I SA/Wa 142/23

I SA/Wa 142/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-01-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 2854/23 - Postanowienie NSA z 2023-12-20
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie: sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Joanna Skiba (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2022 r. nr DNI.gn.625.98.2022 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 24 listopada 2022 r. nr DNI.gn.625.98.2022 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Minister lub organ) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z 10 grudnia 2021 r., nr N.V.7533.6.18.2020.
W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Orzeczeniem z 9 stycznia 1951 r. (nr RU.IV.-4/2/51) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej (dalej jako PPRN) w [...] stwierdziło, że grunty pozostałe w gromadzie [....], wsi [...] przeszły na własność Państwa. Zakresem orzeczenia PPRN w [...] z 9 stycznia 1951 r. objęte zostały m. in. nieruchomości stanowiące dotychczasową własność M. D.
Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanego wyżej orzeczenia PPRN
w [...] w części, w jakiej dotyczyło nieruchomości M. D., wystąpiła do Wojewody [...] I. H. (skarżąca), tj. jedna z następców prawnych M. D.
Postanowieniem z 15 maja 2015 r. postępowanie zostało zawieszone do czasu przedłożenia postanowień sądowych o nabyciu praw do spadku po zmarłych spadkobiercach M. D.
Postanowieniem z 26 sierpnia 2020 r. postępowanie zostało podjęte.
Decyzją z 10 grudnia 2021 r. nr N.V.7533.6.18.2020 Wojewoda [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z 9 stycznia 1951 r. W uzasadnieniu powołał się na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491), który stanowi, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
Odwołanie od tej decyzji złożyła skarżąca.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując wniesione odwołanie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie ogłoszenie orzeczenia PPRN w [...] z dnia 9 stycznia 1951 r. nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1967 r. Nr 1 poz. 4 (w myśl § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz.U. Nr 37, poz. 271; § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany - Dz.U. Nr 45, poz. 416). Wniosek I. H. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia PPRN w [....] z dnia 9 stycznia 1951 r. wpłynął do [....] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 24 października 2011 r. i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności części orzeczenia PPRN w [...] z dnia 9 stycznia 1951 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia, to postępowanie administracyjne – zdaniem Ministra - z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła skarżąca wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania sądowego.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 roku o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, Dz. U. z 2021 r., poz. 1491 (dalej również jako "Nowelizacja k.p.a. z 2021 r.") poprzez;
- jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w sprawie, podczas gdy brak było przesłanek faktycznych do jego zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy;
-umorzenie postępowania, mimo iż brak było podstaw do uznania, że doszło do spełnienia przesłanki "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", które bezwzględnie warunkują jego zastosowanie, albowiem M. D. w momencie ogłoszenia decyzji z 1951 roku w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w 1967 roku już nie żyła;
- jego błędne zastosowanie, podczas gdy w przypadku braku potwierdzenia ww. przesłanki doręczenia lub ogłoszenia decyzji, niedopuszczalne było stwierdzenie upływu 30 lat pomiędzy doręczeniem lub ogłoszeniem decyzji a datą złożenia wniosku, ze względu na okoliczność, iż organ zarówno I jak i organ II instancji zaniechał prawidłowego ustalenia skutecznego ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej;
2) naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania
