I SA/Wa 1414/21

I SA/Wa 1414/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-04-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-07-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska
Przemysław Żmich /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2207/22 - Wyrok NSA z 2024-10-22
Skarżony organ
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 28 kwietnia 2021 r., nr DO-II.7612.96.2021.KC, Minister Rozwoju Pracy i Technologii, po rozpatrzeniu odwołania [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 8 marca 2021 r., nr NWXIV.7581.9.6.2021,
odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym
i prawnym sprawy.
Decyzją z 7 grudnia 1974 r., nr KP-SW/IV/630/35/74, Naczelnik Powiatu
w [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonych w gminie [...]: w obrębie [...], oznaczonej jako pgr [...] oraz w obrębie [...], oznaczonej jako pgr [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Państwa, na wniosek [...]. Celem wywłaszczenia była eksploatacja "żwirowni" w [...], zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z 27 listopada 1974 r., nr KP.44001/344/74, wydaną przez Urząd Powiatowy w [...].
Decyzją z 21 lutego 1975 r., nr KP-SW/IV/630/35/74, Zastępca Naczelnika Powiatu w [...] ustalił za opisane wyżej nieruchomości odszkodowanie w wysokości 1.168.954,00 zł i orzekł o jego wypłacie na rzecz uprawnionego - [...].
Powyższe rozstrzygnięcie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją Ministra Infrastruktury z 5 maja 2005 r., nr BO4j-787-O-45/05, stwierdzającą jego nieważność.
Kolejne decyzje wydawane w przedmiotowej sprawie przez Starostę [...], a następnie Starostę [...] (wyznaczonego do jej prowadzenia postanowieniem Wojewody Śląskiego z 4 sierpnia 2010 r., nr NW/XIV/7724/9/09) z 26 lutego 2009 r., nr WNS.Si7221-5/04, z 6 maja 2011 r., nr G.GN.72213-9/10, z 5 grudnia 2012 r. nr G.GN.72213-9/10, z 31 października 2013 r., nr G.GN.72213-9/10 oraz z 3 sierpnia 2015 r., nr G.GN.72213-9/10 były uchylane decyzjami Wojewody Śląskiego odpowiednio z 30 czerwca 2009 r., nr NW/V/7724/9/09 (decyzja ta została z kolei uchylona przez WSA w Gliwicach wyrokiem z 15 marca 2010 r., sygn. akt II SA/GI 874/09), z 4 sierpnia 2010 r., nr NW/XIV/7724/9/09, z 28 marca 2012 r., nr NW/XIV/7724/9/09, z 8 lutego 2013 r., nr NWXIV.7581.2.5.2013, z 29 kwietnia 2014 r., nr NWXIV.7581.2.111.2013 oraz z 25 stycznia 2016 r., nr NWXIV.7581.2.64.2015.
Kwestią sporną pozostawało określenie wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości z uwzględnieniem wartości kopalin (żwiru).
W wyniku kolejnego rozpatrzenia sprawy Starosta [...] wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z 15 marca 2017 r., nr G.GN.72213-9/10, ustalił na rzecz [...] odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości w kwocie 1.584.000,00 zł oraz zobowiązał do jego wypłaty Starostę [...].
Po rozpatrzeniu odwołań [...] i Starosty [...] - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, Wojewoda Śląski decyzją z 14 lipca 2017 r., nr NWXIV.7581.2.17.2017, uchylił ww. decyzję Starosty [...] z 15 marca 2017 r. ustalającą na rzecz [...] odszkodowanie w wysokości 1.584.000,00 zł za wywłaszczone nieruchomości, położone w gminie [...], oznaczone jako pgr [...] w obrębie [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...], Iwh [...] c.d. KW [...] oraz pgr [...] w obrębie [...], objętą Iwh [...], gm. kat. [...], oraz:
- w pkt 1 decyzji ustalił na rzecz [...] odszkodowanie w wysokości 1.584.000,00 zł za wywłaszczone nieruchomości, położone gminie [...], oznaczone jako pgr [...] w obrębie [...], zapisane w księdze wieczystej nr [...], nr [...], Iwh [...] c.d. KW [...] oraz pgr [...] w obrębie [...], objętą Iwh [...], gm. kat. [...], wywłaszczone decyzją Naczelnika Powiatu w [...] z 7 grudnia 1974 r., nr KP-SW/IV/630/35/74
- w pkt 2 decyzji zobowiązał Starostę [...] do wypłaty na rzecz [...] kwoty 1.069.459,95 zł, tj. kwoty odszkodowania ustalonego tą decyzją pomniejszoną o kwotę odszkodowania w wysokości 1.168.954,00 zł wypłaconego [...] na podstawie wyeliminowanej z obrotu prawnego decyzji Zastępcy Naczelnika Powiatu w [...] z 21 lutego 1975 r., nr KP-SW/TV/630/35/74, po jego waloryzacji, tj. o 514.540,05 zł.
