I SA/WA 1396/19

I SA/Wa 1396/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-02-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz
Gabriela Nowak
Joanna Skiba /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2878/20 - Wyrok NSA z 2024-03-12
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
art 21, 22
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant sekretarz sądowy Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Z. N., decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. nr [...].
Zaskarżona decyzja wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy.
Decyzją z [...] września 1975 r. nr [...] Naczelnik [...] orzekł o ustaleniu, przyznaniu i wypłacie na rzecz T. L. odszkodowania w wysokości [...] zł za grunt nieruchomości [...] stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, położoną przy ul. [...], pochodzącą z "[...]. Od decyzji nie zostało wniesione odwołanie.
Wnioskiem z 3 czerwca 2013 r. Z. N. (następca prawny T. L.) wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] września 1975 r.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2014 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] września 1975 r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2016 r., ponownie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] września 1975 r.
Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] czerwca 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] po raz kolejny odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] września 1975 r.
Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. N.
W następstwie rozpoznania powyższego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., podzielając jego argumentację, co do braku zaistnienie w sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Wskazując na istotę postępowania nieważnościowego, Minister wyjaśnił, iż oceny legalności zakwestionowanej decyzji dokonano w kontekście obowiązujących w dacie ich wydawania przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. - o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość, stanowiąca niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, pochodząca z "[...]", została objęta działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279). Przytaczając treść art. 53 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazał, że zostały spełnione przesłanki wymagane tą ustawą, bowiem nieruchomość stanowiła jedną działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne oraz poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. Mając na uwadze powyższe ustalenia uznał, że organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował przepis art. 53 ustawy wywłaszczeniowej.
Minister uznał również, że w kwestionowanej decyzji prawidłowo zostało ustalone odszkodowanie. Z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej wynika, że wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie przepisów zarządzenia nr 7 Naczelnika [...] z 21 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu (Dz.U. Rady Narodowej m.st. Warszawy z 28 lutego 1974 r. Nr 3, poz. 14), w oparciu o stawkę 15 zł za m2 gruntu. Z zestawienia wysokości przyznanego odszkodowania, tj. [...] zł, oraz przyjętej stawki wynika, że organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie za powierzchnię [...] m2, tj. za powierzchnię większą niż powierzchnia nieruchomości dekretowej ([...] m2), na co wskazał również Wojewoda [...]. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że błędne wskazanie w sentencji decyzji odszkodowawczej powierzchni [...] m2 świadczy o nieustaleniu przez organ odszkodowawczy istoty sprawy, tj. o nieustaleniu powierzchni nieruchomości, za którą należy się odszkodowanie. Zdaniem organu odwoławczego wskazanie powyższej powierzchni nosi znamiona oczywistej omyłki pisarskiej, skoro z uzasadnienia decyzji i wskazanych tam powierzchni części objętych poszczególnymi decyzjami lokalizacyjnymi, tj. [...] m2 i [...] m2, których suma wynosi [...] m2, wynika że nieruchomość miała powierzchnię [...] m2. Co więcej błąd organu miał skutki korzystne dla dawnego właściciela nieruchomości, ponieważ orzeczono na jego rzecz odszkodowanie w wyższej wysokości. Tym samym odszkodowanie wyliczone w przedmiotowej sprawie należy uznać za wyliczone w sposób nie naruszający prawa w stopniu rażącym, na co wskazał także Wojewoda [...].
Następnie Minister wskazał, że brak w aktach sprawy protokołu rozprawy, zawiadomienia stron o rozprawie czy zawiadomienia o zgromadzeniu materiału dowodowego, jak również sporządzonego przez biegłych operatu szacunkowego powoduje jedynie, że nie można ustalić, czy postępowanie odszkodowawcze zostało przeprowadzone w sposób w pełni prawidłowy, a niepełny materiał dowodowy nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 k.p.a. Ponadto, nawet gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez przeprowadzenia rozprawy w tym przedmiocie, nie stanowiłoby to podstawy do uznania, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo, tym bardziej, że wycena za przedmiotowy grunt dokonana była w sposób uproszczony. Sam brak rozprawy stanowi naruszenie art. 53 w związku z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość.
