I SA/Wa 137/05

I SA/Wa 137/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-01-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący/
Daniela Kozłowska /sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Sygn. powiązane
I OSK 178/06 - Wyrok NSA z 2006-11-28
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch Sędziowie WSA Daniela Kozłowska ( spr) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Magdalena Zając po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2005r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia o odmowie przyznania własności czasowej oddala skargę
Uzasadnienie
I SA/Wa 137/05
U z a s a d n i e n i e
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2003 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2002 r., nr [...], o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1955 r., nr [...] o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom nieruchomości [...] prawa własności czasowej do gruntu położonego przy Al. [...][...], oznaczonego nr hip. [...].
W uzasadnieniu decyzji przedstawiony został następujący stan sprawy.
Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) grunty na obszarze W. stały się własnością gminy W. Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu mogli w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę wystąpić o przyznania prawa własności czasowej. W tej sprawie wniosek został złożony w dniu 7 lipca 1948 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1955 r. odmówiono przyznania prawa własności czasowej z powodu sprzeczności korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli z jego przeznaczeniem według "opracow." planu zagospodarowania przestrzennego. Na organie rozstrzygającym spoczywał obowiązek ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem tylko taki plan, prawidłowo uchwalony i ogłoszony, mógł stanowić dowód w sprawie. Plan opracowywany nie miał mocy obowiązującej i stanowił jedynie projekt przyszłego planu. Odmowa przyznania prawa własności czasowej była możliwa wówczas, gdy z uchwalonego zgodnie z prawem i obowiązującego w dacie wydania orzeczenia planu zagospodarowania przestrzennego wynikała niemożność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela.
W aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości brak jest dokumentów wskazujących na badanie przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, powołano się natomiast na opracowywany plan, który przewidywał przeznaczenie nieruchomości pod społeczne budownictwo mieszkaniowe, który do dnia wydania orzeczenia nie został uchwalony. Oznacza to, że w dniu wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. obowiązywał Ogólny plan zabudowania W., zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VIII reg 100/31), wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r., poz. 216). Plan ten przewidywał dla tej nieruchomości zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach, do wysokości 22 m i 70 procent powierzchni zabudowy. Organ rozstrzygający wniosek nie sprawdził przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie i nie wykazał, na czym polegała sprzeczności korzystania z nieruchomości z jej przeznaczeniem według obowiązującego planu, czym naruszył przepisy art. 44, 75 ust. 1 i 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (DZ. U. RP Nr 36, poz. 341) i rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Uzasadnia to stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1955 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Należy także stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., uzasadniające zastosowanie w sprawie art. 158 § 2 k.p.a. Nieruchomość wchodzi obecnie w skład działki ewidencyjnej nr [...], położonej w obrębie [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W księdze tej jako użytkownik wieczysty i właściciel budynku wpisany jest [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez "[...]"[...][...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego położonego w W. przy ul. [...] o powierzchni [...] m-, opisanego w kw nr [...] oraz nieodpłatne nabycie prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Okoliczność, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna odmawiająca byłemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej wywołała nieodwracalne skutki prawne (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96). W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem skutki bezpośrednie wykonania samej decyzji administracyjnej. Należy odróżnić skutki prawne, które wywołała kwestionowana decyzja od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami.
Zarzut skarżącego o braku jego udziału w postępowaniu należy uznać za niezasadny. Zawiadomieniem z 18 kwietnia 2002 r., doręczonym 22 kwietnia 2002 r., poinformowano [...] o wszczęciu postępowania i przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2002 r. miał możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.
W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że budynek posadowiony na przedmiotowej nieruchomości został zniszczony w wyniku działań wojennych. W dniu 19 lipca 1948 r. poprzednim właścicielom nieruchomości udzielona została promesa przyznania prawa własności czasowej i wydane pozwolenie na budowę. Termin wzniesienia budynku w stanie surowym został określony na dzień 1 lipca 1949 r. Następnie promesa została anulowana z powodu upływu terminu do wzniesienia budynku. Do dnia anulowania promesy (15 lipca 1949 r.) nie nastąpiło nawet odgruzowanie nieruchomości. W dniu 24 czerwca 1955 r. Prezydium Rady Narodowej W. odmówiło przyznania własności czasowej do gruntu i wszelkie pozostałości budynku przeszły na własność Państwa. Przedmiotowy budynek w chwili obecnej nie istnieje. Tym samym w sprawie nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Na nieruchomości posadowiony jest obecnie [...] hotel, który nie ma związku funkcjonalnego z poprzednio istniejącym budynkiem, zniszczonym w czasie działań wojennych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. II S.A. 38/98 nieodwracalność skutków prawnych oznacza również sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może być przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo to dotyczyło. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Organ pominął podnoszoną we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i w piśmie z dnia 24 czerwca 2002 r. okoliczność, że nastąpiła prywatyzacja [...] i jej akcje zostały zbyte. Obecnie Spółka jest spółką [...]. Tym samym nastąpiły nieodwracalne skutki prawne.
