I SA/Wa 1367/19

I SA/Wa 1367/19 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2020-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-07-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Jolanta Dargas /sprawozdawca/
Monika Sawa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 124
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
art. 130 ust. 2
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
art. 361  par. 2
Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Jolanta Dargas ( spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi A. S. i G. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r., nr [...].
Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r., nr [...] nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...], oznaczona jako działka nr [...], została przeznaczona na realizację inwestycji, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...], [...], relacji [...]. Orzeczenie to stało się ostateczne na mocy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] września 2012 r., nr [...].
Decyzją z [...] lutego 2016 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. S. i G. S. z tytułu szkód powstałych na nieruchomości położonej w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działka nr [...] (powstałej z podziału działki [...]), w wyniku realizacji inwestycji, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...], [...] relacji [...], a także zobowiązał Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Decyzją z [...] października 2017 r., nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił powyższą decyzję z [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.
Organ II instancji uzasadnił, że zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł na rzecz A.S. i G.S., z tytułu szkód powstałych na ww. nieruchomości, w wyniku realizacji inwestycji, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...], [...], w tym [...] zł za szkody tymczasowe i [...] zł za szkodę trwałą spowodowaną współkorzystaniem z części nieruchomości przez operatora. Ponadto zobowiązał Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A. do wypłaty tak ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.
Od decyzji tej odwołanie złożyli A.S. i G.S.. Zakwestionowali oni poprawność dokonanej wyceny, wskazując, że zgodnie z dokumentami planistycznymi ww. nieruchomość przeznaczona była pod kopalnie kruszywa, a inwestycja w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego ograniczyła obszar wydobycia kruszywa o [...] m2. Uniemożliwiła zatem korzystanie z ww. nieruchomości, w sposób zgodny z jej planistycznym przeznaczeniem.
Odwołujący wskazali ponadto, że wartość szkód trwałych została drastycznie zaniżona i odbiega od wyceny dokonanej w 2015 r.
Rozpatrując powyższe odwołanie Minister Inwestycji i Rozwoju wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] września 2018 r.
Organ odwoławczy podniósł, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2017 r., poz. 2302 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) wraz z przepisami wykonawczymi, wydanymi w oparciu o ww. ustawę. Przy czym art. 24 ust. 1 ustawy z 2009 r. stanowi, że w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4 - 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Stosownie zaś do art. 124 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.
Natomiast w myśl art. 130 ust. 2 powołanej ustawy ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy stanowi operat szacunkowy.
W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowił operat szacunkowy, sporządzony [...] kwietnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.L..
Minister wskazał, że na potrzeby wyceny biegły ustalił, że ww. nieruchomość położona jest w pobliżu miasta [...]. Sąsiedztwo stanowią tereny rolne, tereny powyrobiskowe po wydobyciu kopalin, tereny niezagospodarowane oraz zadrzewione.
Objęta rozstrzygnięciem nieruchomość była uprawiana rolniczo. Ponadto stwierdzono, że przez działkę nr [...] przebiegają dwa gazociągi wysokiego ciśnienia [...].
Autor opracowania ustalił, że w związku z budową kolejnego gazociągu grunt był udostępniony wykonawcy robót od [...] grudnia 2012 r. do [...] czerwca 2013 r. Jednocześnie analiza dokumentacji wykazała, że powierzchnia pasa strefy trwałego ograniczenia wyniosła [...] m2, natomiast powierzchnia strefy montażowej wyniosła [...] m2.
Biegły wskazał, że w przeważającej części ww. nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] marca 2002 r., nr [...], zgodnie z którym ww. nieruchomość stanowiła obszar przeznaczony pod powierzchniową eksploatację surowców mineralnych. Natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], uchwalonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] marca 2002 r., nr [...] nieruchomość określona była jako obszar gleb słabych, obszar eksploatacji i potencjalnego występowania surowców mineralnych, tereny rekultywacji w kierunku leśnym oraz strefy rozwoju funkcji leśnych i rolnych.
