I SA/Wa 139/05

I SA/Wa 139/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący/
Daniela Kozłowska /sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.), asesor WSA Maria Tarnowska, Protokolant Przemysław Żmich, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi M. S. i M. O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
I SA/Wa 139/05
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...], i orzekł o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z [...] marca 1971 r., nr [...], i utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1971 r., nr [...], w przedmiocie oddania w użytkowanie wieczyste terenu zabudowanego, położonego w W. przy ul. [...] na rzecz [...] w W.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 maja 2003 r., sygn. I S.A. 996/02, po rozpoznaniu skargi I. S.A. w W., uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. i przyjął, że w okolicznościach tej sprawy nie ulega wątpliwości, że następcom prawnym E. W., poprzedniego właściciela nieruchomości przy ul. [...], przysługiwały prawa strony w postępowaniu nadzorczym zakończonym zaskarżoną decyzją. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast bowiem decyzją z [...] lipca 1997 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją tego organu z [...] grudnia 1997 r. stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] stycznia 1954 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1953 r. odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości. Skutek stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego jest taki, że odżyło postępowanie odwoławcze od orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. z [...] września 1953 r. W czasie wydania decyzji z 1971 r. o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego [...]sp. z o.o. nie było zakończone ostatecznie postępowanie z wniosku E. W. z 18 października 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej i w tym momencie budynki znajdujące się na przedmiotowym gruncie stanowiły, zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., odrębny od gruntu, przedmiot własności dotychczasowego właściciela. Nie mógł więc Skarb Państwa prawnie skutecznie tą nieruchomością rozporządzać. To zaś oznacza, że następcom prawnym dotychczasowego właściciela przysługiwały prawa strony w postępowaniu zmierzającym do zniesienia decyzji dotyczących ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do spornej nieruchomości na rzecz [...] spółka z o.o. w W.
Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy – zakończonej decyzją Prezesa UMiRM z [...] lipca 2001 r. – złożyli pełnomocnik M. S. i M. O., następców prawnych E. W. i I. S.A. w W. (następca prawny [...] spółka z o.o. w W.). Po ustaleniu, że wniosek I. wpłynął po ustalonym prawem terminie Prezes UMiRM pozostawił go bez rozpoznania, nie odnosząc się do niego w trybie procesowym. Stosownie do postanowień art. 127 § 3 k.p.a. do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań. Jeśli organ uznał, że wniosek strony w omawianym przedmiocie został złożony po terminie z art. 129 § 2 k.p.a., to obowiązany był zastosować tryb przewidziany w art. 134 k.p.a. Na postanowienie wydane w oparciu o powołany art. 134 k.p.a. służyła stronie skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazuje to, że wydanie przez Prezesa UMiRM decyzji z [...]marca 2002 r., bez uprzedniego rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej skuteczności wniosku I. o ponowne rozpoznanie sprawy, narusza przepisy regulujące postępowanie administracyjne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Postępowanie zmierzające do wzruszenia decyzji odmawiających byłym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu dotyczyło tylko nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z [...]marca 1971 r., jak i sporządzony na jej podstawie w dniu 1 grudniu 1971 r. akt notarialny stwierdzają, iż przedmiotem użytkowania wieczystego na rzecz [...]spółka z o.o. w W. jest grunt o powierzchni [...]m², położony przy ul. [...]w W., uregulowany w kw nr [...], nigdzie nie zaznaczając, iż jest to grunt tożsamy z gruntem objętym poprzednio księgą wieczystą nr [...]. Z odpisu księgi wieczystej nr [...]z [...] kwietnia 1996 r. wynika, że w dziale I ujawniona jest nieruchomość położona w W. przy ul. [...]o powierzchni [...]m² w granicach oznaczonych literami[...][...] [...][...][...][...][...], zabudowana budynkiem o charakterze socjalno-biurowym, pozostająca w użytkowaniu wieczystym. W pkt 8 tego działu wpisano: "Po odłączeniu z księgi wieczystej Nieruchomość nr [...]w W. obszaru zawierającego [...]m² i z księgi wieczystej w mieście W. pod nr [...]obszaru zawierającego [...]m² tu przeniesiono na podstawie wniosku oraz opisu i planu wpisano 13.VII. 1971 r.". Również z pism Urzędu Gminy W. z 29 marca 1996 r. do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wynikało, że obszar o powierzchni [...]m² odłączony został z nieruchomości hip.. nr [...]i przeniesiony do kw [...]. Tak więc poza numerem porządkowym posesji ul. [...], przy którym wykazywana była również nieruchomość stanowiąca własność E. W., grunt przekazany w 1971 r. w użytkowanie wieczyste [...]sp. z o.o. nie pokrywa się w pełni z gruntem objętym księgą wieczystą nr [...], ponieważ składa się z dwóch części, pochodzących z różnych nieruchomości [...], dla których urządzone były odrębne księgi wieczyste ([...]i [...]). Nie byłoby zatem podstawy, a przynajmniej organ centralny tego nie wykazał, do objęcia postępowaniem nadzorczym gruntu, do którego następcy prawni byłego właściciela nieruchomości uregulowanej w kw nr [...]nie mieli żadnych praw.