W toku postępowania administracyjnego okoliczność, że poprzednio posadowiony na nieruchomości budynek już nie istnieje, a także prywatyzacja [...] nie zostały w sprawie wyjaśnione. Tym samym organ nie rozważył wszechstronnie materiału dowodowego, czym naruszył art. 77 § 1 k.p.a. Organ nie odniósł się także do zarzutu dotyczącego faktycznej zmiany granic nieruchomości hip. [...], która obecnie nie istnieje.
Odpowiadając na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. W związku z tym skarga [...], podlegała rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw.
Sąd podzielił pogląd przedstawiony w decyzjach Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2002 r. i [...] marca 2003 r. Orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] czerwca 1955 r. o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy [...] , oznaczonej nr hip. [...], wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W orzeczeniu tym powołano, jako podstawę odmowy, nieistniejący plan - dopiero opracowywany - i nie wyjaśniono, czy korzystanie z gruntu jest rzeczywiście sprzeczne z jego przeznaczeniem w ówcześnie obowiązującym planie. W toku postępowania ustalono, że Archiwum Państwowe w W. nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego po 1945 r., który obejmowałby przedmiotową nieruchomość do dnia 24 czerwca 1955 r. Nie stwierdzono także, aby nieruchomość ta była ujęta, do dnia wydania kwestionowanego orzeczenia, obwieszczeniem w Monitorze Polskim o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego należało przy ocenie, czy zachodzą podstawy do przyznania prawa własności czasowej odnieść się do Ogólnego planu zabudowy W., zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Plan ten przewidywał dla tej nieruchomości zabudowę zwartą o 6 kondygnacjach do wysokości 22 m i 70 % powierzchni zabudowy. Ustalenia organu w zakresie oceny czynności podejmowanych przez organ wydający orzeczenie z 24 czerwca 1955 r. nie są dowolne i znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Przepis art. 7 ust. 2 powołanego dekretu odnosi się do obowiązującego planu zabudowy w dniu wydania orzeczenia w sprawie wniosku o przyznanie własności czasowej do gruntu. Nie jest dopuszczalne opieranie się na opracowywanym planie zabudowy, a więc planie nieistniejącym w dacie składania wniosku i w dacie jego rozpatrzenia. Według przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) na organie ciążył obowiązek ustalenia, jaki plan zabudowy obowiązywał w dacie wydania orzeczenia, jakie były jego ustalenia w zakresie odnoszącym się do konkretnej nieruchomości i czy można było pogodzić korzystanie z danego gruntu przez dotychczasowych właścicieli z postanowieniami tego planu. W niniejszej sprawie kwestionowane orzeczenie nie zawiera ustaleń w tym zakresie.
Drugą kwestią rozważaną przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast jest występowanie w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych, o jakich mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Przedmiotowa nieruchomość jest na podstawie art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w użytkowaniu wieczystym [...] , który stał się także właścicielem budynku znajdującego się na działce nr [...] w obrębie [...] . Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r. stwierdzono nabycie przez [...] gruntu przy ul. [...] o powierzchni [...] m- (kw [...] ), w skład którego wchodzi ówczesna nieruchomość oznaczona nr hip. [...] .
Decyzja uwłaszczeniowa Wojewody [...] stworzyła po stronie skarżącego określone prawa do nieruchomości przy ul. [...] - zarówno do gruntu, jak i położonego na nim budynku. Prawa te wynikają jednak bezpośrednio z powołanej wyżej decyzji Wojewody, a nie orzeczenia z [...] czerwca 1955 r. Prezydium Rady Narodowej W. o odmowie przyznania własności czasowej części tej nieruchomości.
Sąd orzekający w niniejszej sprawie, mimo iż nie jest związany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego wydaną przed dniem 1 stycznia 2004 r., podziela pogląd wyrażony w uchwale z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 7/96 (ONSA 1997, z. 2, poz. 49). Według tej uchwały okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie decyzja uwłaszczeniowa, a nie orzeczenie o odmowie przyznania własności czasowej, tworzyła prawo dla [...] i tylko co do decyzji uwłaszczeniowej można mówić o ewentualnych nieodwracalnych skutkach prawnych.
W ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracji na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. W rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że nie ma możliwości prawnych odmiennego uregulowania sytuacji prawnej ukształtowanej w drodze wadliwej decyzji.
Sąd podzielił także pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2001 r., sygn. I SA 326/01 (niepubl.), dotyczącym innej części nieruchomości objętej decyzją uwłaszczeniową Wojewody [...] z dnia [...] września 1991 r., w tym przedstawioną w nim wykładnię art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy art. 156 § 2 k.p.a.
Podnoszona przez skarżącego prywatyzacja [...] i zbycie jej akcji nie ma wpływu na ocenę wydanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji. Pominięcie tej okoliczności nie miało wpływu na wynik sprawy. Powołane czynności, tak jak i będąca ich źródłem decyzja uwłaszczeniowa, nie mają związku, który sięgałby do orzeczenia z 1955 r., gdyż to nie z tego orzeczenia wystąpiły skutki w postaci prywatyzacji, a następnie wejścia [...] na giełdę. Ta okoliczność nie przesądza więc w żaden sposób o skutkach prawnych orzeczenia z [...] czerwca 1955 r. Nie jest więc uzasadniony zarzut, że prywatyzacja [...] nie została wyjaśniona, co miałoby powodować brak rozważenia całości materiału dowodowego i naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.
Wobec powyższego Sąd orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).