I SA/WA 1410/04

I SA/Wa 1410/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-09-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Marta Laskowska
Sławomir Antoniuk /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 873/06 - Wyrok NSA z 2007-05-18
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie asesor WSA Marta Laskowska asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek.
Z ustaleń organu wynika, że Naczelnik Gminy S. decyzją z dnia [...] maja 1990 r., nr [...] zatwierdził projekt podziału działek nr [...] i nr [...], stanowiących własność J. S., położonych w obrębie geodezyjnym [...], zapisanych w KW [...]. Podział działek polegał na wydzieleniu działek budowlanych oznaczonych jako nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Do wymienionych działek budowlanych wydzielono również drogi dojazdowe oznaczone jako nr [...] i nr [...], których stan prawny należało uregulować w księdze wieczystej.
A. S. i J. S. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2003 r., sprecyzowanym pismem z dnia [...] września 2003 r., wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji w części dotyczącej wydzielenia działek o nr [...] i nr [...] pod drogi dojazdowe.
Rozpoznawszy powyższy wniosek Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r. w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 29 marca 1995 r., sygn. akt III ARN 7/95 i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA 2110/97, w których wskazano, że wydzielenie gruntu w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz jego przejście na własność gminy może nastąpić, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: właściciel nieruchomości wystąpi z wnioskiem o podział, droga musi być drogą publiczną i jej przebieg przewiduje obowiązujący w dacie orzekania plan zagospodarowani przestrzennego. W przedmiotowej sprawie podział był dokonany na wniosek właściciela, droga jest drogą publiczną, natomiast zarówno plan realizacyjny jak i projekt podziału został opracowany na podstawie Miejscowego Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego Uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r., który nie przewidywał przebiegu przedmiotowej drogi. W związku z powyższym uznano, że nie zostały spełnione warunki określone w cytowanych wyrokach.
Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. odwołanie wniosła Gmina S. podnosząc, iż niewłaściwie zostały zastosowane przepisy postępowania poprzez przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia - art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 156 § 2 kpa, wskutek czego stwierdzono nieważności decyzji, od której doręczenia upłynęło 10 lat i która wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego zarzucono obrazę przepisów postępowania - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. polegającą na nieprawidłowym określeniu strony postępowania administracyjnego poprzez dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J. S. poprzednika prawnego A. S. (obecnej właścicielki nieruchomości). Ponadto zarzucono, iż nie wskazano przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone. Odwołujący się podniósł, że decyzję wydano opierając się na orzecznictwie odnoszącym się do innego stanu prawnego, tj. późniejszego niż obowiązujący w dacie wydania decyzji.
W toku postępowania odwoławczego do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie, w charakterze strony J. W., A. W., W. W. oraz A. W.. We wniosku osoby te wskazały, że są współwłaścicielami nieruchomości położonej w K. nr [...] o pow. [...] m2 nabytej od A. S.. Dawny właściciel przedmiotowej nieruchomości, wskutek podjętych działań pozbawił wnioskodawców dojazdu do działki aktualnie stanowiącej ich własność.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że decyzja Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r. zatwierdzająca projekt podziału działek [...] i [...] położonych we wsi K., będących wówczas własnością J. S., została wydana na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z art. 12 ust 1 tej ustawy podział nieruchomości mógł nastąpić, jeśli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena legalności decyzji podziałowej musi być dokonywana w świetle postanowień obowiązującego ówcześnie planu miejscowego. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone w Wyroku Sądu Najwyższego – Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 marca 1995 r., sygn. III ARN 7/95 stanowiącym, iż wydzielenie z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity: Dz. U. 1991 r. Nr 30 poz. 127 ze zm.) pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi. Powołany w wyroku art. 10 ust 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest tożsamy z art. 12 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 maja 1990r.
Skoro w przedmiotowej sprawie plan zagospodarowania przestrzennego nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r., nie przewidywał przebiegu wydzielonych dróg, to nie został spełniony jeden z warunków określonych w cytowanym powyżej wyroku, a zatem przedmiotowa decyzja w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek, rażąco narusza prawo tj. art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji.
Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, że Wojewoda [...] wydając zaskarżone orzeczenie nie ustalił, która z osób wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji jest stroną postępowania, wskazał, iż wniosek został podpisany zarówno przez A. S. jak i J. S., nie było więc podstaw, by organ wojewódzki był zobligowany do odmówienia wszczęcia postępowania.
Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż orzeczenie Wojewody [...] zostało wydane w oparciu o tezy orzecznictwa nawiązujące do innego stanu prawnego niż obowiązujący w dacie wydania decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r., a zatem zaistnienia przesłanek wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Minister Infrastruktury stwierdził, że sytuacja taka nie miała miejsca, gdyż decyzja została wydana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej wydania, dziś już nie obowiązujące. Powołanie się na wyrok Sądu Najwyższego jedynie potwierdziło sposób rozstrzygnięcia sprawy. Skarżący wskazał natomiast zasadnie, że art. 156 § 2 k.p.a. w niniejszej sprawie nie powinien być wymieniony jako podstawa rozstrzygnięcia, gdyż w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze strony J. W., A. W., W. W. oraz A. W., organ drugiej instancji podniósł, że z treści art. 28 k.p.a. wynika, iż pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem prawnym wywiedzionym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego, który może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku danego podmiotu. Posiadanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że istnieje powszechnie obowiązujący przepis, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa obowiązującego, stanowiącego podstawę kierowania żądania podjęcia stosownych czynności organu administracyjnego. W takim przypadku nie przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym (por. post. NSA z 19 stycznia 1996r., SA/Ł 1842/95), dotyczącym innej nieruchomości.
W końcowej części uzasadnienia decyzji Minister Infrastruktury wskazał na konieczność utrzymania w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. stwierdzając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ówcześnie obowiązującego art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania unieważnionej decyzji (Dz. U. z 1990 r. Nr 14, poz. 90) w zw. art. 26 i 27 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1985 r. i brak przesłanek przewidzianych w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji,
2. istotne sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zaskarżonej decyzji Wojewody a jej uzasadnieniem, wskazując, że stwierdzenie nieważności decyzji nie dotyczy przejęcia dróg na rzecz gminy a pozbawienia działek nr [...] i [...] charakteru dróg dojazdowych do wydzielanych nieruchomości,
3. naruszenie dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a. poprzez unieważnienie decyzji administracyjnej, która wywołała nieodwracalne skutki prawne,
4. nieważność postępowania przed Wojewodą [...] i Ministrem Infrastruktury - na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. - w stosunku do J. S., nie będącego stroną w sprawie,
5. błędne przytoczenie zarzutów odwołania i przypisanie im odmiennych treści, przez przyjęcie, że zdaniem odwołującego się decyzja administracyjna Naczelnika Gminy w S. nie wywołała nieodwracalnych skutków i nie przeprowadzenie ustaleń w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym, co miało istotny wpływ na wynik postępowania.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mającym wpływ na wynik rozstrzygnięcia.
Podstawą wszczęcia przez organ nadzoru postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r., w części orzekającej, że działki nr [...] i nr [...] stanowić będą drogi dojazdowe do nowo wydzielonych działek był wniosek złożony przez A. S. i J. S.. Podlegająca kontroli w trybie nadzwyczajnym ww. decyzja wydana została na podstawie art. 12 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74 ze zm.). Na dzień wydania powyższej decyzji przepis art. 12 powołanej ustawy stanowił, że:
1. Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.
2. Niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu:
1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź małymi domami mieszkalnymi albo domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów,
2) wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze,
3) wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia.
3. Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału.
4. Przepis ust. 3 nie dotyczy podziału, o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), sąd zasięga w tej sprawie opinii terenowego organu administracji państwowej.
5. Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, pomniejszonym o należność z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej i leśnej. Pomniejszenie należności nie może być większe niż wysokość odszkodowania.
W tym miejscu należy wskazać, iż postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień. Tak więc postępowanie o stwierdzenie nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami wymienionymi w art.156 § 1 k.p.a. Zatem stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., wydana zaś w tej sprawie decyzja administracyjna musi odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.
Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. nie spełnia podanych wyżej wymogów. Poza opisem stanu faktycznego przedstawionej sprawy, decyzja organu pierwszej instancji w zasadzie nie wskazuje faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł stwierdzając nieważność decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r., oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poza powołaniem się w sentencji decyzji na art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a. decyzja ta nie zawiera uzasadnienia prawnego ani wyjaśnienia, dlaczego organ uznał, że w sprawie mają zastosowanie właśnie te, a nie inne przepisy prawa. W szczególności, iż Wojewoda [...] stwierdzając nieważność decyzji, powołał przepisy dotyczące stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a organ nie wskazał przepisu prawa materialnego, który w sposób rażący został naruszony. Uzasadnienie to wskazuje na brak staranności organu w rozpoznaniu sprawy. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi przesłankę do uznania, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie i uzasadnienie stanowią dwa istotne elementy składowe decyzji. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia, będącego dyspozytywną częścią decyzji. Niewłaściwe uzasadnienie decyzji w przedmiotowej sprawie narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, zatem zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać. Niewystarczające jest, w świetle art. 107 § 3 k.p.a, samo stwierdzenie, iż decyzja rażąco narusza prawo. Niezbędne jest wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, na czym to rażące naruszenie polega i przywołanie odpowiednich dowodów, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie.
Nadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 września 2000 r., sygn. akt IV SA 2328/99, niepubl.). Postępowanie administracyjne nie może się toczyć bez udziału wszystkich podmiotów, których praw lub obowiązków dotyczy to postępowanie. Organ jest zobligowany z urzędu ustalić krąg osób będących stronami postępowania.
Organy orzekające w niniejszej sprawie w obu instancjach dopuściły do udziału w postępowaniu nadzorczym w charakterze strony zarówno A. S. jak i J. S. pomimo, iż pełnomocnik Wójta Gminy S. w odwołaniu wskazał, że przymiot strony posiada jedynie A. S. będąca jedynym następcą prawnym J. S.. Organ odwoławczy nie wyjaśnił tej kwestii. Ponadto nie zbadano czy do udziału w postępowaniu należy dopuścić J. S., gdyż w aktach administracyjnych (w części dotyczącej postępowania odwoławczego) znajduje się kserokopia umowy darowizny sporządzonej w formie aktu notarialnego z dnia [...] listopada 1998 r., repertorium [...]. Zgodnie z postanowieniami § 3 i 4 tej umowy J. i J. małżeństwo S. darowali nieruchomość o pow. [...] ha położoną w K., objętą księgą wieczystą KW [...] swojej córce A. S.. A. S. ustanowiła na nabytej tym aktem nieruchomości, na rzecz J. i J. małżonków S. nieodpłatnie, dożywotnią służebność osobistą mieszkania obejmującą znajdujący się na wskazanej nieruchomości budynek mieszkalny z prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości. Tożsamość działek wymienionych w decyzji zatwierdzającej podział z dnia [...] maja 1990 r. i w umowie darowizny (dla których wymienia się tę samą księgę wieczystą) wskazuje na posiadanie interesu prawnego w toczącym się postępowaniu nadzorczym przez osoby, na rzecz których służebność została ustanowiona. Brak jest również jednoznacznego stanowiska organu drugiej instancji wobec wniosku J., A., W. i A. W. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze stron. Co prawda w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. organ wyjaśnił przyjęte w orzecznictwie rozumienie treści art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie odniósł się do przedmiotowej sprawy, a w szczególności do złożonego wniosku. Wątpliwości pogłębia fakt, że organ nadzoru decyzję swoją skierował także do J., A., W. i A. W. z adnotacją "do wiadomości". Tym samym z akt sprawy wynika, że kwestia ta nie została przez organy obu instancji dostatecznie zbadana i wyjaśniona.
Minister Infrastruktury wskazując w uzasadnieniu własnej decyzji, że w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu 156 § 2 k.p.a. nie podał jakiejkolwiek argumentacji na poparcie zajętego stanowiska mimo, iż pełnomocnik strony w obszernym wywodzie zawartym w odwołaniu wskazał na zaistnienie przesłanek uzasadniających zastosowanie tego przepisu. W postępowaniu odwoławczym organ jest zobligowany do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także właściwego uzasadnienia rozstrzygnięcia, m.in. w części dotyczącej zarzutów odwołania.
Ponadto należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów obu instancji oparte zostały się na przekonaniu, iż działki [...] i nr [...] wydzielone pod drogi dojazdowe do innych działek powstałych w skutek podziału, nie zostały określone w obowiązującym na terenie Gminy S. ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1990 r., nr [...]. W aktach administracyjnych sprawy nie zamieszczono przedmiotowego planu wg. stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział działek nr [...] i [...] położonych we wsi K.. W aktach znajduje się natomiast kserokopia wyrysu z Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego ww. uchwałą uwzględniającego zmiany wprowadzone do tego planu w 1992 r. Wskazana kopia wyrysu nie zawiera czytelnych oznaczeń i jakiegokolwiek opisu pozwalającego na umiejscowienie działek podlegających podziałowi na tym planie. Zatem nie można również ustalić, czy plan ten w ogóle przewidywał przebieg dróg, a jeśli tak to jakich. Wobec powyższego należy stwierdzić, że rozstrzygnięcia organów nadzorczych nie posiadają odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym.
