I OSK 1348/20

I OSK 1348/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-07-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Aleksandra Łaskarzewska /przewodniczący sprawozdawca/
Maciej Dybowski
Maria Grzymisławska-Cybulska
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2053/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-12-31
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
art.2 ust. 1 lit. e
Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.
Dz.U. 2023 poz 1634
art.106 § 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maciej Dybowski, sędzia del. WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 12 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K., A. J, J. J., J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2053/19 w sprawie ze skargi J. K., A. J., J. J., J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2019 r. nr GZ.rn.625.162.2016 w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję, 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. K., A. J., J. J., J. K. solidarnie kwotę 1237 (tysiąc dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 31 grudnia 2019 r. oddalił skargę J. K., A. J., J. J. i J. J. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2019 r. nr GZ.rn.625.162.2016 w przedmiocie reformy rolnej.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne.
13 grudnia 2013 r. H. K., B. K., J. K., J. K. i K. K. wystąpiły do Wojewody Lubelskiego o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w [...] wraz z układem wodnym stawów z groblą (gm. [...]), wchodzący w skład Dóbr Ziemskich [...], położony na działkach gruntu oznaczonych numerami ewidencyjnymi nr [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 6,62 ha oraz nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 11,34 ha - nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.; dalej jako "dekret PKWN z 1944 roku" bądź "dekret").
Decyzją z 12 kwietnia 2016 r. Wojewoda Lubelski stwierdził, że: 1) nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. " [...]", oznaczona jako działki nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 6,62 ha, położona w obrębie [...], gmina K., powiat p., województwo lubelskie, nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2) nieruchomość stanowiąca układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]", oznaczona jako działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 11,34 ha, położona w obrębie [...], gmina [...]., powiat p., województwo lubelskie, podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Decyzją z 25 czerwca 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania H. K., B. K., J. K., J. K. i K. K. w części obejmującej pkt 2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 2. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowaniem odwoławczym objęte są działki: nr [...] o powierzchni 10,71 ha i nr [...] o powierzchni 0,63 ha (łącznie 11,34 ha) - obie położone w obrębie [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. w powiecie p. w województwie lubelskim. Wymienione działki stanowią nieruchomość, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...], gdzie jako właściciel ujawniona jest Gmina [...]. Z treści księgi wieczystej wynika, że nieruchomość pochodzi z księgi wieczystej dawnej "[...]". Na omawianej nieruchomości znajdował się układ wodny stawów z groblą, który - zdaniem wnioskodawców - tworzył wraz z zespołem pałacowo-parkowym (pkt 1 zaskarżonej decyzji) zwarty układ wyraźnie oddzielający się od zabudowań gospodarczych oraz rolnej części majątku i z tej przyczyny nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Działki nr [...] i [...] położone są na południe od zespołu pałacowo-parkowego, w pobliżu rzeki [...]. Istnienie stawów na tym terenie potwierdzają m.in. plan pochodzący z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. ([...]), szkic resztówki (k. 295) oraz mapa taktyczna Polski 1:100 000 wydana w 1937 r. przez Wojskowy Instytut Geograficzny ([...] http://maps.mapywig.org). Z przywołanej mapy wynika, że stawy znajdowały się nie tylko na działkach nr [...] i [...], lecz rozciągały się dalej na północny zachód w kierunku [...]. Organ wskazał, że nieruchomość objęta postępowaniem mogła być - i rzeczywiście była - wykorzystana do hodowli ryb. Tego typu działalność niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia "produkcja zwierzęca". Rybołówstwo było i jest traktowane jako część rolnictwa w szerokim znaczeniu. Ustalenie, że nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jest wystarczające do uznania, że podpadała ona pod przepisy dekretu. Nie ma podstaw, aby oceniać, czy stawy stanowiły część zespołu pałacowo-parkowego i czy pozostawały w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku, skoro same miały charakter produkcyjny W konkluzji Minister stwierdził, że skoro powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej "[...]" wynosiła (według różnych dokumentów) od 540,06 ha do 590,30 ha, to część tej nieruchomości stanowiąca stawy (działki nr [...] i [...]) podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na rolniczy charakter.