Nie można też zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji na temat nieodwracalności skutków prawnych decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Nieporozumieniem jest teza, że prawo użytkowania wieczystego zostało ustanowione nieodpłatnie. W czasie ustanowienia tego prawa użytkowanie wieczyste uregulowane było przepisami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.) oraz przepisami Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 238 k.c. wieczysty użytkownik uiszcza przez czas trwania swego prawa opłatę roczną. Ustawa ta przewidywała nadto w art. 12 ust. 4, że jeżeli w użytkowanie wieczyste zostaje oddany teren zabudowany budynkami, które nie podlegają sprzedaży (tak jak w tej sprawie), wieczysty użytkownik terenu uiszcza oprócz opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu, opłatę za użytkowanie wieczyste budynków i innych urządzeń znajdujących się na gruncie. W tej sprawie Prezydium RN W. w decyzji z [...]marca 1971 r. o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...]w W. ustaliło zarówno opłatę roczną za grunt, jak i za użytkowanie wieczyste budynku frontowego. Organ centralny nie wziął pod uwagę, że na podstawie decyzji z [...]marca 1971 r. została w dniu 1 grudnia 1971 r. zawarta notarialna umowa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej przy ul. [...]o pow. [...]m².
Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4-7/98, wyraził pogląd, że organ administracji działając w granicach swojej właściwości i kompetencji nie ma żadnych możliwości prawnych zniweczenia skutków cywilnoprawnych powstałych wskutek zawarcia umowy sprzedaży, lecz jedynie władny jest wykazać wadliwość określenia decyzją administracyjną przedmiotu sprzedaży lub jej warunków. Z tych względów skutek prawny takiej decyzji administracyjnej dotkniętej wadą nieważności będzie miał cechę skutku nieodwracalnego, oczywiście z punktu widzenia właściwości i kompetencji organu administracji publicznej. Stanowisko to jest aktualne również w sytuacji, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie. Organ administracji nie jest bowiem władny do usunięcia, w postępowaniu administracyjnym, cywilnoprawnych skutków w postaci zawarcia umowy, jakie wywołała decyzja o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...]października 2003 r., [...], uchylił swoją decyzję z dnia [...]lipca 2001 r. i orzekł, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...]czerwca 1971 r. w części dotyczącej nieruchomości hip. nr [...] o powierzchni [...]m ² wydana została z naruszeniem prawa. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...]października 2003 r., nr [...], stwierdzono, że wniosek I. SA z dnia 4 września 2001 r. o ponowne rozpoznanie sprawy został złożony po upływie terminu do jego wniesienia. W związku z powyższym do rozpoznania pozostał wniosek M. S. i M. O. o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UMiRM z dnia [...]lipca 2001 r.
W rozpatrywanej sprawie stwierdzenie nieważności decyzji wydanej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy o odmowie przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej nieruchomości i przejęciu na rzecz Skarbu Państwa znajdujących się na niej budynków, stanowi przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, gdyż dysponowanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa nie mogło nastąpić w formach prawem przewidzianych, bowiem Skarb Państwa nie był właścicielem przedmiotowej nieruchomości.
Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]czerwca 1970 r., w części dotyczącej nieruchomości hip. Nr [...], wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., gdyż w dniu 1 grudnia 1971 r. została zawarta umowa użytkowania wieczystego na rzecz [...]spółka z o.o. W dniu [...] grudnia 1971 r. w księdze wieczystej nr [...]wpisano do dnia 1 grudnia 2011 r. jako użytkownika wieczystego nieruchomości przy ul. [...]o powierzchni [...]arów [...]m², zabudowanej budynkiem przeznaczonym na cele socjalno-biurowe. W świetle powyższego i z uwagi na pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. OPK 4-7/98 oraz w wyroku NSA z dnia 26 maja 2003 r., sygn. I SA 996/02 wydanym w przedmiotowej sprawie, w którym stwierdzono, że organ administracji nie jest bowiem władny do usunięcia, w postępowaniu administracyjnym cywilnoprawnych skutków – w postaci zawarcia umowy – jakie wywołała decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste, należy stwierdzić, zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 2 k.p.a, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1970 r., w części dotyczącej nieruchomości opisanej w kw [...], została wydana z naruszeniem prawa, bowiem z uwagi na zawarcie w jej wykonaniu umowy cywilnoprawnej wywołała nieodwracalne skutki prawne.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. S. i M. O. wnieśli o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]października 2003 r. podnosząc, że decyzja, którą stwierdzono nieważność decyzji o odmowie przyznania własności czasowej wywołuje skutki ex tunc, to znaczy, że wszystkie decyzje wydane w oparciu o decyzję nieistniejącą mogą występować w obrocie prawnym. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego. Wątpliwości budzi stanowisko, że nabycie przez I. SA użytkowania wieczystego nie było pod tytułem dartym. W akcie notarialnym mowa jest o oddaniu w użytkowanie wieczyste, a nie o sprzedaży. Płacenie czynszu dzierżawnego nie jest tożsame z zapłaceniem ceny nabycia. Akt notarialny nie dotyczy budynku. Decyzja o ustanowieniu użytkowania wieczystego nie wymienia budynku, jedynie grunt, a w pkt 2 mówi o opłacie za użytkowanie budynku frontowego. Było to bezprawne, bowiem organ nie miał podstaw do dysponowania budynkiem. Gdyby uznać, że decyzja z 1971 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, to tylko w części dotyczącej gruntu. W części dotyczącej budynku powinna być stwierdzona jej nieważność. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie ustosunkował się do wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących obszaru gruntu.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z powyższym niniejsza skarga podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co wynika z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269).
