I SA/Wa 1396/21

I SA/Wa 1396/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-01-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Joanna Skiba
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1538/22 - Wyrok NSA z 2023-11-07
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 65
art. 98 ust. 3
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2020 poz 256
art. 104
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2021 r., nr [...] Wojewoda [...],
po rozpatrzeniu odwołania S. S. i S. S. od decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2021 r., nr [...] odmawiającej ustalenia i przyznania odszkodowania za grunt oznaczony jako działki ewidencyjne: nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...]o pow. [...] ha położony w [...] w dzielnicy [...], w obrębie [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda podał, że decyzją z [...] lutego 2021 r. Starosta [...] odmówił ustalenia i przyznania odszkodowania za wyżej wskazane działki. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli S. i S. S.
Rozpoznając sprawę Wojewoda wskazał, że ostateczną decyzją z [...] lipca 2013 r., nr [...] Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości KW [...] dz. [...], KW [...] dz. [...] i [...] położonych w [...] w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...], z obrębu [...]. W wyniku podziału została wydzielona, m. in. działka nr [...]o pow. [...] ha oraz działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczone pod rezerwę ulicy [...].
Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej jako ugn) za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem.
Wojewoda wyjaśnił, że z powyższej regulacji wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania na rzecz właściciela bądź użytkownika wieczystego za grunt wydzielony pod drogę publiczną jest uznanie, że działki gruntu przejęte zostały pod drogę publiczną, a więc z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny musi wynikać, że konkretny grunt został, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, wydzielony pod drogę publiczną i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa własności tych działek oraz brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia pomiędzy zainteresowanymi. Przedmiotowe działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna.
Art. 98 ust. 1 ugn stanowiąc o przejściu prawa własności z mocy samego prawa, nie reguluje podziału nieruchomości, lecz określa następujące z mocy prawa skutki decyzji podziałowej. Zmiana stanu prawnego na podstawie tego unormowania następuje z mocy prawa i stanowi samodzielną podstawę ujawnienia w księdze wieczystej przejścia prawa własności.
Z kolei zgodnie z art. 93 ust. 1 ugn podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.
Stosownie natomiast do art. 94 ust. 1 ugn w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wojewoda wskazując na orzecznictwo podniósł, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i oceny, czy działka przeszła z mocy prawa na własność gminy, jako wydzielona pod drogę publiczną, jest ustalenie, czy takie jej przeznaczenie przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94 ustawy.
Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (wyrok WSA w Warszawie z 15 I 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1676/09).
Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy Wojewoda stwierdził, że podział nieruchomości nastąpił na wniosek jej właściciela. Na mocy decyzji podziałowej zostały wydzielone, m. in. działki nr [...] oraz nr [...] przeznaczone pod rezerwę ulicy [...]. Z decyzji podziałowej wynika, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działkach nr: [...] i [...] odpowiednie służebności drogowe.
Z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], w której uregulowane były działki nr [...] i nr [...] wynika, iż już po wydaniu decyzji podziałowej były one przedmiotem obrotu.
Natomiast z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...], w której obecnie uregulowane są działki nr [...] i nr [...] wynika, że prawo własności do przedmiotowych działek gruntu należy do osób fizycznych. Ponadto w dziale III księgi wieczystej wpisana jest nieodpłatna i bezterminowa służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu oraz przeprowadzenia i eksploatacji wszelkiej infrastruktury technicznej całą szerokością działek gruntu numer ewidencyjny [...] i [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w [...] dzielnica [...], gm. [...] województwo [...], stanowiącej działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...] oraz [...] położonej w województwie [...],[...], dzielnica [...], o łącznym obszarze [...] m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...].
