I SA/Wa 1401/22

I SA/Wa 1401/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-04-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Przemysław Żmich /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi F. K. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 21 kwietnia 2022 r. nr DO-II.7610.224.2021.AB w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rozwoju i Technologii, po rozpatrzeniu wniosku F. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2021 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1998 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy.
Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z [...] lipca 2021 r. nr [...] odmówił wszczęcia z wniosku F. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z [...] października 1998 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 wraz z prawem własności posadowionych na niej budynków.
F.K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lipca 2021 r.
Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z [...] kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] lipca 2021 r. W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest zbadanie przez organ, że zachodzą przesłanki formalnoprawne dopuszczające wszczęcie postępowania z wniosku skarżącego.
Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Mając na uwadze powyższe przepisy Minister wskazał, że decyzja Wojewody [...] z [...] października 1998 r. nr [...] została wydana m.in. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) – dalej zwanej "ugn". Z treści art. 200 ugn wynika jednoznacznie, że stroną postępowania uwłaszczeniowego jest podmiot reprezentujący Skarb Państwa lub gminę, jako właściciel gruntu oraz przedsiębiorstwo państwowe, które jest uwłaszczane lub jego następca prawny. Natomiast osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu, lub też inne prawa oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć.
Minister zaznaczył, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lutego 2012 r. sygn. akt ll OSK 2241/10; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 373/07).
Występują także sytuacje, w których stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 sierpnia 2010 r. sygn. akt IV SA/\/\/a 1919/09).
Minister wskazał, że w przedmiotowej sprawie wnioskodawca wywodzi swój interes prawny powołując się na okoliczność, że na uwłaszczonym decyzją organu wojewódzkiego z [...] października 1998 r. gruncie od 1863 r. istniały dwa budynki mieszkalne oznaczone nr [...] i nr [...] z przyległymi ogródkami przydomowymi, zlokalizowanymi na działce nr [...]. Następnie budynek nr [...] został wysiedlony i zlikwidowany w 1993 r., natomiast budynek nr [...] został wysiedlony i zabezpieczony do rozbiórki w 1997 r.
Ponadto zgodnie z oświadczeniem W. K. i F. K. rodzina wnioskodawcy użytkowała przedmiotowy ogródek położony na działce nr [...] oraz budynek nr [...], do czasu uzyskania mieszkania zastępczego.
Ponadto w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Spółki Mieszkaniowej "[...]" Sp. z o.o. z [...] maja 1997 r. z którego wynika, że ze względu na zły stan techniczny ww. budynku nr [...], konieczne było przydzielenie W. K. i F. K. innego lokalu mieszkalnego.
Następnie [...] lipca 1997 r. pomiędzy Spółką Mieszkaniową "[...]" Sp. z o.o. w [...], a F.K. zawarta został umowa najmu lokalu nr [...], położonego w budynku przy ul. [...] w [...].
Przechodząc do oceny powyższego Minister stwierdził, że z akt przedmiotowej sprawy zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] października 1998 r., jak i z samej decyzji organu wojewódzkiego nie wynika, ażeby F.K. legitymował się przymiotem strony postępowania uwłaszczeniowego.
Zdaniem organu odwoławczego nie sposób również stwierdzić w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, by skarżący aktualnie posiadał jakikolwiek tytuł prawny do gruntu stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania.
Minister uznał zatem, że przywołane powyżej okoliczności i dokumenty wskazują jedynie na interes faktyczny wnioskodawcy, który nie daje legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania w trybie nadzoru, w stosunku do decyzji uwłaszczeniowej, w rozumieniu art. 28 Kpa.
Organ odwoławczy podkreślił, że osoba trzecia może uczestniczyć w tym postępowaniu tylko wówczas, gdy wykaże, że przysługują jej prawa rzeczowe do gruntu lub też inne prawa o charakterze rzeczowym oparte na przepisach powszechnie obowiązujących, które uwłaszczenie mogło naruszyć. Mogą to być albo prawa rzeczowe przysługujące osobom trzecim do tych samych nieruchomości albo ostatecznie ukształtowane ekspektatywy ustanowienia tych praw, znajdujące oparcie w przepisach prawa materialnego.
Do kategorii tej nie należą uprawnienia o charakterze obligacyjnym takie jak, np. dzierżawa, czy najem nieruchomości objętych uwłaszczeniem albo roszczenia z tytułu nakładów inwestycyjnych, poniesionych na nieruchomość (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 października 2016 r. sygn. akt l OSK 1546/16).
