I SA/Wa 1401/23

I SA/Wa 1401/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Łukasz Trochym
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2023 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe - Nadleśnictwo Lipusz na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem wniosku było żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 11 kwietnia 2014 r. nr NSP-II.7515.18.2014.ŁS. Decyzją to stwierdzono, że gospodarstwo rolne stanowiące własność R. B. nie podpadało pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit e dekretu z Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (D.U: 1945, Nr 3, poz. 13 ), dalej "dekret".
Zdaniem wnioskującego o stwierdzenie nieważności Skarbu Państwa-Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, Nadleśnictwa [...], dalej "Skarżący", decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa.
Jak wynikało z uzasadnienia wniosku o stwierdzenie nieważności, zdaniem Skarżącego, organ wadliwie uznał, że przejmowane gospodarstwo rolne nie spełniało przesłanki obszarowej do przejęcia - 100 ha.
Zaskarżoną decyzją z 18 maja 2023 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji z 11 kwietnia 2014 r.
W motywach rozstrzygnięcia powołał się na zakres przysługującej mu w ramach postępowania o stwierdzenie nieważności kompetencji oraz okoliczności jakie mogą uzasadniać takiego rodzaju rozstrzygnięcie. W tym jedną z nich jest stwierdzenie, że badana decyzja w sposób oczywisty narusza przepis prawa stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. W tym zakresie organ nie stwierdził aby doszło do rażącego, oczywistego naruszenia prawa. Wynika to z tego, że pomiędzy zebranymi w sprawie dowodami powstają rozbieżności co do powierzchni lasów stanowiących własność R. B. Są to: ekspertyza wykonana dla [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] przez klasyfikatora gruntów K. O. z której wynika, że w 1945 r. powierzchnia leśna przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] ha a powierzchnia niezalesiona [...] ha z czego do produkcji rolnej nadawało się [...] ha; protokół zdawczo-odbiorczy z 16 lipca 1947 r. z przejęcia lasów upaństwowionych na podstawie art. 2 dekretu pod nazwą [...] o pow. [...] ha, z czego powierzchnia leśna nieruchomości stanowiła [...] ha, w tym zalesiona była powierzchnia [...] ha a niezalesiona [...] ha; opinia biegłego sądowego K. J. z 28 lutego 2018 r. wydana w sprawie prowadzonej przed Sądem Rejonowym w [...], sygn. akt [...], z której wynikało, że obszary leśne znajdowały się na parceli katastralnej nr [...] na powierzchni [...] ha.
Organ stwierdził, że powierzchnię nieruchomości ziemskiej należało pomniejszyć o lasy znajdujące się na tej nieruchomości, ponieważ lasy i grunty leśne wchodzące w skład majątków ziemskich podlegające przejęciu w ramach reformy rolnej nie przechodziły, co do zasady, na własność Skarbu Państwa w tym trybie. Podlegały one przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie dekretu z 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (D.U. 1944, Nr 15, poz. 82 ze zm.), dalej "dekret o lasach". Z materiału dowodowego zebranego przez Wojewodę [...] wynikało, że powierzchnia lasów przekraczała [...] ha czyli spełniała normy o których mowa w art. 1 ust. 1 dekretu o lasach a po odjęciu powierzchni lasów, wynoszącej, zgodnie z ekspertyzą K. O., [...] ha, - nieruchomość nie spełniała kryterium obszarowego do nacjonalizacji.
Organ nieważnościowy podkreślił, że w tego rodzaju postępowaniu nie ustala się na nowo stanu faktycznego ale ocenia się prawidłowość zastosowania przepisów do ustalonego stanu faktycznego. Dowód na którym Skarżący oparł wniosek o stwierdzenie nieważności tj. opinia K. J., powstał już po wydaniu decyzji, która jest obecnie przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Co prawda rażącym naruszeniem prawa może być również naruszenie przepisów postępowania, może to mieć jednak miejsce w wyjątkowych sytuacjach w których organ w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania i gdy naruszenie takie ma charakter sprzeczny z zasadą praworządności i pozostaje w bezpośrednim związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Minister wskazał, że co prawda przedstawione przez Skarżącą dowody zostały uznane za wiarygodne przez sąd rejonowy w [...] w sprawie o wydanie nieruchomości, to jednak nie podważyły innych znajdujących się w aktach sprawy dowodów w sposób jednoznaczny i oczywisty. Wątpliwości co do powierzchni lasów nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z 11 kwietnia 2014 r.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiódł Skarżący, wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z 11 kwietnia 2014 r., względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 104 § 2 w zw. z art. 107 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (D.U. 2021, poz. 2096), dalej "kpa" poprzez brak rozpoznania istoty sprawy i brak odniesienia się w niej do podstawowych zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, tj. do nieprawidłowego uznania przez Wojewodę [...], że nieruchomość nie spełniała kryterium obszarowego wynikającego z art. 2 ust. 1 lit e dekretu z uwagi na to, że jej część stanowiła grunty leśne i ze względu na to, że została przekazana Skarżącemu;