Skargę na powyższą decyzję do wojewódzkiego sądu administracyjnego wnieśli: J. K., J. K., J. J., A. J.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że wprawdzie stawy rybne nie stanowiły użytków rolnych w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51, ze zm., dalej jako: rozporządzenie), zauważyć jednak trzeba, że art. 2 ust. 1 dekretu wyraźnie przewidywał istnienie dwóch norm obszarowych, z których jedna dotyczyła powierzchni ogólnej nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a druga - użytków rolnych wchodzących w skład takiej nieruchomości, i jednocześnie stanowił o przejęciu nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym "w całości" (tj. w granicach powierzchni ogólnej). Reguły wykładni językowej (zakaz wykładni synonimicznej) nakazują uznać, że pojęcie "nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym" nie jest tożsame z pojęciem "użytki rolne". Zakres znaczeniowy pierwszego z wymienionych pojęć jest szerszy od drugiego, ponieważ oprócz "użytków rolnych" w rozumieniu § 4 wymienionego rozporządzenia mieszczą się w nim także inne tereny (grunty), np. nieużytki, rowy, stawy, drogi, place itp. (uchwała NSA z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 19 września 1990 r., intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Co więcej rybołówstwo było i jest traktowane jako część rolnictwa w szerokim znaczeniu. Obowiązujący w czasie przeprowadzenia reformy rolnej § 50 rozporządzenia Ministra Skarbu z 31 marca 1937 r. wydanego w porozumieniu z Ministrami: Spraw Wewnętrznych oraz Rolnictwa i Reform Rolnych o wymiarze i poborze państwowego podatku gruntowego (Dz.U. Nr 32, poz. 250) wymieniał grunty pod wodami (w tym takimi, na których prowadzi się gospodarstwo rybne) jako podlegające podatkowi gruntowemu na równi z pastwiskami (II kategoria gruntów). Ustawa z 13 lipca 1957 r. o obrocie nieruchomościami rolnymi (Dz.U. Nr 39, poz. 172) stanowiła w art. 1 ust. 2, że nieruchomość użytkowana na cele produkcji rybnej jest nieruchomością rolną. Zbliżona definicja nieruchomości rolnej wyrażona jest obecnie w art. 461 Kodeksu cywilnego. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, które stwierdza wprost, że stawy rybne podlegały przejęciu na cele reformy rolnej.
Z przedstawionych przez organ ustaleń wynika, że nieruchomość objęta postępowaniem mogła być - i rzeczywiście była - wykorzystana do hodowli ryb. Tego typu działalność niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia "produkcja zwierzęca". Jak wynika z akt sprawy działki nr [...] i [...] położone są na południe od zespołu pałacowo-parkowego, w pobliżu rzeki [.]. Istnienie stawów na tym terenie potwierdzają m.in. plan pochodzący z Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w L. (k. 216-217), szkic resztówki (k. 295) oraz mapa taktyczna Polski 1:100 000 wydana w 1937 r. przez Wojskowy Instytut Geograficzny ([...], http://maps.mapywig.org). Z przywołanej mapy, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wynika jednak, że stawy znajdowały się nie tylko na działkach nr [...] i [...], lecz rozciągały się dalej na północny zachód w kierunku [...]