Ponadto w postępowaniu administracyjnym, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek wykazania swojego interesu prawnego we wszczęciu postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2010 r. sygn. akt VII SA/\Na 755/10). Wnioskodawca, który nie był stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją uwłaszczeniową, winien wykazać prawa, które uwłaszczenie mogło naruszyć, skoro to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania, iż posiada on interes prawny, który jednocześnie powinien być konkretny i realny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 2011 r. sygn. akt ll OSK 206/10). To bowiem wnioskodawca dysponuje najpełniejszą możliwością przedstawienia wszelkich okoliczności istotnych dla udokumentowania przysługujących mu praw, jak również przedstawienia, czy choćby wskazania, dowodów, które ten interes prawny wykażą.
Mając na uwadze powyższe okoliczności Minister stwierdził, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa, który mógłby stanowić podstawę do zainicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1998 r. nr [...].
Od postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z [...] kwietnia 2022 r. F.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie twierdząc, że decyzja uwłaszczeniowa zawiera fałszywe dane i jako taka jest nieważna i nie może pozostawać w obrocie prawnym. Dowodem fałszerstwa podawanego przez [...] Holding Węglowy jest brak budynku mieszkalnego na działkach nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz żądanie opłat za lokale, które tam nie istnieją. Jest to ewidentne naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący uważa, że ani Kopalnia "[...]", ani [...] Holding Węglowy nie spełniały warunków z art. 200 ugn. Kopalnia "[...]" zrzekła się zarządu 2 maja 1996 r., a [...] Holding Węglowy nie zarządzał tymi nieruchomościami 5 grudnia 1990 r., a więc nie mógł się uwłaszczyć. Skarżący podniósł, że zarząd nad działkami nr 13 i 14 ostatecznie wygasł z chwilą wysiedlenia budynku mieszkalnego nr [...]. Fakty te zostały zatajone przez Wojewodę przed wydaniem decyzji. Skarżący stwierdził, że nieprawdą jest to, że jakoby na działkach nr [...] znajdował się budynek mieszkalny wraz z dwoma budynkami gospodarczymi. Zdaniem F. K. dla zatajania swoich matactw [...] Holding Węglowy tworzył kolejne spółki i procedura przekazywania majątku trwała aż do 2017 r., tj. do powstania [...] Spółki Mieszkaniowej Sp. z o.o. W tym okresie nie było wiadomo do kogo będzie należał majątek, a w związku z tym bieg przedawnienia się nie rozpoczął według przepisów Kodeksu cywilnego. W takim przypadku należało zastosować art. 158 kpa.
Skarżący wskazał, że swoje uprawnienia wywodzi z art. 221 § 1 i 3, art. 227, art. 235 §, art. 246 § 1 kpa. W sprawach zakończonych decyzją ostateczną wznawia się postępowanie z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, jeżeli istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe.
Wobec tego skarżący stwierdził, że Minister ewidentnie pominął zasadnicze dla sprawy fakty i uchylił się od rozpatrzenia istoty sprawy, której dotyczyły wnioski i niniejsza skarga.
W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju i Technologii wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
F.K. w piśmie z 7 lipca 2022 r. opisał znaną sobie od 1996 r. historię zarządzania zasobem mieszkaniowym Kopalni "[...]", położonym na działkach nr [...], w tym budynkiem nr [...] przez poszczególne podmioty administrujące, okoliczności przydziału mieszkań zastępczych skarżącemu i jego ojcu, kulisy wystąpienia przez [...] Holding Węglowy w 1998 r. z wnioskiem o uwłaszczenie w trybie art. 200 ugn w sytuacji, gdy wspomniany wyżej budynek i zarząd Kopalni "[...]" już nie istniał. Skarżący uważa, że skoro złożył wniosek z 14 kwietnia 2022 r. o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej to jest stroną tego postępowania. Podał, że we wniosku wskazał Ministrowi, że tego typu sprawy rozpatruje się z urzędu, skoro cały materiał dowodowy wskazuje, że poszkodowanym jest skarżący, Skarb Państwa i Kopalnia "[...]", a winowajcą jest [...] Holding Węglowy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie jest uzasadniona.
Istota sporu jaki wystąpił w niniejszej sprawie pomiędzy F.K., a Ministrem Rozwoju i Technologii sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ zasadnie przyjął, że skarżącemu nie przysługuje w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, a tym samym nie ma on uprawnienia do wszczęcia postępowania. Powołany przepis stanowi, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnić przy tym należy, że przez interes prawny na gruncie art. 28 kpa należy rozumieć interes, który pozostaje w bezpośrednim, indywidualnym, konkretnym, realnym i aktualnym związku z przedmiotem danego postępowania.
Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy, poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. O interesie prawnym na gruncie omawianego przepisu można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. Interes ten winien opierać się na konkretnym przepisie prawa materialnego, z którego strona wywodzi prawo do uczestnictwa w danym postępowaniu administracyjnym. Konieczne jest zatem ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między sytuacją jednostki, a powszechnie obowiązującą normą prawa materialnego. Dla dokonania oceny, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy jej interes prawny został naruszony. Wystarczy bowiem ustalenie, że interes prawny takiej osobie przysługuje.