Skarga okazała się uzasadniona, chociaż nie wszystkie jej argumenty Sąd podzielił.
Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zbliżoną regulację zawierał art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku. Użyty w tym przepisie zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej. Zarówno Sąd, jak i organ administracji rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r., sygn. SA/Wr 137/90 – ONSA 1990, z. 2-3, poz. 51). Powołane przepisy nie przewidują okoliczności wyłączających związanie oceną prawną, dlatego każde niezastosowanie się przez organ do wcześniejszych wskazań sądu w danej sprawie wymaga szczególnej ostrożności i wnikliwego uzasadnienia przyczyn takiego rozstrzygnięcia.
Wyrokiem z dnia 26 maja 2003 r., sygn. I SA 996/02 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...]marca 2002 r. orzekającą o uchyleniu decyzji tego organu z dnia [...]lipca 2001 r. i orzekającej stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]marca 1971 r. i utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...] czerwca 1971 r. Rozpoznając sprawę po wyroku NSA organ ten uchylił własną decyzję z [...]lipca 2001 r. i orzekł, iż "badana" decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...]czerwca 1971 r. w części dotyczącej nieruchomości hip. Nr [...]o pow. [...] m² wydana została z naruszeniem prawa. Takie rozstrzygnięcie jest w ocenie Sądu nieprawidłowe. Przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego była decyzja orzekająca o stwierdzeniu nieważności decyzji w przedmiocie użytkowania wieczystego wydanych zarówno przez Prezydium Rady Narodowej W., jak i organ odwoławczy, jakim było Ministerstwo Gospodarki Komunalnej. W wiążącym wyroku NSA Sąd nie zakwestionował dopuszczalności orzekania przez organ nadzorczy co do obu wymienionych decyzji i co jest również elementem oceny prawnej. Zaskarżona decyzja odnosząca się tylko do decyzji odwoławczej i pomijająca rozważania NSA związane z decyzją Prezydium Rady Narodowej W.– wydana została z naruszeniem art. 99 Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 maja 2003 r., sygn. I SA 996/02 zawarł, wiążącą organ i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ocenę prawną odnoszącą się do pozostawienia wniosku I. SA o ponowne rozpoznanie sprawy, nieprawidłowości w ustaleniu obszaru gruntu objętego decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1971 r. i aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1971 r., odpłatności za ustanowienie prawa użytkowania wieczystego oraz nieodwracalnością skutków prawnych wywołanych przez decyzję z dnia [...]marca 1971 r.
Rozpatrując ponownie sprawę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w decyzji z dnia [...]października 2003 r. wskazał, że postanowieniem z dnia [...]października 2003 r. stwierdził uchybienie terminu do złożenia przez I. SA wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżona decyzja zawiera także, zgodne z oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 26 maja 2003 r., stanowisko w kwestii odpłatności za prawo użytkowania wieczystego i nieodwracalności skutków prawnych, z tym że w decyzji tej organ wiąże te skutki z decyzją Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]czerwca 1970 r., a nie jak NSA z decyzją Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...]marca 1970 r. W tej części Prezesa UMiRM odstąpił od wyrażonej już w sprawie oceny prawnej.
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w zaskarżonej decyzji nie odniósł się do rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczących braku podstaw do objęcia postępowaniem nadzorczym decyzji o oddaniu w użytkowanie wieczyste nieruchomości o powierzchni [...]m², której tylko część stanowiła własność E. W. Poza tym, że organ w sentencji podał, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]czerwca 1971 r. wydana została z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do gruntu o powierzchni [...]m², uregulowanego w kw [...], i powtórzył to w uzasadnieniu – to wbrew stanowisku NSA – nie przedstawił w tym zakresie żadnych swoich rozważań, czym naruszył także art. 107 § 1 i 3 k.p.a.
Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).