. Co więcej w protokole przejęcia majątku znajduje się także informacja, że stawy rybne liczą 73,2 ha, a rybołówstwo jest "częściowo zdewastowane" (k. 256-259). W korespondencji z końca 1944 r. dotyczącej przyznania premii dla pracowników upaństwowionego majątku znajduje się wykaz pracowników stałych, który pod poz. 35 wymienia Z. C. - rybaka (k. 247). Protokołem z 10 października 1947 r. (k. 320-321) Powiatowy Związek Samopomocy Chłopskiej przekazał Gminnej Spółdzielni Samopomocy Chłopskiej resztówkę majątku [...] o powierzchni 53,59 ha, w tym 14,93 ha stawów. Powiatowy Zarząd wskazał, że dążąc do zagospodarowania stawów, "włożył w inwestycję tychże pewną kwotę pieniężną w roku 1947", którą to sumę Gminna Spółdzielnia zobowiązała się zwrócić po przedstawieniu rachunków (k. 317). W aktach sprawy znajduje się zestawienie rachunków wystawionych w 1948 r. dla GS w [...] w związku z budową śluzy i mnichów na stawach rybnych (k. 282-284). Protokół oględzin resztówki z 31 maja 1950 r. (k. 296-299) podaje, że resztówka liczyła wówczas 44 ha, w tym 34 ha stawów. Protokołem z 12 stycznia 1954 r. Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w [...] przekazała Spółdzielni Produkcyjnej w [...] gospodarstwo rybne o powierzchni 20 ha, w tym 4,5 ha pastwisk, 9 ha stawów rybnych, 6,5 ha innych gruntów i nieużytków. W gospodarstwie znajdowało się wówczas 8 stawów (k. 318-319). Z kolei protokół z 15 kwietnia 1954 r. (k. 316) wskazuje, że Gminna Spółdzielnia Samopomoc Chłopska w [...] przekazała Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. gospodarstwo rybne z rozparcelowanego majątku państwowego [...] o ogólnej powierzchni 35,14 ha. W operacie pomiarowym z 1962 r. (k. 73-78) działki nr [...], [...] i 183 figurują jako "grunty z parcelacji majątku [...]" we władaniu Spółdzielni Produkcyjnej [...]. W rejestrze pomiarowym z 1974 r. (k. 88-93) ujawniono identyczny stan władania, wskazując obszar działek nr [...] nr [...] odpowiadający aktualnej ich powierzchni (odpowiednio 10,71 ha i 0,63 ha), a w przypadku działki nr [...] (nieobjętej postępowaniem) - 18,81 ha. Dokonane 14 września 2015 r. oględziny (k. 395-397) wykazały, że na działkach nr [...] i [...] znajdują się stawy rybne wraz z groblami dzierżawione przez Polski Związek Wędkarski [...].
Powyższe, w ocenie Sądu I Instancji, pozwalało na przyjęcie, że nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, co z kolei jest wystarczające do uznania, że podpadała ona pod przepisy dekretu. Słusznie zatem organ uznał, że na gruncie rozpoznawane sprawy nie było podstaw, aby oceniać, czy stawy stanowiły część zespołu pałacowo-parkowego i czy pozostawały w związku funkcjonalnym z gospodarczą częścią majątku, skoro miały one charakter produkcyjny. Sąd I instancji wskazał także, że z akt sprawy wynika, iż stawy - traktowane były jako obiekt zewnętrzny wobec zespołu pałacowo-parkowego, na co wskazuje opis granic zespołu umieszczony w dokumentacji konserwatorskiej: od strony pd-zach. stawy przy rzece [...]; od pn. i pn-wsch. zabudowania mleczarni i przetwórni owocowo-warzywnej (w miejscu dawnych zabudowań gospodarczych); od pn.-zach. wał ziemny odgradzający park od pól uprawnych w sąsiedztwie drogi do [...]; od strony pd-wsch. pola uprawne (/c. 208). Również plany i mapy znajdujące się w aktach nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie, tak jak domagają się skarżący, że stawy tworzyły integralną całość z zespołem pałacowo parkowym. Wskazują one bowiem na wyraźne wyodrębnienie przestrzenne stawów i części parkowej. Sąd I instancji tym samym przychylił się do stanowiska organu, że obecny zakres ochrony konserwatorskiej nie może determinować ustaleń w zakresie możliwość przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej. Obie te instytucje (reforma rolna i ochrona konserwatorska) wynikają z odmiennych przesłanek i są od siebie niezależne.