administracyjnego, Dz. U. z 2022 poz. 2000 (dalej jako k.p.a.) poprzez błędne uznanie, iż postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, mimo że nie przestał istnieć przedmiot tego postępowania, ani też wydanie decyzji nie stało się zbędne z przyczyn podmiotowych, a tylko i wyłącznie w takich przypadkach dopuszczalne jest zakończenie postępowania decyzją umarzającą;
3) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:
- lakoniczne, wybiórcze, selektywne uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia niniejszej sprawy;
- zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego
w sprawie, mimo iż zakończenie sprawy wydaniem decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie wymagało szczególnie wnikliwego ustalenia, czy zachodzą przesłanki w tym zakresie, czego organ II instancji nie uczynił;
- pobieżną i arbitralną, a w konsekwencji całkowicie błędną ocenę w zakresie rzekomej
skuteczności ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej z 1951 r., podczas gdy z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że miała miejsce śmierć w marcu 1951 roku M. D. adresatki decyzji wywłaszczeniowej z dnia 09 stycznia 1951 roku tj. szesnaście lat przed ogłoszeniem przedmiotowej decyzji wywłaszczeniowej w Dzienniku Urzędowym w 1967 roku;
- bezkrytyczne oparcie się przy ocenie kwestii skuteczności ogłoszenia decyzji wyłącznie na stwierdzeniu zawartym w kontrolowanej decyzji wywłaszczeniowej, mimo iż to Wojewoda [...] jako organ miał obowiązek samodzielnie skontrolować prawidłowość tego rodzaju stwierdzeń w oparciu o dowody z innych dokumentów pod kątem badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organ II instancji miał obowiązek samodzielnie zweryfikować prawidłowość dokonania przez Wojewodę [...] kontroli decyzji wywłaszczeniowej;
4) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez
całkowite pominięcie ww. przepisów i zaniechanie, wbrew zasadzie uwzględniania słusznego interesu strony, wydania decyzji o tzw. słabszym skutku tj. stwierdzającej wydanie decyzji wywłaszczeniowej z 1951 roku z naruszeniem prawa podczas, gdyby nawet uznać za prawidłowe stanowisko organów co do konieczności umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (o silniejszym skutku), to organ miał obowiązek kontynuować postępowanie w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (o słabszym skutku), o co skarżąca wnosi i wnosiła;
5) naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 2 ust. 1 Nowelizacji
k.p.a. z 2021 roku w związku z art. 2 Konstytucji RP z 1997 roku poprzez:
- pominięcie ww. przepisów i ich błędne niezastosowanie w niniejszej sprawie,
- zaniechanie dokonania prokonstytucyjnej wykładni przepisów Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku, podczas gdy:
- z porównania treści art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku i art. 2 ust. 1 tej Nowelizacji wynika, że ustawodawca miał na celu niedopuszczenie do wydawania w przypadkach objętych dyspozycją ww. art. 2 ust. 2 decyzji stwierdzającej nieważność kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzji, nie zaś decyzji stwierdzającej jej wydanie z naruszeniem prawa, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a.;
- art. 2 ust. 2 i art. 2 ust. 1 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku zostały wprowadzone do porządku prawnego w tym samym czasie i obowiązują od tej samej daty, tj. od dnia 16 września 2021 roku zatem nie ma podstaw do wyłączania stosowania jednego z tych przepisów;
- konieczne było dokonanie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zestawienia i porównania treści art. 2 ust. 1 i art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP, w tym zwłaszcza zasady ochrony interesów będących w toku i zaufania obywateli do Państwa, co prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący postępowanie nadzorcze ma obowiązek wypowiedzieć się w formie decyzji w zakresie wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa (co do słabszego skutku), poprzez wydanie decyzji z art. 158 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 (znowelizowanego) k.p.a., tj. o decyzji o tzw. słabszym skutku.
6) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku oraz w zw. z art. 2, art. 32 ust 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 11 ust 2
Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 2021 roku, nr N-V.7533.6.18.2020 umarzającej postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 24 października 2011 roku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, mimo braku ku temu podstaw prawnych albowiem przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zmianie k.p.a. stanowiące, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się jej przepisy oraz, że postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte przed wejściem w życie Nowelizacji, ale po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy umarza się z mocy prawa nie stanowi konsekwencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 roku, sygn. akt. 46/13 i jest niezgodny z Konstytucją RP, a mianowicie narusza rażąco następujące przepisy Konstytucji RP:
- art. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, w szczególności należytego formułowania przepisów przejściowych nowych ustaw (prawidłowej legislacji) oraz narusza zasadę ochrony interesów w toku;
- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza zasadę równości obywateli i jednakowego traktowania podmiotów prawa (a więc osób, które w tym samym czasie złożyły wniosek nieważnościowy i część z nich uzyskała decyzje korzystne, albowiem ich sprawy zostały rozpoznane w jednomiesięcznym lub dwumiesięcznym terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., a pozostałe osoby zostały poszkodowane wyłącznie z uwagi dłuższe procedowanie w ich sprawach, niejednokrotnie w związku z opieszałością organów administracji publicznej i przewlekłością postępowań tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie);
- art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że narusza przysługujące każdemu obywatelowi prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd;
- art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza nałożony na ustawodawcę obowiązek powstrzymywania się od przyjmowania regulacji, które mogłyby pozbawić ochrony lub ograniczyć ochronę własności i inne prawa majątkowe oraz prawo do sądu;
- art. 77 ust. 2 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do otwartej drogi sądowej i dochodzenia naruszonych wolności lub praw, w tym w szczególności prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;
- art. 78 Konstytucji RP przez to, że narusza prawo obywateli do, co do zasady, dwuinstancyjnego postępowania i możliwości zaskarżania przez obywateli decyzji wydanych przez organ I instancji i tym samym narusza prawo obywateli do poddania kontroli merytorycznej decyzji wydanej przez organ I instancji przez organ odwoławczy;
7) rażące naruszenie art. 6 k.p.a. i art. 6 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i działania organu I instancji oraz organu II instancji wbrew przepisom art. 2, art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1, art. 64 ust. 2, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, która na podstawie art. 8 ust. 1 jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej;
8) rażące naruszenie art. 1 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania), art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostości postępowania), art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zasada swobody oceny dowodów) w zw. z art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości
co do normy prawnej na korzyść strony) i art. 81a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości faktycznych na korzyść strony) poprzez nieprzeprowadzenie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi rzeczowego postępowania wyjaśniającego (dowodowego) i zaniechanie obowiązku całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, niezbadanie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie ustaleń faktycznych sprzecznych z zebranym materiałem dowodowym oraz sprzecznych z zasadą rozstrzygania wszelkich wątpliwości zarówno co do stanu faktycznego (art. 81a § 1 k.p.a.) jak i co do treści normy prawnej (art. 7a § 1 k.p.a.) na korzyść strony, co miało istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji pominięcie istotnych dla oceny legalności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 09 stycznia 1951 roku nr. RU.IV-4/2/51 okoliczności stanu
faktycznego sprawy, a mianowicie:
- zaniechanie zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do normy prawnej na
korzyść strony;
- zaniechanie zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony;
- dokonanie błędnych ustaleń, mimo braku ku temu podstaw w materiale dowodowym, że przedmiotowe orzeczenie PPRN w [...] z 1951 roku zostało w sposób prawidłowy
ogłoszone M. D.;
9) rażące naruszenie art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej), art. 8 k.p.a. (zasada zaufania do władzy publicznej), art. 11 k.p.a.