Wojewoda wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem (które powołał) sam fakt ustanowienia na drodze służebności gruntowej wyklucza uznanie jej za drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1846/16 podkreślił, że to z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciąg komunikacyjny, która nie ma charakteru publicznego. Stosownie do art. 93 ust. 3 ugn podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki nie mają dostępu do drogi publicznej, przy czym za dostęp do drogi publicznej uważa się, m.in. wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustaleniem na tej drodze odpowiednich służebności drogowych. Stosownie zaś do art. 99 ugn jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustaleniu służebności, o których mowa w powołanym wyżej przepisie, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. W ocenie Wojewody taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Dlatego nie budzi wątpliwości, że wydzielona w wyniku podziału droga nie ma charakteru drogi publicznej (wyroki NSA: z 27 VI 2012 r., sygn. I OSK 986/11; z 10 IX 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13).
Wobec tego, że na działkach nr [...] i nr [...] jest ustanowiona służebność gruntowa przechodu oraz przejazdu i zgodnie z treścią księgi wieczystej prawo własności nadal przysługuje osobom fizycznym organ stwierdził, że przedmiotowa działka nie została wydzielona pod drogę publiczną i jej wydzielenie nie spowodowało naruszenia istoty prawa własności.
Reasumując Wojewoda uznał, że decyzja podziałowa z [...] lipca 2013 r. nie wywołała skutku wynikającego z przepisu art. 98 ugn. Prawo własności przedmiotowego gruntu nie przeszło na podstawie tej ostatecznej decyzji na [...] i nadal przysługuje osobom fizycznym. Wobec tego brak jest przesłanek do ustalenia odszkodowania.
Skargę na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2021 r. złożyła S. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
1) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa przejawiające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, poprzez brak zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego oraz przejawiające się w dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego poprzez uznanie, że działki nr [...] i nr [...] nie zostały wydzielone pod drogi publiczne i w konsekwencji nie przeszły na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 ugn w związku z czym nie ma możliwości ustalenia i przyznania odszkodowania, gdy tymczasem zebranie całego materiału dowodowego i jego prawidłowa ocena prowadziłaby do wniosku że działki te zostały wydzielone pod poszerzenie gminnej drogi publicznej i w konsekwencji przeszły na własność Gminy [...] na mocy art. 98 ust. 1 ugn, w związku z czym należało ustalić i przyznać odszkodowanie;
2) naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98 ust. 1 ugn, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten zawiera inne, nie określone w treści przepisu, warunki jego zastosowania, gdy tymczasem z treści przepisu wynika, że warunkiem jego zastosowania jest dokonanie podziału na wniosek właściciela i wydzielenie działki pod projektowaną drogę publiczną lub pod poszerzenie już istniejącej drogi publicznej i spełnienie tych warunków powoduje realizację dyspozycji zawartej w przepisie z chwilą ostateczności decyzji podziałowej.
Mając na względzie wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...] z [...] lutego 2021 r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 24 stycznia 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.), sprawa została skierowana z rozprawy przeprowadzonej w trybie zdalnym do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 98 ust. 1 zd. 1 ugn działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Stosownie do art. 98 ust. 3 ugn za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.
Aby zatem nastąpiło przejście z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Jeżeli powyższe warunki nie zostaną spełnione nie jest możliwe przyznanie odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 ugn.
Natomiast, wbrew stanowisku organu, dla ustalenia odszkodowania nie jest istotne uprzednie odzwierciedlenie stanu prawnego nieruchomości w księdze wieczystej. Obowiązek ujawnienia w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogę publiczną reguluje odrębnie art. 98 ust. 2 ugn, jako skutek ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział. Jednakże realizacja tego obowiązku nie warunkuje ustalenia odszkodowania, które jest jedynie wynikiem podziału nieruchomości celem wydzielenia działki pod drogę publiczną. Brak dokonania stosownej zmiany w księdze wieczystej, nie wpływa na odszkodowanie. Uprawnienie do odszkodowania należy bowiem wiązać z ostatecznością decyzji o wydzieleniu działki pod drogę publiczną, w wyniku której właściciel utracił do niej dotychczasowe prawo (wyrok NSA z 4 V 2021, sygn. akt I OSK 45/19).
Jednakże w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione warunki do przyznania odszkodowania.