Reasumując, Sąd I Instancji stwierdził, że skoro powierzchnia ogólna nieruchomości ziemskiej "[...]" wynosiła (według różnych dokumentów) od 540,06 ha do 590,30 ha, łącznie ze stawami, to słusznie organ uznał, że w okolicznościach tej sprawy (działki nr [...] i [...]) jako nieruchomości stanowiące stawy podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu ze względu na rolniczy charakter.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli skarżący wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt 2), ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, a w razie wydania wyroku reformatoryjnego – także kosztów postępowania za pierwszą instancję. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:
I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. na skutek oddalenia skargi, mimo że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz § 5 rozporządzenia, na skutek:
a. dokonania błędnego założenia przez Sąd (str. 18 uzasadnienia), że skoro nieruchomość mogła być wykorzystywana do hodowli ryb, to rzeczywiście tak było. Podczas gdy z samego stwierdzenia "mogła być" można wywieść równolegle, że nieruchomość "mogła nie być" wykorzystywana do hodowli ryb, a co za tym idzie mogła nie być wykorzystywana do produkcji zwierzęcej w momencie nacjonalizacji, co w konsekwencji determinowało by uznanie, że układ wodny stawów z groblą, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]", nie podlegał działaniu przepisu art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, albowiem nie miał charakteru "nieruchomości ziemskiej",
b. wydania orzeczenia w oparciu o przypuszczenia i hipotetyczne założenia Sądu, wskazane powyżej, nie zaś w całości w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy,
c. niezebrania dowodów pozwalających na dokładne ustalenie daty wykorzystania stawów na cele rolne, tj. rozpoczęcia ich wykorzystywania do hodowli ryb, co w konsekwencji oznacza nieprzeprowadzenie przez organ rzetelnego postpowania dowodowego w sprawie, mającego na celu ustalenie, czy w chwili przejęcia majątku przedmiotowa część nieruchomości (tj. stawy i groble) stanowiły nieruchomość o charakterze ziemskim,
d. błędnego przyjęcia, że skoro "w korespondencji z końca 1944 r. dotyczącej przyznania premii dla pracownika upaństwowionego majątku znajduje się wykaz pracowników stałych, który pod poz. 35 wymienia Z. C. - rybaka" (str. 18 uzasadnienia}, to stan ten dotyczył sytuacji sprzed przejęcia majątku przez Państwo, podczas gdy te i następne dokumenty potwierdzają jedynie istnienie hodowli ryb na przedmiotowych stawach już po dokonanej nacjonalizacji majątku,
e. błędnej oceny dowodów przeprowadzonych przez Sąd i oparcie wyrokowania na hipotetycznych założeniach wskazanych powyżej, niemających potwierdzenia w zebranym materialne dowodowym, które to poczynione założenia ostatecznie miały wpływ na kształt orzeczenia, albowiem zdaniem Sądu pozwalały przyjąć, że przedmiotowa nieruchomość (już w momencie przejęcia!) była nieruchomością o charakterze rolniczym, co z kolei było wystarczające do uznawania, że obejmowały ją przepisy Dekretu, podczas gdy powyższe w ogóle nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego,
f. wskazanie że "plany i mapy znajdujące się w aktach nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie (...), że stawy tworzyły integralną całość z palcem parkowym" (str. 20 uzasadnienia), a jednocześnie wydanie wyroku w którym fakt ten został całkowicie zdeprecjonowany do oceny charakteru całej nieruchomości - jako kompleksu pałacowo parkowego, co w konsekwencji ma znaczenie, albowiem Sąd uznał mimo braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia - że stawy służyły do produkcji ryb, odrzucając zatem ewentualną możliwość uznania ich jako całości kompleksu pałacowo parkowego;