2. art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 8 i 11 kpa poprzez brak prawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji – przy czym naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że to nie postępowanie dowodowe i nie opinia biegłego sądowego K. J. stanowiła sedno wniosku o stwierdzenie nieważności ale nieuprawnione i sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit e dekretu, stwierdzenie, że powierzchnię nieruchomości dawnego gospodarstwa rolnego R. B. należy pomniejszyć o powierzchnię leśną, która w ocenie Wojewody nie mogła być wykorzystana na cele reformy rolne, zwłaszcza w obliczu przekazanej później nieruchomości na potrzeby prowadzenia gospodarki leśnej. Wojewoda naruszył art. 2 ust. 1 lit e dekretu stwierdzając, że gospodarstwo rolne R. B. nie podpadało pod ten przepis, choć wynika z niego, że w województwie [....] na cele reformy rolnej przeznaczone miały być nieruchomości ziemskie których łączny rozmiar przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od rodzaju użytków. Do tego zarzutu nie odniósł się Minister tak jak i do kwestii związanej z przejęciem nieruchomości na podstawie dekretu o lasach. Tym samym organ nie rozpoznał istoty sprawy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga jest niezasadna i podlega oddalaniu.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2021, poz. 137, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), dalej jako: "ppsa", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Ponadto wskazać należy, że Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, ale rozstrzyga jedynie w granicach danej sprawy, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy ppsa, przy czym stosownie do art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).
Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).
Przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności jest decyzja Wojewody [...] z 11 kwietnia 2014 r. orzekająca o nie podpadaniu gospodarstwa rolnego R. B. pod działanie dekretu PKWN z 6 września o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Jak wynikało z tej decyzji przejęte zostało na cele reformy rolnej gospodarstwo o pow. [...] ha, co wynikało z zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z 29 lipca 1946 r. Następnie przekazano Nadleśnictwu [...] nieruchomości o pow. [...] ha, z czego powierzchnia leśna wynosiła [...] ha, w tym zalesiona [...] ha, do zalesienia [...] ha, powierzchnia nie leśna [...] ha w tym grunty orne [...] ha, bagna [...], wody [...] ha i łąki [...] ha.
Wojewoda stwierdził wtedy, że lasy nie mogły być przejęte na cele reformy rolnej. Kwestię przejęcia lasów regulował dekret o lasach, gdy ich powierzchnia przekraczała [...] ha. Te o pow. powyżej 25 ha przechodziły ex lege na własność Państwa na podstawie dekretu o lasach. Wojewoda zlecił przeprowadzenie ekspertyzy K. O. który stwierdził, że z powierzchni [...] ha przejętej przez Nadleśnictwo [...], [...] ha nie nadawało się do wykorzystania rolniczego. Ponadto Wojewoda posłużył się planem urządzania lasu na okres 1965-1975. Ostatecznie na tych podstawach Wojewoda uznał, że przejęte gospodarstwo rolne to: [..] tereny zalesione, [...] ha wody, [...] ha - grunty rolne, [...] bagna, [...] łąki, [...] obszar możliwy do użytkowania rolniczego. Jak zatem wynikało z decyzji Wojewody [....] na własność Skarbu Państwa przeszedł dekretem obszar o pow. [...] ha a pozostałe [...] ha obszarów zalesionych na podstawie o lasach również z mocy prawa. Anstrahując od błędu rachunkowego co do powierzchni przejętej nieruchomości – z sumowania poszczególnych powierzchni wynika, że nie było to [...] ale [...] ha ([...]), to istotnie biorąc pod uwagę opinię sporządzoną przez K. O., powierzchnia tego gospodarstwa nie przekraczała [...] ha.
Obecnie skarżący wskazuje, powołując się na opinię ze sprawy prowadzonej przed sądem powszechnym o wydanie, że pomniejszenie obszaru gospodarstwa który mógł być wykorzystany rolniczo o powierzchnię leśną jest nieuzasadnione. Sam fakt istnienia w gospodarstwie rolnym użytków rolniczych nie oznacza bowiem, że nie mogą one być wykorzystywane rolniczo. Poza tym z opinii K. J. ze sprawy [...] wynika, że lasy zajmowały [...] ha, zatem nie spełniono kryteriów obszarowych (25 ha ) do przejęcia ich w trybie dekretu o lasach.
Punktem wyjścia dla oceny czy mamy do czynienia ze skutkiem wydania decyzji z naruszeniem prawa jest wykładnia przepisów obu dekretów a w następnej kolejności ocena, czy Wojewoda dopuścił się rażącego naruszenia prawa, uznając, że gospodarstwo rolne nie podlegało reżimowi dekretu o reformie rolnej.