(zasada przekonywania) w zw. z art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 7a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do treści
normy prawnej na korzyść strony) i 81a § 1 k.p.a. (zasada rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego na korzyść strony) a to poprzez:
- oparcie się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji na oczywiście niezgodnych z Konstytucją RP przepisach postępowania administracyjnego;
- zastosowanie w niniejszej sprawie nowych przepisów, które zaskoczyły skarżącą i automatycznie pozbawiły ją możliwości dostosowania się do zmienionych regulacji i podjęcia arbitralnej decyzji co do dalszego postępowania w sprawie;
- brak merytorycznego wyjaśnienia sprawy przez organ oraz brak poczynienia jakichkolwiek istotnych ustaleń w sprawie;
- pominięcie oceny wskazywanych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej i dalszych pismach skarżącej o rażących naruszeń prawa co do stanu faktycznego sprawy, wobec ich potwierdzenia w materiale dowodowym;
- pominięcie przepisów o rozstrzyganiu wszelkich wątpliwości na korzyść strony, a więc kwestii braku dowodu doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej oraz co do wykładni przepisów Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku, które w sposób ewidentny naruszają zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, ochrony interesów w toku oraz prawa do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona obywatelowi przez niezgodne z prawem działanie władzy publicznej;
10) rażące naruszenie art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 k.p.a. (zasada
szybkości postępowania) polegające na zbyt długotrwałym prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, skutkującym wejściem w życie
niekonstytucyjnej Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku, co stanowi o rażącym naruszeniu prawa przez organ, który swym zaniechaniem wyrządził szkodę w majątku skarżących (art. 77 ust. 2 Konstytucji);
11) naruszenie art. 5 ust. 1 (zasada niedyskryminacji) oraz art. 6 ust. 1 (zasada proporcjonalności) Europejskiego Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej z dnia 29 września 2011 roku, Dz. U. UE C 285/03 poprzez zróżnicowanie osób znajdujących się w tożsamej sytuacji prawnej i analogicznej sytuacji faktycznej (a więc osób, które w tym samym czasie złożyły wniosek nieważnościowy i część z nich, których sprawę organ rozstrzygnął w rozsądnym terminie, uzyskała decyzje korzystne, a pozostałe osoby, których sprawy nie zostały rozstrzygnięte w wynikającym z art. 35 k.p.a. terminie, uzyskała niekorzystne rozstrzygnięcia);
12) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada
proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego l(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony (art. 7 k.p.a.) i brak stwierdzenia wydania kontrolowanej decyzji z naruszeniem prawa;
13) naruszenie postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej zgodnie z brzmieniem sporządzonej do niniejszego dokumentu preambuły jest ona dodatkowym
potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Zgodnie z art. 17 KPP: ,,(...) każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przykazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie prawem. Nikt nie moje być pozbawiony swego mienia, chyba w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie";
14) rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na utrzymaniu w mocy wadliwej prawnie decyzji Wojewody [...] z dnia 10 grudnia 2021 roku;
15) rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w związku z art, 2 ust. 2 ustawy o zmianie poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy:
- organ nie potwierdził w sposób niebudzący wątpliwości zaistnienia przesłanki wszczęcia postępowania po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, co miał obowiązek uczynić biorąc pod uwagę doniosłość dla strony tak wydanego rozstrzygnięcia formalnego;
16) rażące naruszenie art. 2 ust. 2 ustawy o zmianie w związku z art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. (w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o zmianie) poprzez umorzenie postępowania w całości, podczas gdy nawet gdyby uznać, że zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, to z ww. przepisu nie wynika zakaz prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa, a wręcz ustawa o zmianie w art. 2 ust. 1 nakazuje stosowanie tego przepisu, w ramach stosowania przepisów k.p.a. w brzmieniu nią nadanym;
17) rażące naruszenie art. 158 § 3 k.p.a. (w brzmieniu nadanym ustawy o zmianie) poprzez jego nieadekwatne i błędne zastosowanie i pominięcie, że dotyczy on tylko i wyłącznie postępowań wszczynanych dopiero po wejściu w życie tego przepisu, nie zaś postępowań, które w dniu 16 września 2021 roku były w toku, a więc już były wszczęte;
18) rażące naruszenie zasad intertemporalnych: lex retro non agit oraz tempus regit actum mających fundamentalne znaczenie dla całego systemu prawnego i art. 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (dalej także jako k.c.: poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 156 § 2 k.p.a. i art. 158 § 3 k.p.a. (w obowiązującym od dnia 16 września 2021 roku brzmieniu) oraz art. 2 ust. 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku, które to przepisy weszły w życie dziesięć lat po wszczęciu przez skarżącą wnioskiem z dnia 21 października 2011 roku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia 9 stycznia 1951 roku tj.; o zasadności zastosowania w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia dyspozycji z art. 3 k.c. świadczy jednolita w tym względzie linia orzecznicza por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 roku, sygn. akt: I OSK 2296/12, wyrok SN z dnia 11 marca 2020 roku, sygn. akt: I CSK 566/18, wyrok WSA w Warszawie dnia 23 lipca 2008 roku, sygn. akt: V SA/Wa 286/08, wyrok WSA w Gliwicach dnia 10 kwietnia 2018 roku, sygn. akt: I SA/Gl 331 /17, wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2022 roku, sygn. akt: IIl SA/Łd 767/17, wyrok WSA w Łodzi dnia 22 września 2022 roku, sygn. akt: III SA/Łd 6201/17), która jednoznacznie dopuszcza możliwość stosowania wynikającej z literalnego brzmienia art. 3 k.c. zasady
niedziałania prawa wstecz również w prawie administracyjnym.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o stwierdzenie nieważności w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2022 roku, nr DNI.gn.625.98.2022 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu Ministrowi ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 listopada 2022 roku, nr DNI.gn.625.98.2022 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi właściwemu. Skarżąca wniosła również o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz zwrotu opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw.