g. wskazanie że "plany i mapy znajdujące się w akiach nie pozwalają na jednoznaczne przyjęcie (...}, że stawy tworzyły integralną całość z palcem parkowym" (str. 20 uzasadnienia), co nie oznacza że stawy nie tworzyły integralnej części z częścią rezydencjalną, a oznacza jedynie tyle że "albo tworzyły integralną część, albo nie tworzyły integralnej części z częścią rezydencjalną nieruchomości", podczas gdy Sąd za podstawy rozstrzygnięcia uznał z jednej strony, że związek funkcjonalny nie ma znaczenia, a z drugiej mimo to m. in. na tym stwierdzeniu oparł argumentację za uznaniem stawów jako wykorzystywanych do hodowli ryb. Gdyby bowiem uznał inaczej nie mógłby wykazywać, że stawy służyły do hodowli ryb, a jedynie do zaspokajania bieżących potrzeb właścicieli majątku - tj. całość nieruchomości i majątku traktowana jako spójna całość pod względem terytorialnym oraz funkcjonalnym, która spełniała cele mieszkalne, rekreacyjne przez co nie posiadała cech uzasadniających kwalifikowanie go jako zdatnego do zagospodarowana na cele reformy rolnej;
2) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo że zaskarżona decyzja naruszała określone przepisy postępowania administracyjnego (a to art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. oraz § 5 rozporządzenia) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 1 w zw. z art. 15 dekretu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przedmiotowe działki ewidencyjne nr [...], i nr [...] tworzące nieruchomość stanowiącą układ wodny stawów z groblą, wchodząca w skład majątku ziemskiego pn. "[...]", były wykorzystywane na cele przewidziane w dekrecie, podczas gdy ich charakter, związek funkcjonalny z częścią parkowo - pałacową oraz brak cech pozwalających na przypisanie im cech charakteru ziemskiego, świadczą o tym, iż cele reformy rolnej w tym przypadku nie mogły zostać spełnione;
2) art. 2 ust. 1 lit e dekretu poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że układ wodny stawów z groblą, wchodzący w skład majątku ziemskiego "[...]", podlegał działaniu tego przepisu, albowiem miał charakter "nieruchomości ziemskiej", podczas gdy majątek ziemski stanowiący zespół pałacowo- parkowy wraz z układem wodnym stawów z groblą nie spełniał kryteriów podmiotowych i przedmiotowych art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r., natomiast jako spójna całość pod względem terytorialnym oraz funkcjonalnym spełniał cele mieszkalne, rekreacyjne przez co nie posiadał cech uzasadniających kwalifikowanie go jako zdatnego do zagospodarowana na cele reformy rolnej, a w konsekwencji został przejęty przez Państwo z naruszeniem prawa, co znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.
c) § 44 pkt 3 rozporządzenia i uznanie, że nieruchomość, która była związana zabudowaniami dworskimi, pałacowymi, podlegała przejęciu na cele reformy rolnej co warunkowało przyjęciem, iż cały kompleks dworsko-parkowy, wraz z stawami, stanowiący przed przejściem na rzecz na własność Skarbu Państwa część "[...]" podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii wskazał, że z protokołu z 6 października 1944 r. wynika, iż w majątku znajdowały się przedmioty służące do prowadzenia gospodarki rybnej, wymieniono tam bowiem kosze wiklinowe do ryb, a także łubin i bobik, które służyły do dokarmiania. Ww. wniósł o przeprowadzenie dowodów z map oraz zdjęć, w tym w szczególności zdjęcia lotniczego z 20 września 1944 r., a także kserokopii części artykułu z "[...]" na okoliczność tego, że sporne stawy nie stanowiły części zespołu pałacowo-parkowego. Oświadczył, że powyższe dokumenty uzyskał niedawno z internetu. W ocenie pełnomocnika, ze zdjęcia z 1944 r. w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że działki [...] i [...] podzielone były na mniejsze części związane z gospodarką hodowlaną ryb. Ponadto wzdłuż całej rzeki [...] znajdowały się stawy hodowlane należące do przedwojennych właścicieli. O tym, że założyli oni kompleks stawów rybnych wspomniane jest w przedłożonym artykule.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Na wstępie należy przypomnieć, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r., poz. 1634, dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.