Wyrokiem z 27 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/GI 882/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na ww. decyzję Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r.
Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2484/18, oddalił skargę kasacyjną [...] od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/GI 882/17.
Wnioskiem z 29 stycznia 2021 r. [...] wystąpił do Wojewody Śląskiego o uchylenie i zmianę - w trybie art. 155 k.p.a. - ww. ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r., nr NWXIV.7581.2.17.2017.
W uzasadnieniu wniosku podniósł szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego z 9 stycznia 2016 r. - na podstawie którego dokonano ustalenia odszkodowania w decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. Zdaniem wnioskodawcy, tak ustalone odszkodowanie nie spełnia wymogów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - w związku z czym domaga się uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. i ustalenia odszkodowania zgodnie z wymogami ww. art. 21 ust. 2 Konstytucji.
Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda Śląski decyzją z 8 marca 2021 r., nr NWXIV.7581.9.6.2021 - działając na podstawie art. 155 k.p.a. - odmówił uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r., nr NWXIV.7581.2.17.2017.
Nie zgadzając się z tą decyzją [...] wniósł odwołanie, ponawiając argumenty przedstawione ww. wniosku z 29 stycznia 2021 r. oraz podnosząc zarzut, iż organ I instancji nie uwzględnił jego zastrzeżeń dotyczących operatu szacunkowego, na podstawie którego ustalono odszkodowanie za wywłaszczenie. Ponadto wskazał, iż organ I instancji zgodnie z art. 155 k.p.a. ma obowiązek wyjaśnić zarzuty i uwzględnić słuszny interes strony, uchylić wydaną decyzję i wydać nową ustalając odszkodowanie odpowiadające rynkowej wartości wywłaszczonej nieruchomości.
Po rozpatrzeniu odwołania Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją
z 28 kwietnia 2021 r., nr DO-II.7612.96.2021.KC utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu decyzji wskazał, że badał prawidłowość odmowy uchylenia ostatecznej ww. decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r.
Podniósł, że z literalnego brzmienia przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, jak również za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
W związku z tym przedmiotem postępowania określonego w art. 155 k.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nie ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej.
Zauważył również, że podstawowe znaczenie ma rodzaj (kategoria) decyzji poddanej weryfikacji w trybie art. 155 k.p.a.
Tryb ten nie jest właściwy dla rozstrzygnięć o charakterze związanym, przy wydawaniu których organ pozostaje ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie determinują taką, a nie inną treść podjętej decyzji.
Dopuszczalna jest natomiast możliwość wzruszenia w trybie art. 155 k.p.a. decyzji uznaniowych, tzn. cechujących się tym, iż przy ich wydawaniu organ miał do dyspozycji określone luzy decyzyjne.
Tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. odnosi się więc do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (nie dającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych.
Podkreślił także, iż możliwa jest zmiana bądź uchylenie decyzji w trybie art. 155 k.p.a., nawet jeśli decyzja była przedmiotem kontroli sądowej zakończonej wydaniem przez sąd administracyjny wyroku oddalającego skargę na decyzję.
Minister wskazał, że objęta wnioskiem o uchylenie i zmianę decyzja Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. została wydana m. in. na podstawie art. 9a, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej jako u.g.n.
