I SA/WA 1388/22

I SA/Wa 1388/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-06-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 119 pkt 2, art. 120, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, , po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. T. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 167/2022 w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr 167/2022
Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy
z dnia 5 marca 2021 r. nr 140/SD/2021 w przedmiocie zawieszenia postępowania.
W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:
Postanowieniem nr 140/SD/2021 z dnia 5 marca 2021 r. Prezydent m. st. Warszawy zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte wnioskiem B. T. o odszkodowanie za grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. [...], do czasu zakończenia postępowania w sprawie rozpatrzenia podania złożonego przez J. D. w dniu 5.10.1949 r. (data wpływu do organu: 10.10.1949 r.) o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej, stanowiącym załącznik do podania z dnia 5.10.1949 r. o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości.
Na ww. postanowienie zażalenie wniosła B. T.
Rozpatrując zażalenie Wojewoda wskazał, że przed Prezydentem m.st. Warszawy toczy się postępowanie w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wszczęte wnioskiem z dnia 25 lipca 2011 r. B. T. w sprawie o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], ozn. jako hip. [...].
Wojewoda ustalił, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące - uprawnieni . byli w ciągu 6-ciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (obecnie użytkowanie wieczyste). Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków jeżeli korzystanie
z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem
tych gruntów określonym w planie zabudowania.
Zgodnie z zaświadczeniem hipotecznym z dnia 17 maja 1949 roku, Nr [...] wystawionym - przez Sąd Grodzki w W., Oddział Ksiąg Wieczystych, tytuł własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] o pow. 540,55 metr. kw. stosownie do treści działu II wykazu hipotecznego "[...]", uregulowany był przez zastrzeżenie na imię J. D. na mocy aktu kupna z dnia 27 czerwca 1942 roku, za N 2 tej księgi.
W dniu 10.10.1949 r. J. D. złożyła podanie o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. jako hip. [...]. Do niniejszego pisma zostało załączone podanie złożone przez ww. J. D. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu przedmiotowej nieruchomości.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia 12.04.1950 r. nr WPB/8636/49P./p.t. Prezydent m.st. Warszawy odmówił J. D. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. hip [...].
Jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy podanie złożone przez J. D. w dniu 5.10.1949 r. (data wpływu do organu:
10.10.1949 r.) o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości do dnia dzisiejszego nie zostało rozpoznane w formie przewidzianej prawem.
Prezydent m.st. Warszawy u podstawy zawieszenia postępowania o odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość wskazał uprzednią konieczność rozpatrzenia wniosku J. D. z dnia 5 października 1949 r. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowego gruntu.
Organ wojewódzki podzielił rozważania organu I instancji wskazujące na konieczność uprzedniego rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) przed rozpatrzeniem wniosku o odszkodowanie
w trybie art. 215 u.g.n. Przywołane przez organ I instancji wyroki są zgodne z aktualnym i dominującym poglądem funkcjonującym w judykaturze, co potwierdza wyrok z 17.06.2021 r., I OSK 331/21, LEX nr 3211911, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Nie ulega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że roszczenia odszkodowawcze na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. i roszczenia z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. są konkurencyjne w tym sensie, że postępowanie dekretowe poprzedza postępowanie odszkodowawcze. Pod względem procesowym oznacza to konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego, jeżeli w toku jest postępowanie dekretowe. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obliguje organ do zawieszenia postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wojewoda wskazał, że w sposób pośredni, tj. z treści pism zgromadzonych w materiale dowodowym, nie sposób wywnioskować, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości został pozostawiony bez rozpoznania, w rozumieniu administracyjnego sposobu załatwienia sprawy. Jednocześnie podniósł, że dopiero odmowa uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej lub umorzenie postępowania administracyjnego w tej kwestii daje podstawę do rozstrzygnięcia sprawy odszkodowania za nieruchomość utraconą na mocy dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Wobec ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w wyżej opisanym stanie prawnym, postępowanie o przyznanie odszkodowania należało zawiesić do czasu zakończenia postępowania o przyznanie użytkowania wieczystego w trybie art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Skargę na postanowienie Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. T. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:
art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego oraz pominięcie niektórych dowodów z akt sprawy dotyczącej ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], objętej księgą dawną (hipoteczną) oznaczoną jako [...], podczas gdy z akt tych wynika, że:
podanie J. D. z 5 października 1949 r. o ustanowienie wskazanego powyżej prawa zostało przez Prezydenta m.st. Warszawy - Zarząd Miejski
w m.st. Warszawie pozostawione bez rozpoznania zgodnie z obowiązującym w latach 50. XX wieku art. 71 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. z 1928 r. nr 36 poz. 341); tym samym że sprawa w przedmiocie ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) odnośnie do wskazanej powyżej nieruchomości została już zakończona zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa;
a nadto, że podanie J. D. z 5 października 1949 r. o ustanowienie wskazanego prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], objętej księgą dawną (hipoteczną) oznaczoną jako [...], zostało w całości skutecznie cofnięte pismem pełnomocnika B. T. z 22 marca 2021 r.; tym samym, pomimo braku formalnego umorzenia postępowania administracyjnego, przestała istnieć jakakolwiek sprawa administracyjna dotycząca ustanowienia na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu zgodnie z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 nr 50 poz. 279), a co za tym idzie ustanowienie tego rodzaju prawa na rzecz skarżącej nie jest w ogóle możliwe;
które to naruszenie skutkowało poczynieniem przez Wojewodę Mazowieckiego błędnych ustaleń faktycznych, z których wynika, że obecnie do rozpatrzenia pozostaje kwestia dotycząca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego położonej w W. przy ul. [...], objętej księgą dawną (hipoteczną) oznaczoną jako [...], co miałoby stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
art. 15 w związku z art. 11 i art. 107 § 3 oraz w związku z art. 126 k.p.a., a więc naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a to w związku z nierozpatrzeniem ponownym sprawy w jej całokształcie, bo z pominięciem części kwestii podniesionych przez pełnomocnika skarżącej w zażaleniu na postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy nr 140/SD/2021 z 5 marca 2021 r.