W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.
Na wstępie należy zauważyć że zarzuty skargi są bardzo rozbudowane i wieloaspektowe, jednak ich istota sprowadza się głównie do oceny następujących kwestii:
- prawidłowości doręczenia (ogłoszenia) orzeczenia z 1951 r.;
- oceny przepisu art. 2 ust. 1 i 2 Nowelizacji k.p.a. z 2021 roku pod kątem jego zgodności z aksjologią konstytucyjną;
- naruszenia przez organy wskazanych w skardze przepisów k.p.a.;
- braku przeprowadzenia postępowania w zakresie stwierdzenia wydania przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem prawa.
Z uwagi na taki właśnie sposób sformułowania skargi, sąd nie odnosił się do poszczególnych jej zarzutów zawartych w 18 punktach, ale odniósł się do wiodących kwestii tam podnoszonych, w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.
Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji na wstępie nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., (sygn. P 46/13), w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 k.p.a., czy też innego terminu.
W celu dostosowanie systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 k.p.a. (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.1491), dalej jako "ustawa zmieniająca") oraz dodanie § 3 w art. 158 k.p.a. (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.).
W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r.), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 k.p.a.).
Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Uwzględniając realia niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 1951 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. Jeszcze raz podkreślić bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenie nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 k.p.a.). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w o ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 k.p.a.). Przed wejściem w życie ustawy, czyli przed 16 września 2021 r. art. 156 § 2 k.p.a. określał 10 letni termin przedawnienia przy czym nie określał żadnego terminu na ewentualne stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Przepis ten miał następujące brzmienie: nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, natomiast regulacja zawarta obecnie w art. 158 § 3 k.p.a. w całości została wprowadzona ustawą zmieniającą. W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Z ww. regulacji wynika zatem, że z dniem wejścia w życie przepisów ustawy, do pozostających w toku postępowań o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracyjny stosuje przepisy k.p.a. z uwzględnieniem zmian wprowadzonych tą ustawą, natomiast postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z mocy prawa podlegają umorzeniu. Konstrukcja ww. regulacji oznacza zmianę prawa w toku postępowania, co nie stanowi okoliczności szczególnej i jest stosowane przez ustawodawcę w wielu aktach prawnych. W tej sytuacji zadaniem organu prowadzącego postępowanie w sprawie twierdzenia nieważności decyzji jest zbadanie jedynie przesłanki upływu czasu, co w niniejszej sprawie miało miejsce.