Trzeba wskazać, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia.
Z kolei ocena, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od legitymowanego podmiotu, należy do organu administracji publicznej właściwego do przeprowadzenia postępowania nadzwyczajnego. Stwierdzając brak legitymacji do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji przez konkretny podmiot, niemający w nim statusu strony w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, właściwy organ powinien odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji na jego wniosek, stosując art. 61a kpa i orzec w tym przedmiocie w formie postanowienia.
Zgodnie z art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostaje wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Powyższe oznacza, że złożenie wniosku, w tym wniosku o stwierdzenie nieważności, w pierwszej kolejności obliguje organ orzekający do ustalenia, czy pod względem prawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się do merytorycznego rozpoznania.
W ocenie Sądu w świetle powyższych uwag stanowisko wywiedzione przez Ministra Rozwoju i Technologii i prawidłowo uzasadnione zasługiwało na uwzględnienie.
Ocena organu co do braku legitymacji skarżącego do domagania się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] października 1998 r. nr [...] nie budzi wątpliwości, co szczegółowo wykazał organ administracji publicznej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a co Sąd orzekający w pełni podziela.
Po pierwsze nie budzi wątpliwości Sądu, a co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, że F.K. nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z [...] października 1998 r., mocą której Wojewoda stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię Węgla Kamiennego "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], oznaczonego jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, zapisane w Kw nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości, w tym budynku mieszkalnego przy ul. [...].
Skarżący pomija to, że decyzja uwłaszczeniowa z [...] października 1998 r. odnosi się do stanu prawnego istniejącego na spornej nieruchomości 5 grudnia 1990 r., a nie do stanu prawnego istniejącego w dacie złożenia przez [...] Holding Węglowy S.A. w [...] wniosku z 25 czerwca 1998 r. o uwłaszczenie ([...] lipca 1998 r.), czy też istniejącego w dacie wydawania decyzji uwłaszczeniowej ([...] października 1998 r.).
Z akt sprawy wynika, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (dawniej nr [...]) i działka nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa (odpis z Kw nr [...] z [...] września 1998 r.), nie zaś skarżącego.
Istotne jest przy tym również to, że stroną postępowania uwłaszczeniowego prowadzonego na podstawie art. 200 ugn, oprócz Skarbu Państwa i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do gruntu może być podmiot, który wykaże, że wówczas przysługiwało mu prawo do gruntu.
Bezsprzecznie żadnego prawa prawnorzeczowego do gruntu nie posiadał w dacie 5 grudnia 1990 r. F.K.. Umowa najmu zawarta [...] lipca 1997 r. pomiędzy F.K., a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]" Sp. z o.o. w [...], dotycząca wynajmu lokalu nr [...], położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] nie dowodzi istnienia takiego prawa.
Czynione przez F. K. starania o wykup przydomowego ogródka przy budynku przy ul. [...] (pismo skarżącego z 30 lipca 2001 r.) również nie dowodzą istnienia po stronie skarżącego prawa rzeczowego (np. prawa użytkowania, prawa użytkowania wieczystego), które stałoby w dniu 5 grudnia 1990 r. w kolizji z nabyciem przez Kopalnię "[...]" w tej dacie prawa użytkowania wieczystego na podstawie art. 200 ugn.
Zatem Minister słusznie przyjął i wywiódł, że decyzja której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa. W świetle ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych zasadnie wywiódł organ odwoławczy, że skarżący może się wykazać jedynie interesem faktycznym, a ten nie jest wystarczający do skutecznego wszczęcia trybu nieważnościowego w świetle przytoczonych już przepisów prawa.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do skutecznego kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem.
Jeżeli chodzi o podniesiony w skardze problem wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej z 7 października 1998 r. trzeba wskazać, że nie podlega zaś sądowej kontroli brak wszczęcia postępowania nadzorczego z urzędu. Stwierdzenie przez organ braku podstaw do wszczęcia z urzędu postępowania nadzorczego nie następuje w formie postanowienia, a składającemu takie żądanie nie przysługują żadne środki procesowe zmierzające do zmuszenia organu do podjęcia żądanych przez niego działań (por. wyrok NSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 5/17). Wszczęcie postępowania z urzędu - w tym w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest prawem organu i żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie daje możliwości wyegzekwowania od organu inicjatywy w tym zakresie.
Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie było wyłącznie postanowienie odmawiające wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z 1998 r. ze względu na ustalenie, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w tym postępowaniu.
Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekających w sprawie organów administracji, jak i Sądu, pozostawały zagadnienia związane z oceną, czy wskazana wyżej decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.
Uznając zatem zaskarżoną decyzję Ministra Rozwoju i Technologii za zgodną z prawem, a podniesione w skardze zarzuty za nieskuteczne Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) orzekł, jak w sentencji wyroku.