Stwierdził, iż decyzja o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości wydana na podstawie u.g.n. ma charakter związany - z uwagi na fakt, iż przy wydawaniu takich decyzji organ nie posiada luzu decyzyjnego, natomiast pozostaje ściśle związany przepisami prawa.
Przy ustalaniu odszkodowania kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, tj. operat szacunkowy sporządzany w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Zatem jest to dowód niezbędny do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Operat szacunkowy podlega przede wszystkim ocenie pod względem jego poprawności formalnej, tj. jego opracowania zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, natomiast ani organ administracji, ani sąd, nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ podmioty te nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Organ bowiem nie może zastąpić rzeczoznawcy majątkowego i zaproponować swoją wycenę nieruchomości.
W związku z tym Minister uznał - mając na uwadze, iż przy wydawaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organ ma ograniczoną swobodę decyzyjną w orzekaniu - iż w tym przypadku nie może być mowy o tzw. uznaniu administracyjnym. W konsekwencji decyzja o ustaleniu odszkodowania wydana na podstawie przepisów u.g.n., nie może podlegać uchyleniu czy zmianie w trybie art. 155 k.p.a., lecz jeśli jest wadliwa powinna podlegać ocenie w postępowaniu nieważnościowym.
Tak więc, już tylko z tej przyczyny, że decyzja o ustaleniu odszkodowania nie ma charakteru decyzji uznaniowej, lecz jest decyzją o charakterze związanym, nie mogła ona ulec zmianie w trybie określonym w art. 155 k.p.a. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony.
Zauważył także, iż zarzuty podniesione w uzasadnieniu wniosku skarżącego dotyczą przede wszystkim operatu szacunkowego z 9 stycznia 2016 r., a tym samym niewłaściwego, zdaniem strony, ustalenia przez Wojewodę Śląskiego w decyzji z 14 lipca 2017 r. wysokości odszkodowania. Jednocześnie strona we wniosku domaga się uchylenia tej decyzji i ponownego ustalenia odszkodowania w oparciu o nowy operat szacunkowy.
Wobec powyższego Minister podkreślił, iż zmiana bądź uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a., może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, a zatem w warunkach tej sprawy m. in. na podstawie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego z 9 stycznia 2016 r. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej i traktować postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jako kolejnej instancji służącej naprawianiu błędów popełnionych we wcześniejszych etapach postępowania.
Stwierdził również, iż postępowanie prowadzone w tym trybie służy przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.
Zauważył, że chociaż pojęcie "słuszny interes strony" nie jest pojęciem zdefiniowanym to przyjmuje się, że nie oznacza ono samej woli czy chęci strony do uchylenia bądź zmiany decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny, przy tym słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym. Co więcej badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej.
Zatem organ I instancji słusznie uznał, iż okoliczności wskazane we wniosku o zmianę i uchylenie decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. nie świadczą o wystąpieniu przesłanek w postaci słusznego interesu strony czy interesu społecznego, uzasadniających zastosowanie nadzwyczajnego trybu z art. 155 k.p.a. W szczególności nie można uznać za słuszny interes strony jej dążenia do dokonania innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania przez ten organ w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną i to w oparciu o nowe dokumenty, tj. nowy operat szacunkowy.
Podkreślił, że zmiana stanu prawnego i faktycznego wyklucza możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a., bowiem, jak wskazano powyżej, zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej może być dokonywana w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Badanie prawidłowości wcześniej prowadzonego postępowania w danej sprawie, w szczególności postępowania dowodowego, jest niedopuszczalne na gruncie art. 155 k.p.a.
W związku z tym uwzględnienie przedmiotowego wniosku w istocie doprowadziłoby do ustalenia nowych okoliczności faktycznych sprawy, które nie legły u podstaw wydania ostatecznej decyzji, a tym samym doszłoby do nieuprawnionego ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ.
Podsumowując Minister uznał - biorąc pod uwagę wszystkie powyżej opisane okoliczności sprawy - iż nie było podstaw do uchylenia ani zmiany ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r., uchylającej decyzję Starosty [...] z 15 marca 2017 r., nr G-GN.72213-9/10 i ustalającej na rzecz [...] odszkodowanie w wysokości 1.584.000,00 zł, za wywłaszczone nieruchomości, położone w gminie [...], oznaczone jako pgr [...] (w obrębie [...]) oraz pgr [...] (w obrębie [...]) oraz zobowiązującej Starostę [...] do wypłaty na rzecz [...] kwoty 1.069.459,95 zł.
Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...] - podnosząc, że ustalone decyzją Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. odszkodowanie nie spełnia wymogów art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
Dodał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując skargę na decyzję Wojewody Śląskiego, odmówiły oceny merytorycznej operatu, która - zdaniem Sądu - należy do Wojewody, ograniczając się do kontroli procedury związanej z wydaniem decyzji.
Zaś Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 8 marca 2021 r. stwierdzając, że ani organ administracji, ani Sąd (str. 5 decyzji) nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy.
Skarżący wniósł też o rozpatrzenie kwestii prawnej:
1) jeżeli uczestnik postępowania o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. jej były właściciel, wnosi do organu prowadzącego postępowanie odszkodowawcze zastrzeżenia do opinii czy operatu rzeczoznawcy, to czy organ, tj. Wojewoda może odmówić przekazania operatu Komisji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w celu jego oceny pod względem poprawności wykonania i przydatności do wydania decyzji odszkodowawczej za wywłaszczoną nieruchomość.
Wojewoda wyjaśnił w decyzji z 28 kwietnia 2021 r., że nie może zastępować rzeczoznawcy i że zarzuty istotne dla sprawy wyjaśnił z wykonawcami operatu, nie przekazując sprawy zarzutów Komisji Stowarzyszenia, zgodnie z art 157 u.g.n.
2) czy bez akceptacji ustalonego przez biegłego odszkodowania, w rażący sposób odbiegającego od wartości rynkowej wycenianego żwiru w złożu zalegającego na wywłaszczanej nieruchomości, Wojewoda jest uprawniony do wydania ostatecznej decyzji odszkodowawczej.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Skarżący w piśmie procesowym z 25 lipca 2021 r., sprostowanym pismem
z 19 sierpnia 2021 r., przedstawił dodatkową argumentację na poparcie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu
I instancji, są zgodne z prawem.
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z 28 kwietnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 8 marca 2021 r. w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r.
Istota sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy art. 155 k.p.a. - który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji ostatecznych decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, czyli ze skutkiem od daty podjęcia decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a., z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki:
1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo;
2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji;
3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji;
4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
W piśmiennictwie oraz orzecznictwie sądowym podkreśla się, że istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiają za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w powyższym przepisie uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a. jest ustalenie zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Nie zmierza ono do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy już ostatecznie zakończonej. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory (wyrok NSA z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06; wyrok NSA z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09).
Wskazuje się również, że rozważenie możliwości stosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. wymaga uprzedniego ustalenia, czy w konkretnym przypadku występuje tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym (uzasadnienie uchwały NSA w składzie siedmiu sędziów NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09).
Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Inaczej, tożsamość sprawy występuje, gdy występują te same podmioty, gdy dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy (uchwała NSA w Warszawie w składzie siedmiu sędziów NSA z 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/09; wyrok NSA w Warszawie z 29 kwietnia 1998 r., sygn. akt IV SA/1061/96; wyrok NSA w Warszawie z 20 stycznia 1999 r.).
W uzasadnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z 3 listopada 2009 r., sygn. akt II GPS 2/09, przyjęto, że "ocena istnienia tożsamości sprawy administracyjnej w wypadku trybów nadzwyczajnych powinna uwzględniać, że nieuchronne zmiany stanu faktycznego nie mogą mieć na nią wpływu, gdy chodzi o konkretyzację jednego stosunku administracyjnoprawnego. W wypadku stosowania art. 155 k.p.a. regułą jest, że to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. W związku z tym należało uznać, że jeżeli wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona. W wypadku przyjęcia poglądu przeciwnego możliwość stosowania art. 155 k.p.a. zostałaby istotnie ograniczona". W konkluzji NSA uznał, że "dopóki mamy do czynienia z tymi samymi prawami i obowiązkami tych samych podmiotów, ukształtowanymi obowiązującą decyzją, z tym samym lub zachowującym ciągłość regulacji stanem prawnym i niezmienionym w kwestiach prawnie istotnych stanem faktycznym, dopóty można mówić o tożsamości sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym".