(znak: DO-II.4610.112.2018.KC), w tym odnoszących się do cofnięcia w całości przez pełnomocnika skarżącej wniosku dekretowego J. D. z 5 października 1949 r., do których to kwestii organ administracji publicznej winien był się odnieść w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia; co skutkowało pominięciem powyższego przez Wojewodę Mazowieckiego przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, a w konsekwencji błędnym ustaleniem, że obecnie do rozpatrzenia pozostaje kwestia dotycząca ustanowienia prawa użytkowania wieczystego położonej w W. przy ul. [...], objętej księgą dawną (hipoteczną) oznaczoną jako [...] oraz że obiektywnie oraz realnie możliwe jest ustanowienie tego prawa na rzecz B. T., co miałoby stanowić zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.;
będące skutkiem naruszenia opisanego o w punktach 1 i 2 powyżej naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na jego bezpodstawnym zastosowaniu i w konsekwencji wydaniu zaskarżonego postanowienia, podczas gdy w związku z brakiem zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, Wojewoda Mazowiecki nie był do tego uprawniony;
a zatem również
naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 144 k.p.a. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i utrzymanie w całości w mocy postanowienia Prezydenta m.st. Warszawy nr 140/SD/2021 z 5 marca 2021 r. wydanego w I instancji, które to postanowienie powinno zostać uchylone.
Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej
pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną,
z zastrzeżeniem art. 57a.
Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie
art. 119 pkt 2 p.p.s.a.
W niniejszej sprawie istota sporu sprowadzała się do oceny, czy zachodziły przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania przez Prezydenta m.st Warszawy ostatecznej i prawomocnej decyzji w sprawie wniosku dawnego właściciela z 10 października 1949 r. o przyznanie prawa użytkowania wieczystego do gruntu przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 7 dekretu.
Z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. A zatem, musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Z tych względów organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego.
W niniejszej sprawie taki związek przyczynowy istnieje.
Roszczenia odszkodowawcze dochodzone na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n.
i roszczenia z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 1945 r. są względem siebie konkurencyjne w tym sensie, że postępowanie dekretowe poprzedza postępowanie odszkodowawcze. W orzecznictwie ugruntowane jest bowiem stanowisko, że prowadzenie postępowania na podstawie art. 215 u.g.n. jest możliwe tylko w sytuacji, w której były właściciel "nieruchomości warszawskiej" lub jego następcy prawni nie uzyskali lub nie mogą już uzyskać prawa użytkowania wieczystego do gruntu - na podstawie art. 7 powołanego wyżej "dekretu warszawskiego" - (vide np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1898/07). Pod względem procesowym oznacza to konieczność zawieszenia postępowania odszkodowawczego gdyż w toku jest postępowanie dekretowe. W tej sytuacji przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. obligował organ do zawieszenia postępowania, gdyż rozpatrzenie sprawy o odszkodowanie i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Stan zawisłości postępowania dekretowego stanowi bowiem podstawę do zawieszenia. Zgodzić się zatem należy z organami, że postępowania dekretowe wyprzedza postępowanie odszkodowawcze, a tym samym do czasu jego zakończenia istnieje obiektywna przeszkoda uniemożliwiająca procedowanie sprawy o odszkodowanie.
Błędne jest twierdzenie skarżącej, że wniosek dekretowy z 10 października 1949 r. został pozostawiony bez rozpoznania, ponieważ z materiału dokumentacyjnego nic takiego nie wynika. Wynika zaś, że nie został on rozpoznany. Orzeczeniem z dnia 12 kwietnia 1950 r. J. D. odmówiono jedynie przywrócenia terminu do jego złożenia. Okoliczność, że wniosek został złożony z uchybieniem terminu, nie oznacza, że nie jest konieczne wydanie decyzji w przedmiocie rozpatrzenia tego wniosku.
Wskazać ponadto należy, że postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania zostało wydane 5 marca 2021 r. i doręczone pełnomocnikowi skarżącej 15 marca 2021 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia jego odbioru. Cofnięcie zaś wniosku dekretowego przez skarżącą zawarte zostało w piśmie z 22 marca 2021 r. i do czasu wydania zaskarżonego postanowienia przez Wojewodę nie zostało rozpoznane, co w konsekwencji oznacza, że do czasu rozstrzygnięcia tego wniosku poprzez umorzenie postępowania zawieszenie postępowania jest zasadne.
Reasumując stwierdzić należy, że skoro w odniesieniu do nieruchomości, za którą dochodzone jest przez skarżącą odszkodowanie, toczy się równolegle przed Prezydentem m.st. Warszawy postępowanie o ustanowienie w trybie przepisów dekretu prawa użytkowania wieczystego, które do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie zostało prawomocnie zakończone, zachodziły niewątpliwie podstawy do obligatoryjnego zawieszenia przez ów organ postępowania odszkodowawczego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w sprawie wystąpiło zagadnienie wstępne
w związku z czym Wojewoda wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył
przepisu prawa materialnego tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2
i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
orzekł jak w sentencji.