Powyższe stanowisko, zdaniem Ministra, można odnieść również do okoliczności braku w aktach sprawy opinii biegłych. Zaznaczył jednak, że w aktach własnościowych nieruchomości znajdują się skierowane do biegłego zlecenia dokonania wyceny przedmiotowej nieruchomości (karty 11-12), stąd stwierdzenie wnoszącej odwołanie, że biegły nie brał udziału w postępowaniu odszkodowawczym nie jest zasadne.
Analogicznie, nawet gdyby organ odszkodowawczy ustalił odszkodowanie bez uzyskania opinii biegłych, co nie jest przesądzone, nie stanowiłoby to podstawy do uznania, że organ odszkodowawczy rażąco naruszył prawo. W okresie, w którym została wydana decyzja odszkodowawcza nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach" Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju gruntu i klasy gleby. z powyższych względów, w ocenie organu odwoławczego, zgromadzony materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z [...] września 1975 r. Tym samym decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. odpowiada prawu i brak jest podstaw do jej uchylenia.
Na decyzję tę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Z. N.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i
trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu na dzień 15 września 1975 r. - dalej zwaną "ustawą wywłaszczeniową") poprzez przyjęcie:
a) że nie stanowi rażącego naruszenia prawa nieprzeprowadzenie obligatoryjnej rozprawy administracyjnej pomimo, że ówcześnie obowiązujący przepis ustawy wywłaszczeniowej przewidywał przy ustalaniu odszkodowania obowiązek przeprowadzenia rozprawy, a w aktach postępowania brak jakiegokolwiek dowodu wskazującego, że rzeczona rozprawa odbyła się, strony oraz biegli zostali o rozprawie zawiadomieni, jak też z uzasadnienia decyzji odszkodowawczej nie wynika, by rozprawa odbyła się;
b) że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustalenie odszkodowania bez opinii biegłego i wyliczenie odszkodowania przez organ w oparciu o wskaźniki zawarte w zarządzeniu Nr 7 z dnia 21 stycznia 1974 r. Naczelnika Dzielnicy [...], w sytuacji, gdy ustawa wywłaszczeniowa nakazywała ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych i od tej reguły nie przewidywała żadnych wyjątków.
c) że nie stanowi rażącego naruszenia prawa ustalenie odszkodowania bez opinii biegłego, mimo że organ odszkodowawczy zlecił sporządzenie opinii, która jak wynika z akt postępowania nie została jednak sporządzona i nie stanowiła podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania (co potwierdza uzasadnienie decyzji odszkodowawczej), co wskazuje, że również organ odszkodowawczy uznał, że opinia biegłego w sprawie winna być sporządzona i bezpodstawnie odstąpił od jej sporządzenia,
d) że z uwagi na fakt, iż dekretowy właściciel nieruchomości nie kwestionował decyzji odszkodowawczej ustalone w niej odszkodowanie było prawidłowe, podczas gdy o prawidłowości ustalonego w sprawie odszkodowania nie może przesądzać aktywność stron postępowania, w tym zwłaszcza wnoszenie przez nich środków odwoławczych.
2. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie zasad swobodnej oceny dowodów i błędne przyjęcie, że nie można stwierdzić, iż akta odszkodowawcze są kompletne, jak też, że o kompletności akt nie może przesądzać fakt, że są ponumerowane, podczas gdy z analizy akt odszkodowawczych nie sposób wywieść wniosku o ich niekompletności i przyjąć, że są w nich braki, co potwierdza, że w ustalonym przez organ stanie prawnym i faktycznym należy przyjąć za udowodnione, iż obligatoryjna rozprawa administracyjna nie odbyła się, jak też w sprawie nie została sporządzona opinia biegłego o wycenie nieruchomości co wynika również z analizy uzasadnienia decyzji odszkodowawczej, w której organ odszkodowawczy nie wskazał ani na fakt odbycia rozprawy, ani na fakt sporządzenia opinii przez biegłych.
3. art. 82 § 2 pkt. 3 k.p.a. w zw. z art. 84 i 85 k.p.a. (wszystkie w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] września 1975 r.) w zw. z art. 19 i 22 ustawy wywłaszczeniowej poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji, gdy przepis prawa przewidywał obowiązek jej przeprowadzenia.
3. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7,8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu, jak też nienależyte informowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania:
a) poprzez przyjęcie, że brak dokumentów w aktach postępowania, w tym dokumentów kluczowych - jak protokół rozprawy, zawiadomienie o rozprawie, czy opinii biegłych, nie potwierdzają, że rozprawa nie odbyła się, jak też operat nie był sporządzony, podczas gdy nawet z decyzji odszkodowawczej wynika, że rozprawa nie odbyła się, a podstawy ustalenia odszkodowania nie stanowiła opinia biegłego, a wyłącznie wyliczenie odszkodowania przez organ odszkodowawczy dokonane na podstawie zarządzenia Naczelnika Dzielnicy [...],
b) poprzez przyjęcie, że akta sprawy odszkodowawczej nie są kompletne, bo nie można stwierdzić, kiedy nastąpiło ich ponumerowanie, a zatem ciągłość numeracji nie może być uznana za potwierdzenie kompletności akt własnościowych, podczas gdy, zestawienie akt odszkodowawczych z treścią decyzji odszkodowawczej potwierdza, iż akta sprawy są kompletne, bowiem rozprawa nie odbyła się, jak też w sprawie nie została sporządzona opinia biegłych.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.
Spór ogniskuje się wokół kwestii, czy Decyzja Naczelnika [...] z [...] września 1975 r. dotycząca ustalenia, przyznania i wypłaty odszkodowania na rzecz T. L. w wysokości [...] zł za grunt nieruchomości [...] stanowiącej niezabudowaną działkę nr [...] o pow. [...] m2 została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zarzuty skarżącej sprowadzają się przy tym do zakwestionowania prawidłowości przebiegu postępowania wywłaszczeniowego, w którym organ orzekający nie przeprowadził rozprawy w trakcie której miał obowiązek wysłuchania biegłych, do czego był zobowiązany w oparciu o art. 22 ustawy wywłaszczeniowej. Zgodnie bowiem z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dniu 15 września 1975 r.), odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Przede wszystkim wyjaśnić należy, że rozpatrując przedstawioną sprawę Sąd miał na względzie fundamentalną w polskiej procedurze administracyjnej zasadę stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych, wynikającą z art. 16 § 1 kpa. Z zasady tej wynika, że wzruszenie każdej ostatecznej decyzji administracyjnej, niezależnie od trybu w jakim ona zapadła, może nastąpić jedynie wyjątkowo, tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie to ma własny przedmiot, inny niż ten w postępowaniu zwykłym. W trybie nieważnościowym organ nie załatwia ponownie sprawy administracyjnej zakończonej kontrolowaną decyzją, ale orzeka, czy taki akt administracyjny jest obarczony jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Inaczej rzecz ujmując, w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem postępowania jest sprawa procesowa, a nie sprawa administracyjna w ujęciu materialnym (por. np. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, "Państwo i Prawo" 2001, z. 8, s. 31; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt I GSK 279/09 oraz z 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1979/14 - CBOSA). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Sąd w niniejszym postępowaniu nie kontroluje w pełnym zakresie zgodności z prawem opisanej wyżej decyzji Naczelnika [...] z [...] września 1975 r., a jedynie ocenia legalność odmowy stwierdzenia nieważności tego orzeczenia przez Ministra. Zatem w realiach niniejszej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązującego prawa. Należy także podkreślić, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 k.p.a. ma charakter wyjątku od zasady. Tym samym, przesłanki stwierdzenia nieważności określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Istotne jest również, że decyzji ostatecznej służy tzw. domniemanie legalności i prawidłowości (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 229/13, CBOSA). Z domniemania tego wynika między innymi, że ewentualne wątpliwości co do legalności kwestionowanej decyzji ostatecznej powinny przemawiać za odmową stwierdzenia jej nieważności. W orzecznictwie trafnie podnosi się również, że zasadniczo ciężar dowodu co do istnienia przesłanek nieważności spoczywa na tym, kto domaga się stwierdzenia nieważności (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2131/14, CBOSA). Innymi słowy, brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych ciężkich wad prawnych decyzji ostatecznej, co do zasady wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 214/07 oraz z 16 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 178/07 – CBOSA; wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 3148/13, CBOSA).
Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że odszkodowanie za wywłaszczoną przedmiotową nieruchomość zostało ustalone na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm. dalej ustawa wywłaszczeniowa). Z uwagi na znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanej decyzji (45 lat) brak jest pełnego materiału dotyczącego przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, a na pewno nie ma pewności- jak twierdzi skarżąca- że zgromadzony materiał odpowiada w komplecie materiałowi zgromadzonemu w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku. Z pewnością o jego kompletności nie może przesądzać numeracja stron oraz treść kwestionowanej decyzji. Należy wziąć pod uwagę przy tego typu postępowaniach znaczny upływ czasu od wydania kwestionowanego orzeczenia, który ma wpływ na ilość i jakość zachowanych dokumentów mimo, iż obecnie może wydawać się, że w żaden sposób nie zostały one uszkodzone, zdekompletowane ani zagubione. Analizując powyższe akta zauważyć należy, że znajduje się w nich pismo z [...] marca 1975 r. Zastępcy Kierownika Urzędu [...], skierowane do mgr inż. S. W., zlecające mu sporządzenie do [...] kwietnia 1975 r. wyceny niezabudowanej działki nr [...] o pow. [...] m2, brak jest natomiast samej opinii. Brak jest też protokołu rozprawy. Jednakże braki w dokumentacji sprzed kilkudziesięciu lat nie dowodzą, jak twierdzi skarżąca, że prowadzący postępowanie organ naruszył wówczas jakiekolwiek przepisy ustawy, a tym bardziej, że owo naruszenie miało charakter rażący. Owe braki w aktach postępowania świadczą jednie o tym, że część akt uległa zniszczeniu lub zaginęła. Fakt, że po niemalże 45-ciu latach od zakończenia postępowania administracyjnego nie można odnaleźć w wszystkich dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy dotyczącej kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z 1975 r., nie oznacza, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jeszcze raz należy podkreślić, że tylko stwierdzone, a nie domniemane rażące naruszenie prawa może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Niezależnie od powyższego stanowiska wskazać należy, że podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji stanowiły przepisy 53 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którymi przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust. 1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2). Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie.
Oceniając zatem regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że ww. przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale było to odesłanie tylko "odpowiednie". Przepis art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. stanowi bowiem, iż przepisy o odszkodowaniach stosuje się "odpowiednio". Jak przyjmuje się zaś zgodnie w doktrynie prawa, pojęcie "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14 dot. art.215 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz z dnia 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1978/15 dot. art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.).
W tym kontekście, nie każde nawet oczywiste naruszenie niebudzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów prawa prowadzić będzie do stwierdzenia nieważności obarczonej owym naruszeniem decyzji administracyjnej, lecz tylko takie, które doprowadziło do ukształtowania tak daleko wadliwego prawnie stosunku administracyjnego, że jest on nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Aby zatem ocenić czy decyzję odszkodowawczą wydano z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 k.p.a. nie można pominąć zagadnienia, czy stwierdzone naruszenie rzutowało na wymiar odszkodowania. Na takim też stanowisku, konsekwentnie stoi obecne orzecznictwo sądów administracyjnych w odniesieniu do niespełnienia ustanowionego w art. 22 ustawy wywłaszczeniowej obowiązku wysłuchania na rozprawie opinii biegłych wskazując, że naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości okoliczności, obrazujących przebieg postępowania w sprawie. Tylko bowiem wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania uznać można, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 195/09 także m.in. w wyrokach z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt I OSK 219/11, z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 985/11, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1519/12 publik CBOSA). Analogiczne stanowisko należy odnieść również do kwestii przeprowadzenia samej rozprawy, a nawet ustalenia odszkodowania bez opinii biegłego.