Dalej wskazać należy, że z akt sprawy wynikają następujące okoliczności:
- orzeczenie administracyjne PPRN w [...] z dnia 9 stycznia 1951 r. stwierdziło, że grunty pozostałe w gromadzie [...] (gmina [...], powiat [...]) na podstawie dekretu z 5 września 1947 r. DZ. U. RP. Nr 59, poz. 318 (chodzi o dekret z 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R.) zostały przejęte na własność Skarbu Państwa w tej gromadzie oraz na podstawie ustawy z dnia 27 lipca 1949 r. Dz. U. RP. Nr.46, poz. 339 ( chodzi o dekret z dnia z 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego). Powierzchnia przejętych gruntów wynosiła 1053,76 ha. Z twierdzenia pełnomocnika skarżącej wynika, że zakresem orzeczenia PPRN w [...] z dnia 9 stycznia 1951r. objęte zostały m. in. nieruchomości stanowiące dotychczasową własność M. D. Z adnotacji zawartej na tym orzeczeniu wynika, że zostało ono doręczone sołtysowi gromady [...], Prezydium Gminnej Rady Narodowej w [...], Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] oraz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...]. Nie zachowały się w całości akta tego postępowania;
- ogłoszenie orzeczenia PPRN w [...] z dnia 9 stycznia 1951 r. nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1967 r. Nr 1 poz. 4 (w myśl § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R - Dz.U. Nr 37, poz. 271; § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany Dz.U. Nr 45, poz. 416. Jak stanowi § 5 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r., za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. W aktach brak jest daty wydania Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1967 r. Nr 1 poz. 4;
- skarżąca jest następcą prawnym M. D.;
- wniosek I. H. o stwierdzenie nieważności części orzeczenia PPRN w [....]
z dnia 9 stycznia 1951 r. wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w dniu 24 października 2011 r. (prezentata wpływu na wniosku).
Zestawiając więc powyższe okoliczności należy uznać, że datą doręczenia (ogłoszenia) kwestionowanego orzeczenia był najpóźniej 31 stycznia 1968 r. tj. najpóźniejsza data upływu 30-dniowego terminu od daty wydania dziennika urzędowego z 1967 r, zawierającego obwieszczenie o przejęciu nieruchomości w gromadzie [...]. Z porównania powyższych dat wynika zatem, że do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowego orzeczenia upłynęło już blisko 43 lata od dnia doręczenie (ogłoszenia) tego orzeczenia. W konsekwencji zastosowanie w sprawie znalazłby w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r, obligujący organ do umorzenia postępowania.
W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organy administracji stoją na straży praworządności i podejmują kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.). Wszelkie dowody muszą być analizowane we wzajemnej łączności i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ jest uprawniony do wyciągania określonych wniosków. Zarzut dowolnego działania organu można by postawić dopiero wówczas, gdyby ustalenia faktyczne zostały oparte na dowodach dowolnie wybranych, a zatem takich, których wybór nie został poparty odpowiednią argumentacją. Niedopuszczalne jest również stosowanie formalnej (legalnej) teorii dowodów poprzez twierdzenie, że daną okoliczność można udowodnić wyłącznie określonymi środkami dowodowymi. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym, organ powinien wykorzystać wszelkie dostępne środki dowodowe, a niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje rozstrzygnięcia na podstawie tylko jednego, wybranego środka dowodowego. Zdaniem sądu organ powyższym wymogom sprostał. Należy bowiem zauważyć, że w niniejszej sprawie najistotniejszą kwestią było ustalenia czy i kiedy weszło do obrotu prawnego kwestionowane orzeczenie z 1951 r., nie zaś czy zostało ono wprowadzone do tego obrotu w sposób prawidłowy tj. w zgodzie z regulacjami prawnymi wówczas obowiązującymi. W świetle dowodów zgromadzonych w sprawie prawidłowa jest zatem konkluzja organu, że orzeczenie z 1951 weszło do obrotu, co najmniej trzydzieści lat przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 r. Za niezasadne tym samym należy uznać te zarzuty, które odnoszą się do zamieszczenia ogłoszenia o przejęciu nieruchomości w gromadzie [...] już po śmierci byłej właścicielki M.D.