Również w wyroku z 21 października 2016 r., sygn. akt II OSK 37/15, NSA przyjął, że "decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tj. decyzją, której dotyczy postępowanie o zmianę lub uchylenie, a nie kwestii nowych. Postępowanie na podstawie art. 155 k.p.a. toczy się w tej samej, z materialnego punktu widzenia, sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne" (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrant - Gotowicz, A. Wróbel Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex).
Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organy obu instancji dokonały prawidłowej oceny w aspekcie przesłanek z art. 155 k.p.a. - stwierdzając brak podstaw do zmiany lub uchylenia decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. Jak bowiem wskazano wyżej zastosowanie trybu art. 155 k.p.a. może mieć miejsce w granicach tego samego stanu faktycznego objętego decyzją z 2017 r. Tymczasem skarżący domagał się zmiany uprzedniej decyzji z 2017 r. z uwagi na to, że wycena przedmiotowej nieruchomości w sposób rażący odbiegała od wartości rynkowej wycenianego żwiru w złożu zalegającego na wywłaszczonej nieruchomości.
Zauważyć także należy, że wspomniana wyżej decyzja Wojewody Śląskiego z 2017 r. była przedmiotem oceny zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z 27 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 882/17, oddalił skargę, jak i przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 2484/18, oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku.
Wynika zatem z tego, że Sądy obu instancji uznały decyzję Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r. za prawidłową - nie podzielając stanowiska skarżącego co do wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalonego przez organy orzekające odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.
Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Jak słusznie w zaskarżonej decyzji stwierdził Minister - żądanie skarżącego o ponowne ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, doprowadziłoby do nieuprawnionego ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zmiana lub uchylenie ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić
bowiem jedynie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy stanowiący podstawę do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie objętej wnioskiem skarżącego o jej zmianę lub uchylenie. Inaczej ujmując - na podstawie tego przepisu organ nie może rozszerzyć zakresu sprawy administracyjnej, ani też naprawiać ewentualnych błędów popełnionych
w postępowaniu zwyczajnym.
Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego, że decyzja w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jest decyzją związaną - a to oznacza, że nie podlega ona zmianie lub uchyleniu w trybie art. 155 k.p.a.
Zmianie lub uchyleniu w tym trybie może podlegać bowiem jedynie decyzja mająca charakter uznaniowy. Jeżeli decyzja wydana w trybie zwykłym zawiera wady o charakterze rażącym, to wtedy podlega ona ocenie postępowaniu nieważnościowym w trybie art. 156 § 1 k.p.a.
Na zmianę takiego stanowiska nie mogą wpłynąć żadne przesłanki o charakterze słusznościowym, czy też celowościowym z odwołaniem się do interesu społecznego lub uzasadnionego interesu strony - co też prawidłowo wskazał Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podkreślić należy, że celem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest wyłącznie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej określone w art. 155 k.p.a. oraz, czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Oznacza to, że organ prowadząc postępowanie w tym trybie nie stosuje przepisów prawa materialnego w oparciu o które została wydana decyzja objęta żądaniem zmiany lub uchylenia. Organ orzekający w trybie art. 155 k.p.a. przeprowadza kontrolę decyzji ostatecznej z punktu widzenia, czy za zmianą albo uchylenie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podzielić należy stanowisko organów, że w tej sprawie za uchyleniem lub zmianą decyzji Wojewody z 14 lipca 2017 r. nie przemawia ani słuszny interes społeczny, jak też słuszny interes strony.
Podsumowując, Sąd uznał, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły sprawę oraz wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu, uzasadniając swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a. – uzyskując całkowitą aprobatę Sądu.
W warunkach rozpoznawanej sprawy zarzuty skargi nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, albowiem zasadnie organy obu instancji odmówiły zastosowania art. 155 k.p.a. wydając rozstrzygnięcia odmawiające uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody Śląskiego z 14 lipca 2017 r.
Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.