Organy nadzoru nie badały ponadto dwóch istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia kwestii. Z uzasadnień decyzji wydanych przez organy obu instancji nie wynika, aby organy ustaliły, czy na terenie Gminy S. w dacie wydania decyzji z dnia [...] maja 1990 r. został sporządzony i obowiązywał szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego tego terenu. W tym czasie, zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 ustawy z dni 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U z 1989 r., Nr 17, poz. 99 ze zm. – wg. stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział) plany miejscowe sporządzane były jako plany ogólne i szczegółowe. Miejscowe plany ogólne określały przyrodnicze, społeczne, ekonomiczne, kulturowe i krajobrazowe warunki przestrzennego zagospodarowania miasta, gminy lub ich części oraz cele i zasady polityki przestrzennej tych jednostek. Natomiast w oparciu o przepis art. 27 ust. 1 tej ustawy przeznaczenie gruntu, wyznaczenie linii rozgraniczających te grunty, ustalenie zasad uzbrojenia terenu oraz zasady kształtowania zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne powinien ustalać miejscowy plan szczegółowy. Prawidłowo sporządzony plan ogólny powinien określać m.in. sposoby zagospodarowania i wykorzystania gruntów. Poczynione zatem w tym zakresie ustalenia w planie ogólnym, w praktyce były wystarczające do wydania decyzji co do zabudowy poszczególnych działek bez potrzeby sporządzania planu szczegółowego. Taką decyzję w dniu [...] maja 1990 r. wydał Naczelnik Gminy S., w której zatwierdził dla J. S. plan realizacyjny zagospodarowania działki nr [...] i [...] położonej we wsi K. obejmujący wydzielenie ośmiu działek budowlanych i drogi dojazdowej jako zgodny z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. [...] w S.. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji ww. teren decyzją Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] sierpnia 1989 r., nr [...] został wyłączony z użytkowania rolniczego. W świetle powyższego pojawiają się uzasadnione wątpliwości, czy prawidłowo sporządzony ogólny plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego powinien określać przebieg dróg ogólnodostępnych lub innych (wewnętrznych), skoro wskazuje on jedynie ogólne warunki i sposoby zagospodarowania gruntu np. pod zabudowę mieszkaniową. Przeznaczenie gruntów i linii rozgraniczających, tj. przebieg dróg, powinien określać miejscowy plan szczegółowy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 1991 r., sygn. akt IV SA 514/91 wyraził pogląd, że brak planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego, mimo zawartego w planie ogólnym obowiązku sporządzania takiego planu, nie może stanowić wyłącznej podstawy decyzji odmownej co do realizowania określonego budownictwa, jeżeli został już w planie ogólnym przeznaczony pod takie budownictwo. Zatem wyjaśnienia wymaga czy w świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego decyzja z dnia [...] maja 1990 r. zatwierdzająca projekt podziału działek z uwzględnieniem działek przeznaczonych pod drogi dojazdowe (bez wskazania ich przeznaczenia) jest częściowo dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, jak przyjęły to organy.
W dalszej kolejności rozważenia wymaga, czy jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału tylko w części dotyczącej wydzielenia działek pod drogi dojazdowe, skoro warunkiem obligującym podział nieruchomości było zapewnienie nowopowstałym działkom budowlanym dróg dojazdów do tych parceli. Stwierdzenie nieważności decyzji we wskazanej części wywołałoby taki skutek, że nabywca działki przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, który na przestrzeni lat poniósł nakłady na jej zagospodarowanie, zostałby pozbawiony dojazdu do własnej nieruchomości i swobodnego z niej korzystania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że stwierdzenie nieważności części decyzji bez naruszenia mocy wiążącej rozstrzygnięć prawidłowych jest możliwe wówczas, gdy te pozostałe rozstrzygnięcia mogą mieć samodzielny byt prawny, a ich treść nie jest determinowana rozstrzygnięciem wadliwym, pozbawionym mocy wiążącej. W wyroku z dnia 31 marca 1998 r., sygn. akt I SA 1838/97 Naczelny Sąd Administracyjny (LEX nr 44510) wyraził pogląd, iż możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w części dotkniętej wadą. Dotyczyć to może jednak tylko takiej sytuacji, kiedy rozstrzygniecie decyzji składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej decyzji. Zasadne jest przytoczenie również tezy wyroku Sądu Najwyższego z dnia 23 stycznia 2003 r., sygn. akt. III RN 3/02, OSNP 2004/4/56 stwierdzającej, że stwierdzenie nieważności części decyzji administracyjnej może nastąpić, gdy ta część zawiera wady z art. 156 § 1 k.p.a., które jednak nie wywierają wpływu na treść rozstrzygnięć, mogących samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym.
W ocenie Sądu wyjaśnienie podniesionych wątpliwości było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania dotyczącego podziału nieruchomości. Wobec stwierdzenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] maja 1990 r. nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że przed wydaniem decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2004 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r. organy orzekające w sprawie nie poczyniły ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przez to, że nie wyjaśniły dokładnie sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Przepis art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie daje podstaw organowi drugiej instancji do utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy powoduje, iż decyzję organu drugiej instancji uznać należy za wadliwą. Z tego względu decyzje organów obu instancji zostały uchylone.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ powinien w pierwszej kolejności ustalić krąg osób uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu. Następnie należy zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja podziałowa nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. W szczególności, organ powinien przeanalizować kwestie związane z wydaniem decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości w oparciu o ogólny plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego. Zbadać też należy dopuszczalność stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji w części.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.