Co do zarzutu naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. wyjaśnić należy, nie było podstaw do jego zastosowania. W wyroku z 25 maja 2020 r. II OSK 3031/19, LEX nr 3072130 Naczelny Sąd Administracyjny zawarł pogląd, który sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, że " przesłanka niedających się usunąć wątpliwości występuje, gdy nie ma dowodów i nie ma możliwości ich uzyskania. Zasada ta oznacza, że wątpliwości faktyczne rozstrzygnąć należy na korzyść strony tylko wtedy, gdy przez reguły oceny dowodów wskazane w art. 80-81 k.p.a. organ nie jest w stanie ustalić jednoznacznie stanu faktycznego." W rozpatrywanej sprawie kwestia ogłoszenia orzeczenia z 1951r. została ustalona w oparciu o przepisy wskazane w ww. artykułach k.p.a.
Ponadto art. 81a k.p.a. wskazuje na sytuację, w której przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku, bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, to są one rozstrzygane na korzyść strony. Zasada ustanowiona w tym przepisie znajduje więc zastosowanie tylko w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem jest sprawa nałożenia na stronę obowiązku bądź ograniczenia lub odebrania stronie uprawnienia. Chodzi zatem o sprawy, z reguły wszczynane z urzędu przez organ administracji publicznej, w których wynik postępowania oddziałuje bezpośrednio na sferę wolności stron i odnosi skutek analogiczny do sankcji wynikających z norm o charakterze prawnokarnym, jak np. nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego nie dotyczy tego rodzaju kwestii, w związku z czym także z tego powodu art. 81a k.p.a. nie mógł mieć w niniejszej sprawie zastosowania.
Także pozostałe zarzuty skargi, koncentrujące się na wykazywaniu sprzeczności norm prawnych ustanowionych w art. 2 ust. 1 i 2 tej ustawy oraz art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu zmienionym z aksjologią konstytucyjną, nie zasługują na uwzględnienie. Tego rodzaju niekonstytucyjności, Sąd w składzie orzekającym w sprawie, nie dostrzega.
Umykać zdaje się uwadze skarżącej, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Tytułem przykładu można tu przywołać: zasiedzenie, następujące odpowiednio po upływie 30 bądź 20 lat w zależności od tego czy mamy do czynienia z posiadaczem w złej czy dobrej wierze (art. 172 § 1 i 2 k.c.); przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków, jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się z upływem lat trzech od tej daty (art. 243 k.c.); przedawnienie roszczeń z czynów niedozwolonych (art. 4421 § 1 i 2 k.c.). Nawet w postępowaniu karnym ustawodawca przewiduje ustanie karalności- po 30 latach, gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), po 20 latach gdy stanowi inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/dochodzenia roszczeń na maksymalnie 30 lat.
W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została z kolei zasada proporcjonalności. Wymaga ona aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 24 stycznia 2006 r., SK 40/04, z 29 września 2008 r., SK 52/05, z 28 września 2006 r., K 45/04,). Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał należy w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej ochrony a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu. Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów których prawa będą regulacją ustawową ograniczone. Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.
W ocenie sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego na wstępie wyroku Trybunału Konstytucyjnego P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Jeżeli zatem jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. W takim przypadku zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.
Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania ww. wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy – a więc także skarżąca - powinien się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca złożyła po blisko 43 latach do daty ogłoszenia kwestionowanego orzeczenia. Musiała zatem (a przynajmniej powinna) liczyć się z tym, że efektywność takiego postępowania może być zagrożona.