W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które w zasadniczej części sprowadzają się do podważania ustalonych faktów i ich oceny, prowadząc do zaakceptowania przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji uznających, że stawy objęte wnioskiem były w dniu wejścia w życie dekretu stawami hodowlanymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko to uznać należało za nieprawidłowe, albowiem organy w sposób w sposób niedostateczny z pominięciem zbadania wszystkich dostępnych dowodów ustaliły fakty i ich znaczenie.
Z przeprowadzonego postępowania w sposób niezbity nie wynikało, że przedmiotowe działki stanowiły stawy hodowlane, a nie jak twierdzą skarżący część nieruchomości ziemskiej o charakterze rezydencjonalnym.
Rację przyznać należało autorowi kasacji, że oparcie się na dokumentach w postaci wykazu pracowników stałych z końca 1944 roku, protokołu z dnia 10 października 1947 roku dotyczącego przekazania resztówki majątku [...] o pow. 53,59 ha, w tym 14,93 ha stawów, zestawienia rachunków wystawionych w 1948 roku dla GS w [...] w związku z budowa śluzy i mnichów na stawach rybnych, protokołu oględzin resztówki z 31 maja 1950 roku, z zapisem że liczyła ona 44 ha, w tym 34 ha stawów, protokołu z 12 stycznia 1954 roku o przekazaniu Spółdzielni Produkcyjnej w [...] m.in. gospodarstwa rybnego o pow. 20 ha, z 9 ha stawów rybnych, protokołu z dnia 15 kwietnia 1954 roku o przekazaniu gospodarstwa rybnego o pow. 35,14 ha. to za mało by zgodzić się z Sądem I instancji i organami, że sporne stawy podpadały pod przepisy art. 2 ust.1 lit. e dekretu. Dla oceny z punktu widzenia relewantnych dla sprawy okoliczności istotne jest, że zacytowane dokumenty wytworzone zostały już po wejściu w życie dekretu PKWN z 1944 roku, niektóre z nich sporządzono nawet kilka lat po zakończeniu działań wojennych i z tej przyczyny odzwierciedlają one sytuację faktyczną w majątku z daty ich sporządzenia, a nie z daty wejścia w życie dekretu.
Ich treść nie pozwalała również przyjąć, że dowody te odnosiły się do stawów położonych na działkach numer [...] i [...]. We wskazanych dokumentach nie sprecyzowano bowiem, o jakie konkretnie działki, zajęte pod stawy chodzi, co uniemożliwiało ich identyfikację w sytuacji gdy łączna powierzchnia stawów w majątku obejmowała 73,2 ha, zaś powierzchnię gospodarstwa rybnego określano w tych dokumentach niejednolicie, nie wyjaśniając przyczyn rozbieżności pomiędzy nimi w tym zakresie.
Wbrew stanowisku autora kasacji dla wyniku sprawy nie była irrelewantna treść dokumentacji związanej z objęciem zespołu pałacowo parkowego ochroną konserwatorską. Wprawdzie zgodzić należało się z poglądem, że ochrona konserwatorska wykonywana zazwyczaj wiele lat po wprowadzeniu dekretu PKWN z 1944 roku służyła innym celom niż akt nacjonalizacyjny, jednak nie zawsze ustalenia poczynione przez konserwatora zabytków były nieprzydatne dla oceny tego co stanowiło część zespołu pałacowo parkowego, nie podlegającego przejęciu .