Ostateczną decyzją z [...] lipca 2013 r. Prezydent [...], działając na podstawie art. 94 ust. 1 ugn, zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanych w KW [...] dz. [...], KW [...] dz. [...] i [...] położonych w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...] i [...]. W wyniku podziału zostały wydzielone, m. in. działki nr [...]oraz nr [...] przeznaczone pod rezerwę ulicy [...]. W decyzji wskazano, że podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione, m. in. na działce [...] służebności gruntowe. Jak wynika z uzasadnienia decyzji przedmiotowa nieruchomość położna jest na terenie objętym decyzją Prezydenta z [...] sierpnia 2011 r., nr [...]o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 13 budynków mieszkalnych jednorodzinnych, wolnostojących z garażami wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu.
Zważyć należy, że w orzecznictwie (który organ także powołał) i doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że aby można było mówić o skutku przewidzianym w art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bo to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje dotychczasowym właścicielom odszkodowanie (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 532, nb 1). Wobec tego organy orzekające w sprawie o odszkodowanie nie mogą samodzielnie prowadzić postępowania wyjaśniającego, czy skutkiem decyzji podziałowej było wydzielenie działki pod drogę publiczną. Jak wyżej zaznaczono musi to wynikać z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.
Z decyzji z [...] lipca 2013 r. zatwierdzającej podział nieruchomości wynika, że działki nr [...] i nr [...] zostały przeznaczone pod rezerwę ul. [...]. Przeznaczenie terenu pod rezerwę ulicy nie jest tożsame z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Wbrew stanowisku skargi przedmiotowe działki nie były przeznaczone pod poszerzenie ulicy lecz pod rezerwę ulicy. Nie są to pojęcia tożsame. Otóż pojęcie rezerwa oznacza zapas, który przygotowany jest w razie przyszłej potrzeby. Może być on w przyszłości wykorzystany, ale nie musi. Natomiast poszerzenie oznacza powiększenie, uczynienie obszerniejszym. Jak wyżej zaznaczono to decyzja o zatwierdzeniu podziału przesądza o charakterze działek gruntu wydzielonych. Nie decyduje o charakterze wydzielonych działek decyzja o warunkach zabudowy. Wprawdzie stosownie do art. 94 ut. 1 pkt. 2 ugn w braku planu miejscowego podziału można dokonać jeżeli jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to zgodnie z art. 98 ust. 1 ugn, z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości musi wynikać, że z nieruchomości zostały wydzielone działki pod drogi publiczne. Decyzja podziałowa z [...] lipca 2013 r. nie przeznaczyła działek nr [...] i nr [...] pod drogi publiczne.
Należy także zauważyć, że jak wynika z odpisu księgi wieczystej KW Nr [...] w dziale III księgi wpisana jest służebność gruntowa polegająca na prawie przejścia i przejazdu oraz przeprowadzenia i eksploatacji wszelkiej infrastruktury technicznej na działkach nr [...] i nr [...]. Skoro decyzja podziałowa nakładała na właścicieli przy zbywaniu działek nią objętych obowiązek ustanowienia służebności, to brak jest podstaw do uznania, że działki przeszły na własność jednostki samorządu lub Skarbu Państwa, jako zajęte pod drogę publiczną. Wydzielone działki, na których istnieje możliwość, czy też wręcz obowiązek ustanowienia służebności gruntowej, nie mogą mieć charakteru drogi publicznej. Jeżeli podział nieruchomości uwarunkowany jest ustanowieniem przy zbywaniu nowo powstałych działek odpowiedniej służebności, to tym samym wyklucza to twierdzenie o przejściu własności tych działek na podmiot publiczny z chwilą, gdy decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przesądza to o braku podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania (wyroki: NSA z 7 X 2011 r., sygn. akt I OSK 1681/10; WSA w Szczecinie z 4 VII 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 455/13; WSA w Olsztynie z 10 X 2019 r., sygn. akt II SA/OL 668/19).
Z powyżej wskazanych przyczyn niezasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 98 ust. 1 ugn. Chybione są także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i oceniły zebrane w sprawie dowody.
Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.