Powoływany przez skarżącą art. 17 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej stanowi, że każdy ma prawo do władania, używania, rozporządzania i przekazania w drodze spadku mienia nabytego zgodnie z prawem. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za słusznym odszkodowaniem za jej utratę wypłaconym we właściwym terminie. Korzystanie z mienia może podlegać regulacji ustawowej w zakresie, w jakim jest to konieczne ze względu na interes ogólny. Jak wynika z treści powoływanych przez skarżącą przepisów, ochrona prawa własności w prawie Unii Europejskiej nie ma charakteru bezwzględnego. Nie można zatem uznać, że przywołane normy stanowią przeszkodę dla ustawodawcy do dokonania w akcie prawa krajowego ważenia interesów podmiotów władających mieniem na przestrzeni czasu w następstwie różnych zdarzeń prawnych, z uwzględnieniem konieczności zapewnienia przestrzegania zasady pewności prawa oraz trwałości decyzji administracyjnych. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2022 r., sygn. akt I SA/Wa 3182/21, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Przyczyną tego jest zarówno potrzeba stabilizacji istniejących stosunków prawnych, jak i rosnące wraz z upływem czasu trudności w ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Wprowadzony przez ustawodawcę termin 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji do zakończenia postępowania nadzorczego jest, w ocenie Sądu, wystarczający dla zagwarantowania stronom postępowania właściwej ochrony ich praw w sytuacji wydania aktu z rażącym naruszeniem prawa.
Zdaniem sądu norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu nie narusza także zasady ochrony własności i nie pozbawia podmiotów prawa własności czy prawa dziedziczenia oraz nie uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.
Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a. stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 417(1) § 2 k. c. jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku, gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą. Przepisy art. 160 § 1 kpa oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Oznacza to, że kwestią ewentualnej, czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu. Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo, i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.
Odnosząc się natomiast to wyrażonego w art. 8 Konstytucji zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie, że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2 w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K. ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 k.c).
Wskazać w tym miejscu należy, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia wnioskodawcy budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego.
Z kolei kwestie ewentualnego przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania nadzorczego (czy też jego bezczynności), abstrahując nawet od tego, że mogła być zwalczana w drodze odrębnych środków zaskarżenia, a nie w ramach skargi na wydany w takim postępowaniu akt jurysdykcyjny, w żaden sposób nie może determinować oceny legalności owego aktu. Nawet bowiem w sytuacji stwierdzenia zaistnienia stanu bezczynności lub przewlekłości, nie znosiłoby to konsekwencji jakie ustawodawca łączy z upływem czasu od doręczenia (ogłoszenia) mającej podlegać weryfikacji decyzji administracyjnej. Sąd rozumie rozgoryczenie skarżącej, która w 2011 r. wszczęła postępowanie nadzorcze, a do wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) nie zostało ono merytorycznie zakończone. Zauważyć jednak należy, że ani strona ani też organ administracji publicznej właściwy w tego rodzaju sprawach, a tym bardziej Sąd, nie mają wpływu na decyzje legislacyjne polskiego ustawodawcy. Organy administracji publicznej zobowiązane są jednak działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i dlatego zastosowanie przez organ w tej sprawie regulacji art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, nie można uznać za naruszające prawo. Z kolei kwestia długości prowadzenia postępowania nieważnościowego w tej sprawie pozostać musi poza oceną Sądu.
Na marginesie niniejszej sprawy należy tylko wskazać, że postępowanie w niniejszej sprawie było zawieszone w okresie od 15 maja 2013 r. do 26 sierpnia 2020r. z powodu nie przedłożenia przez wnioskodawczynię postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłych spadkobiercach M. D. O przedstawienie tych dokumentów Wojewoda [...] zwracał się do wnioskodawczyni już w piśmie z 5 grudnia 2011 r., ale nie zostały one przedłożone. Zatem te zarzuty skargi, które odnoszą się do opieszałości organu w prowadzeniu postępowania nie są zasadne. W istocie to sama skarżąca przyczyniła się do okresu prowadzonego postępowania administracyjnego, bowiem dopiero po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1951 r. zajęła się ustalaniem następstwa prawnego po M. D.
Nadto Sąd nie podziela koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu, ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego. Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.
Konkludując zatem stwierdzić należy, że wobec upływu 30 lat od ogłoszenia kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia administracyjnego z 1951r. do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy, co zaskarżona decyzja jedynie potwierdzała.
Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.