W niniejszej sprawie Wojewoda Lubelski decyzją z 21 sierpnia 1979 r. wpisał do rejestru zabytków województwa lubelskiego zespól pałacowy w [...]gm. [...]. Decyzją objęto pałac z XIX wieku, o charakterze klasycystycznym, ukształtowanie terenu, układ wodny z groblami, czterorzędową aleję dojazdową w kierunku wsi Kłoda oraz fragmenty małej architektury i głazy na terenie parku. Teren objęty ochroną konserwatorską został zobrazowany na mapie będącej załącznikiem do decyzji. Treść tej decyzji wraz z załącznikiem graficznym sugeruje, że system wodny objęty decyzją był elementem części rezydencjonalnej [...]. Dla stwierdzenia jednak czy skutkowało to możliwością potraktowania spornych stawów jako obiekt wewnętrzny zespołu pałacowego, uniemożliwiając przyjęcie że podpadały one pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, konieczne było jednak poczynienie dochodzenia na szerszą skalę, czy stawy też były wykorzystywane gospodarczo do prowadzenia ogólnie pojętej działalności rolnej, czy służyły celom rekreacyjnym, stanowiąc część zespołu pałacowo parkowego.
Na istnienie pominiętego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, który uznać należało za niezbędny dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w rozumieniu m.in. art. 7, 77 § 1 K.p.a. wskazał pełnomocnik Ministra Rozwoju i Technologii. Jak sam oświadczył na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w trakcie przygotowań do posiedzenia uzyskał nieznane dotąd Sądowi i organom dowody w postaci map, zdjęć (w tym zdjęcie lotnicze z 20 września 1944 r.), kserokopii części artykułu z "[...]", które w jego ocenie wskazują, iż sporne stawy nie stanowiły części zespołu pałacowo-parkowego. Z dowodów tych wynika, zdaniem przedstawiciela Ministra, że przed wejściem w życie dekretu działki [...] i [...] podzielone były na mniejsze części, wszystko po to by lepiej służyć gospodarce hodowlanej ryb. Z kolei wzdłuż całej rzeki [...] znajdowały się stawy hodowlane należące do przedwojennych właścicieli - o tym, że założyli oni kompleks stawów rybnych wspomniane jest w przedłożonym artykule. Dowody te pełnomocnik Ministra przedłożył Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na rozprawie.
Nie może budzić wątpliwości, że próbę uzupełnienia przez Ministra, w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., istotnego dla sprawy materiału dowodowego ocenić należało jako spóźnione działania organu, który dopiero na etapie postępowania kasacyjnego podjął czynności, które winny być przedmiotem postępowania administracyjnego. Z tego też względu poczynienie przez sąd administracyjny ustaleń na podstawie tych dowodów przekraczałoby ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o których mowa w tym przepisie.
Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może jednak zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd nie może zastępować organów w wykonaniu obowiązku oceny materiału dowodowego, ponieważ oznaczałoby to uzupełnianie braków postępowania dowodowego, a w konsekwencji przekroczenie ustawowej (kontrolnej) roli sądu administracyjnego. W postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną ocenia się zaś prawidłowość działania sądu administracyjnego pierwszej instancji w granicach podstaw kasacyjnych, co oznacza że Sąd ten nie prowadzi postępowania dowodowego. Przedłożone przez Ministra na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dowody winny za to podlegać ocenie w postępowaniu administracyjnym i to w kontekście pozostałych zgromadzonych w aktach administracyjnych dowodów.
Dowiedziona niekompletność materiału dowodowego czyniła więc koniecznym przyjęcie za skarżącym kasacyjnie, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
Z tego też względu przedwczesnym było przyjęcie, że sporne stawy stanowiły część nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, a więc że spełnione były przesłanki z art. 2 ust.1 lit. e dekretu.
W tym stanie rzeczy skoro nie budziło wątpliwości, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona w stopniu uwzględniającym charakter postępowania odwoławczego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten prawomocnie zweryfikował dokonaną przez Sąd I instancji kontrolę legalności zaskarżonego aktu, uznając że niezbędnym było uchylenie decyzji organu II instancji w sytuacji gdy zachodziła konieczność uzupełniającego przeprowadzenia postępowania dowodowego (art. 188 P.p.s.a).
Mając na względzie powyższe należało uchylić zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję jak orzeczono w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.
O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt. 1 P.p.s.a oraz art. 200 P.p.s.a.