Na gruncie orzecznictwa sądowego przyjmuje się, że lasy i grunty leśne należące do osób, których grunty objęte były przepisem art. 2 ust. 1 lit 3 dekretu o reformie rolnej podlegały nacjonalizacji niezależnie od obszaru ( wyroki SN z 26 maja 2006, sygn.. V CSK 97/06, z 13 grudnia 2007 r., sygn.. I CSK 310/07, z 22 kwietnia 2005 r., sygn. II CSK 653/04, 20 września 2013 r, II CSK 4/13, z 27 marca 2014, sygn. III CSK 94/1).
W wyroku NSA z 17 października 2008, I OSK 1563/07 Sąd stwierdził natomiast, że lasy i grunty leśne które wchodziły w skład majątków ziemskich podlegających przejęciu na podstawie dekretu o reformie rolnej, nie przechodziły na własność państwa na jego podstawie o ile spełniały kryteria określone w dekrecie z 12 grudnia 1944 r o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa. Wtedy przechodziły na własność Państwa na mocy dekretu o lasach, o ile spełniały kryteria ustawowe. (powyżej 25 ha). A contrario jeżeli powierzchnia lasów wynosiła mniej niż 25 ha wtedy stanowiło to podstawę do przejęcia tego obszaru na podstawie dekretu o reformie rolnej a nie dekretu o lasach. Jak wynikało z protokołu przejęcia (k 113 akt adm. granatowy skoroszyt) przejęte gospodarstwo rolne miało powierzchni ogólnej [...] ha, z czego powierzchnia leśna wynosiła [...] ha, w tym zalesiona [...] ha i nie zalesiona [....] ha. Potwierdzało to zaświadczenie z 25 lutego 1949 r. Tym samym bez względu na to czy powierzchnia [...] ha, nadawała się do rolniczego wykorzystania czy też nie (tego dotyczyła ekspertyza K. O.) i tak pozostał obszar [...] ha, który był zalesiony. W takim wypadku teren ten nie podlegałby nacjonalizacji na podstawie przepisów dekretu o reformie rolnej.
Analiza operatu przedłożonego przez Skarżącego wskazuje, że na datę wejścia w życie dekretu o lasach obszary leśne w gospodarstwie R. B. wynosiły [...] ha. Poza tym wiek drzewostanu nie przekraczał [...] lat na powierzchni ok [...] ha. Dodatkowo na pow. [...] ha wiek drzewostanu wynosił ok [...] lat. Zdaniem tego biegłego powierzchnia lasu nie kwalifikowała go do przejęcia na podstawie dekretu o lasach gdyż nie wynosiła ponad [...] ha.
Przejść należy zatem do podstawy prawnej decyzji wywłaszczeniowej i tego czy została wydana bez podstawy prawnej.
Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo taki przepis jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo).
Postępowanie nieważnościowe, tak jak to zostało wskazane wcześniej, nie może na nowo kreować stanu faktycznego sprawy. Tymczasem analiza wniosku o stwierdzenie nieważności wskazuje, że Skarżący chciałby aby organ na nowo ustalił stan faktyczny, na podstawie nowo wytworzonych w toku postępowania administracyjnego dowodów, w tym opinii sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego o wydanie nieruchomości. W istocie aby rozstrzygnął sprawę na nowo.
Jak się wskazuje w orzecznictwie sądowadministracyjnym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa to naruszenie nie budzącej wątpliwości co do treści, jednoznacznej normy prawa w szczególności materialnego. Oczywiście może dojść do naruszenia norm prawa procesowego ale ma to charakter niezwykle rzadki. W odniesieniu do ustaleń faktycznych może to mieć miejsce gdy organ w sposób oczywisty nie poczynił ustaleń faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia albo w ogóle nie rozpoznał zgormadzonych w sprawie dowodów. Natomiast błędne lub odmienne ustalenie stanu faktycznego może co najwyżej skutkować wzruszalność decyzji w trybie zwykłym w ramach odwołania czy zażalenia od rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 lipca 2014 r. II GSK 789/13). Trzeba pamiętać, że wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji co oznacza że jej następstwem jest rażące naruszenie prawa materialnego. Nie będzie natomiast uzasadniać nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (por. wyrok NSA z 12 października 2001 r, III SA 1472/00, z 7 sierpnia 2001 r, III SA 1285/00 czy z 12 sierpnia 2005 r., II FSK 27/05).
W tej sprawie Wojewoda dokonał ustaleń faktycznych na podstawie zebranych dowodów w tym opinii, która nie budziła zastrzeżeń w zakresie jej prawidłowości. Treść decyzji odpowiadała normie art. 2 ust. 1 e dekretu o reformie rolnej (a contrario) a zatem ustalony wtedy stan faktyczny znajdował podstawę prawną w tym przepisie.
W tej sprawie w decyzji wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia, fakty które organ uznał za udowodnione i ocenę pod względem braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 ppsa sąd orzekł jak w wyroku.