Ponadto autor operatu szacunkowego uwzględnił fakt, że strefa kontrolowana nowobudowanego gazociągu pokrywa się ze strefą kontrolowaną wybudowanych wcześniej gazociągów wysokiego ciśnienia [...], a zatem odstąpił od wyliczenia szkody z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości, spowodowanej wybudowaniem infrastruktury.
Z kolei ustalając wysokość szkody trwałej, rzeczoznawca wskazał, że obejmuje ona zmniejszenie wartości nieruchomości, wskutek trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, które związane jest z posadowieniem urządzeń infrastruktury, jak również obowiązkiem udostępniania nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.
Ponadto biegły oszacował wartość szkody tymczasowej w postaci wartości szkód fizycznych, wartości szkód związanych z koniecznością rekultywacji gruntów po wybudowaniu gazociągu, wartości utraconych przyszłych pożytków na skutek zmniejszenia zdolności produkcyjnej gleby w okresie porekulatywacyjnym, a także wartość szkody z tytułu braku możliwości czerpania pożytków w czasie budowy gazociągu.
W celu określenia wartości ograniczenia w strefie kontrolowanej gazociągu, wartość gruntu została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, poprzez analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Do obliczeń autor opracowania przyjął 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę, w oparciu o które ustalił cenę średnią, kształtującą się na poziomie [...] zł/m2. Ponadto biegły ustalił, że na wartość nieruchomości na wybranym rynku wpływ mają następujące cechy: położenie względem zwartej zabudowy zagrodowej - 30%, struktura użytków rolnych - 20%, kultura rolna - 20%, oraz jakość dróg dojazdowych - 30 %. Następnie obliczył wartość 1 m2 gruntu, przy uwzględnieniu wartości współczynnika korygującego, na kwotę [...] zł. Jednocześnie do końcowych wyliczeń biegły zastosował współczynnik korekcyjny "K" na poziomie 1,10. Wziął przy tym pod uwagę, że szacowana nieruchomość posiada bardzo korzystną lokalizację względem dróg dojazdowych w porównaniu do nieruchomości podobnych. Wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.
Następnie biegły wycenił szkodę trwałą spowodowaną usadowieniem 3,5 słupka na kwotę [...] zł.
Natomiast ustalenia odszkodowania za szkody trwałe z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałej, w skutek trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, spowodowane obowiązkiem udostępniania nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn, dokonano przyjmując współczynnik "K" na poziomie 0,50. Wartość szkody została oszacowana na kwotę [...] zł.
Określając wartość szkód tymczasowych biegły obliczył wartość zniszczonych zasiewów i upraw na kwotę [...] zł, wartość utraconych pożytków na kwotę [...] zł, jak również określił wartość przejściowego zmniejszenia plonowania na kwotę [...] zł, koszty rekultywacji na obszarze prowadzenia prac wyniosły [...] zł.
Jednocześnie biegły dokonał wyceny wartości rynkowej gruntu wraz z kopalinami. W tym celu do wyliczeń przyjął nieruchomości przeznaczone pod eksploatację kopalin i na podstawie tych danych ustalił wartość gruntu na kwotę [...] zł. W wyniku porównania określonych powyżej wartości stwierdził, że wartość przedmiotu wyceny jest wyższa przy zastosowaniu próbki reprezentacyjnej nieruchomości podobnych, stanowiących zbiór nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym. Zatem biegły wskazał, że wartość szkód na ww. nieruchomości należało określić w oparciu o wariant korzystniejszy dla właściciela.
Minister podniósł, że oceniając operat szacunkowy wziął pod uwagę przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Przy czym stosownie do art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Minister powołał treść § 43 ust. 1 i 3, wskazanego uprzednio rozporządzenia i zauważył, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 128 ust. 4 ugn., zgodnie z orzecznictwem sądowym jak i literaturą, oparte jest na zasadach wynikających z prawa cywilnego. Zastosowanie znajduje teoria różnicy, definiująca szkodę jako różnicę pomiędzy stanem obecnym, a stanem hipotetycznym, tj. tym, który by istniał gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody oraz zasada pełnego odszkodowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 143/2008 (publ. Lex Polonica 1994349) oraz A. Łukaszewska, Komentarz do art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Warszawa 2003). Niemniej odszkodowanie powinno rekompensować jedynie te szkody, które pozostają w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2003 r., sygn. I SA 1774/01, publ. LEX nr 159247).
