów, pawilonów usługowych, szkól i przedszkoli, jak również parkingów, miejsc składowania śmieci , terenów zielonych oraz służących zabawom dzieci i rekreacji.
Podkreślić należy, że Sąd podziela stanowisko organu, że z uwagi na fakt, że bardzo często wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości dotyczą (jak w niniejszej sprawie) wywłaszczeń dokonanych kilkadziesiąt lat temu a zatem w okresie, gdy obowiązywały zupełnie inne niż obecnie standardy stanowienia i stosowania prawa wymagania odnośnie szczegółowości opisu celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania takiej decyzji a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. To oznacza, że w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności ( wyrok NSA z dnia 18.12 2014 sygn. Akt I OSK 1417/13). To zaś oznacza, że określenie celu wywłaszczenia jako budowy osiedla mieszkaniowego wraz z zespołem ulic także musi być ocenione jako nieostre i otwarte a zatem nie pozwalające na jednoznaczne ustalenie jakie konkretnie obiekty, o jakich parametrach i funkcjach miały się w nim zawierać.
Zdaniem Sądu, skoro zatem celem dokonanego w 1974 r. wywłaszczenia była budowa niedookreślonego co do konkretnych założeń osiedla mieszkaniowego z zespołem ulic ,którego funkcja jako obiektu służącego kompleksowemu zaspokajaniu szeroko rozumianych potrzeb mieszkaniowych w ramach przewidywanej dla takiego osiedla infrastruktury nie budzi wątpliwości to stwierdzić należy, że wybudowanie na omawianej nieruchomości wiaty śmietnikowej i parkingu oraz istnienie terenu zielonego z całą pewnością wpisuje się w realizację tak określonego celu wywłaszczenia. Zdaniem Sądu ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jest usprawiedliwione jeżeli teren objęty wywłaszczeniem został zagospodarowany w taki sposób, aby możliwe było utożsamienie osiągniętego rezultatu z celem, dla którego wywłaszczenia dokonano. Dopiero zagospodarowanie terenu sprzecznie z choćby ogólnie określonym celem wywłaszczenia nie może być uznane za realizację celu wywłaszczenia. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jedynie w sytuacji gdy zostanie wykazane, że nie została ona wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia.
Wobec zrealizowania inwestycji zgodnie z celem wywłaszczenia rozważania czy zaistniały przesłanki określone w art.137 u.g.n. nie mają istotnego znaczenia dla rozpoznania sprawy. Omawiana w orzecznictwie zasada zwrotu nieruchomości wynikająca z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP opiera się bowiem na założeniu niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia. W tym kontekście Sąd stoi na stanowisku, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 i 10 lat, powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie akceptowany jest pogląd, że "skonsumowanie" celu wywłaszczenia, co do zasady wyklucza zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezależnie od jego daty. Przyjmuje się, że po realizacji zamierzenia inwestycyjnego podmiot, na rzecz którego nieruchomość wywłaszczono staje się jej dysponentem, służy mu pełnia praw właścicielskich, a sposób realizacji tych praw odrywa się od celu wywłaszczenia (por. wyrok sygn. akt I OSK 1810/11).
Trzeba również podkreślić, że wystąpienie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia ma miejsce wówczas gdy upłynie wynikający z art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. maksymalny 7-letni termin na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia , który rozpoczął bieg 1 stycznia 1998r. , co oznacza , że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był rozpocząć się najpóźniej w dniu 1 stycznia 2005 r. W dniu 22 września 2004 r. rozpoczął natomiast bieg 10-letni termin z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., co oznacza, że proces realizacji celu wywłaszczenia powinien był zakończyć się najpóźniej w dniu 22 września 2014 r., co w sprawie niniejszej miało miejsce (por. wyrok TK z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, wyrok TK z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, wyrok NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14). Wbrew zarzutom skargi nie ulega bowiem wątpliwości, że na objętej sporem nieruchomości przed 22 września 2014 r. powstała infrastruktura osiedlowa.
W odniesieniu do daty realizacji inwestycji i zachowania terminów z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. Sąd prezentuje pogląd, według którego ich bieg w odniesieniu do konkretnej nieruchomości nie mógł rozpocząć się przed ich wprowadzeniem do porządku prawnego. Przesłanki te bowiem nie mogą działać wstecz. Wskazane terminy zaczęły obowiązywać: 7-letni z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli z dniem 1 stycznia 1998 r. (p. art. 242), oraz 10-letni z dniem 22 września 2004r. (p. art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Natomiast przed tymi datami obowiązujące przepisy nie przewidywały żadnych okresów dotyczących realizacji celu publicznego na wywłaszczonej nieruchomości, bo nie uzależniały jej zbędności od upływu jakiegokolwiek terminu. Ani przepis art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70 ze zm.), który po raz pierwszy wprowadził ustawową instytucję zwrotu nieruchomości wywłaszczonych, ani przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), nie definiowały pojęcia zbędności nieruchomości. Do czasu wprowadzenia powyższych regulacji do obrotu prawnego orzecznictwo wypracowało interpretację pojęcia zbędności wywłaszczonej nieruchomości przyjmując uznanie nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia wówczas, gdy tego celu nie zrealizowano w ogóle lub w niezbędnym terminie, albo zrealizowano inny cel niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, jak też wtedy, kiedy brak było decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji albo taka decyzja wygasła. W kwestii terminów z art. 137 u.g.n. , jak nadmieniono wyżej, wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Wcześniej, bo w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt P 12/11, stwierdził, że art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie uznaje za zbędną nieruchomości, na której w terminach wskazanych w tym przepisie zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a następnie nieruchomość tę przeznaczono na realizację innego celu, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to konsekwencją przejścia prawa własności na Skarb Państwa z wszelkimi tego skutkami, czyli uprawnieniami właścicielskimi. W odniesieniu do takich nieruchomości nie mają zatem znaczenia aktualne działania, dlatego że po wygaśnięciu roszczenia o zwrot właściciel może z nieruchomości korzystać wedle swego uznania (p. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 13 czerwca 1995 r., sygn. akt III AZP 3/95 (OSNP z 1995 r., nr 24, poz. 296).
Odnośnie ustalenia prawidłowej daty złożenia wniosku zwrotowego sąd podziela stanowisko Wojewody, że kwestia ta została rozstrzygnięta orzeczeniem tutejszego sądu w sprawie IV SA/Wa 1286/17. Także pozostałe zarzuty skargi nie są trafne gdyż nie doszło do naruszenia wskazanych przez Skarżącą przepisów postępowania. Ustalenia faktyczne organów administracji uznać należy za wystarczające dla potrzeb rozpoznania wniosku. Wbrew zarzutom skargi organy obu instancji ustaliły jednoznacznie cel dokonanego wywłaszczenia i czas jego zrealizowania. Przeciwnie do argumentów Skarżącej nie można uznać, że budowa osiedla mieszkaniowego wraz z siecią ulic ogranicza się jedynie do wzniesienia budynków mieszkalnych. W aktach sprawy brak jest także dowodów potwierdzających wygaśnięcie decyzji lokalizacyjnych tej inwestycji, zaś rozstrzygnięcie w sprawie sygn. IV SA/Wa 47/13 nie było dla organów administracji w tym postępowaniu wiążące.
Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja zapadła zatem z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Organ w sposób prawidłowy zgromadził i ocenił materiał dowodowy a następnie przedstawił swoje stanowisko w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.
Mając te okoliczności na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak na wstępie.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).