W niniejszej sprawie nie można uznać, że wysokość odszkodowania została ustalona nieprawidłowo. Odszkodowanie zostało bowiem ustalone w sposób odpowiadający przepisowi art. 8 ustawy wywłaszczeniowej, przy uwzględnieniu obowiązującego zarządzenia nr 7 Naczelnika Dzielnicy [...] z 21 stycznia 1974 r. w sprawie stosowania podwyższonych cen za grunty podlegające wywłaszczeniu ( Dz. U. Rady Narodowej m. st. Warszawy z 28 lutego 1974 r. Nr 3, poz. 14) w oparciu o stawkę 15 zł za m2. Z zestawienia przyjętej stawki z sumą wypłaconego odszkodowania ( [...] zł) wynika, że odszkodowania zostało wypłacone za powierzchnię [...] m2, a więc większą niż wskazana w decyzji z 1975 r. ([...] m2), jak też większą niż nieruchomość dekretowa ([...] m2). Skutkowało to wypłatą wyższej kwoty odszkodowania, a zatem korzystniejszej dla dawnego właściciela. Należy więc uznać, że błędne podanie w decyzji z 1975 r. powierzchni działki nie miało niekorzystnego wpływu na wysokość przyznanego odszkodowania.
Sąd zauważa także, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji wysokość tego odszkodowania nie była ustalona według cen rynkowych. Tym samym skoro przedmiotowe odszkodowanie było wyłącznie za grunt niezabudowany, jego wycena dokonana była w sposób uproszczony na podstawie odpowiednich tabel, Zasady szacowania jak i stawki istotne dla tego szacunku były sztywno ustalone w przepisach, w oparciu o które ten szacunek następował. Nie wynika więc, że wysokość odszkodowania w sytuacji gdyby przeprowadzono rozprawę na której wysłuchano biegłych była inna, niż określona w kontrolowanej decyzji. Nie byłaby też inna, niezależnie od tego czy tej wyceny dokonywał biegły czy też organ. Tym samym, mając na uwadze odpowiednie zastosowanie przepisów, nie można uznać, aby organ odszkodowawczy, który ustalał odszkodowanie w powyższych okolicznościach rżąco naruszył prawo. Należy także zauważyć, że z akt sprawy wynika brak jakichkolwiek zastrzeżeń ze strony właściciela przejętej nieruchomości co do wysokości odszkodowania ustalonego, co również zdaniem sądu ma wpływ na ocenę, że ewentualne naruszenia należy co do zasady oceniać jedynie w kategoriach naruszenia przepisów postępowania odszkodowawczego, a nie w kategorii rażącego naruszenia prawa.
W ocenie Sądu, za powołaną wyżej linią orzeczniczą NSA polegającą na rygorystycznej interpretacji i stosowaniu instytucji nieważności decyzji w tzw. sprawach nacjonalizacyjnych przemawiają ważkie argumenty natury konstytucyjnej. Niezależnie od tego, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty może godzić w prawa majątkowe innych podmiotów (na potrzebę ochrony praw takich osób zwrócił uwagę m. in. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, OTK-A 2016/66), należy mieć na uwadze, że ze stwierdzeniem nieważności decyzji lub stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa mogą być związane roszczenia odszkodowawcze realizowane z funduszy publicznych (art. 417¹ § 2 k.c.). Za ograniczeniem wad decyzji wydanych przed kilkudziesięcioma laty do oczywistych i nie budzących naruszeń prawa materialnego oraz oczywistych wad procedury, które w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości zdeterminowały treść decyzji, przemawia również konstytucyjna zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Odszkodowania te wypłacane są przecież kosztem ogółu obywateli i ze szkodą dla realizacji innych ważnych zadań publicznych (środki publiczne z natury rzeczy są ograniczone). Reasumując, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszym składzie kluczowe dla stwierdzenia nieważności decyzji winny mieć uchybienia normom prawa materialnego. Popełnione wówczas ewentualne rażące uchybienia proceduralne mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności tylko wówczas, gdy zdeterminowały one treść decyzji, tj. doprowadziły do oczywiście niezgodnego z ówczesnym prawem materialnym wywłaszczenia lub ustalenia odszkodowania w wysokości oczywiście nieodpowiadającej ówczesnym nomom materialnym dotyczącym ustalania odszkodowania. Uchybieniem takim nie jest w szczególności brak biegłego na rozprawie, a nawet nieprzeprowadzenie rozprawy (czyli naruszenie art. 22 tej ustawy). A jak podkreślono wyżej, w niniejszej sprawie brak jest dowodów na przyjęcie, że rzeczone uchybienie proceduralne spowodowało przyznanie odszkodowania w kwocie niższej niże wynikało to z obowiązujących wówczas przepisów.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej ppsa).