W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzony [...] kwietnia 2018 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J.L. został wykonany w sposób prawidłowy. Biegły słusznie ustalił, że nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości na obszarze wyłączonym z uprawy, w wyniku lokalizacji 3,5 słupa i uwzględnił powyższe, szacując wartość szkody z tytułu trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Właściwie również określił szkodę z tytułu obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn, obniżając o odpowiedni współczynnik wartość nieruchomości obciążonej strefą kontrolną gazociągu.
Zdaniem organu odwoławczego autor operatu szacunkowego zastosował dopuszczalne prawem podejście oraz metodę wyceny, jak również w sposób jasny scharakteryzował nieruchomości będące przedmiotem porównań z nieruchomością wycenianą i wyniku ustalonej wartości 1 m2 dokonał stosownych wyliczeń szkód trwałych. Również oszacowanie szkód tymczasowych nie budzi zastrzeżeń.
Minister nadmienił, że czynności dokonywane prze rzeczoznawcę majątkowego, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw, ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07, niepubl.). Przy czym dwołujący, aby skuteczne zakwestionować przyjętą opinię, powinien przedłożyć przeciw dowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (wyrok WSA w Szczecinie z 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Sy 1232/13).
Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołujących organ wskazał, że działka nr [...] znajdowała się w strefie kontrolowanej wcześniej wybudowanych gazociągów [...] i była wykorzystywana rolniczo. Przy czym przeznaczenie działki w planie zagospodarowania przestrzennego, dotyczące eksploatacji kruszywa, nie obejmowało strefy kontrolowanej. Obszar ten nie mógł stanowić terenów na których można by przeprowadzać czynności związane z wydobyciem kopalin. Wyjaśnił przy tym, że zgodnie z § 9 pkt 4 obowiązującego w momencie wydawania decyzji lokalizacyjnej rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., nr 97, poz. 1055), w strefach kontrolowanych nie należy wznosić budynków, urządzać stałych składów i magazynów, sadzić drzew oraz nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Tym samym skoro już przed wybudowaniem gazociągu [...] istniało ograniczenie możliwości wydobycia kopalin, to inwestycja ta do tych ograniczeń się nie przyczyniła. Ograniczenia inwestycyjne jak i wydobywcze istniały już bowiem przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2010 r.
Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że dla oszacowania szkody trwałej rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany do wyceny wartości 1 m2 nieruchomości, celem ustalenia późniejszego ewentualnego zmniejszenia jej wartości. Wskazał również, że w operacie szacunkowym sporządzonym na poprzednim etapie postępowania z [...] lipca 2015 r. do wyceny przedmiotowej nieruchomości wykorzystano transakcje pochodzące z okresu od początku 2014 r. do połowy 2015 r. Zasadą jest, że rzeczoznawcy majątkowi, kierując się standardami zawodowymi, analizują rynek nieruchomości porównawczych z okresu obejmującego dwa lata wstecz od dnia wyceny. Zatem w operacie szacunkowym autorstwa J. L. z dnia [...] kwietnia 2018 r. do wyceny nieruchomości posłużono się transakcjami odnotowanymi w 2017 r. Ponadto wszystkie transakcje pochodziły z lokalnego rynku nieruchomości, zdefiniowanego jako obszar gminy [...]. Wobec odnotowania przez biegłego wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny brak było uzasadnienia dla dalszego rozszerzania analizowanego rynku tak pod względem czasowym jaki i obszarowym.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli A.S. i G.S., zaskarżając je w całości.
Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa, a w szczególności: art. 7 kpa., art. 10 kpa., art. 12 kpa., art. 77 § 1 kpa., art. 80 kpa., art. 81 kpa., art. 84 kpa., art. 86 kpa. w zw. z art. 140 kpa. oraz art. 136 § 1 kpa. i art 138 § 1 i 2 kpa., w zw. z art. 24. ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. z 2014 r. poz. 1501 ze zm.) i art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147) w zw. z art. 124 ust. 4 tej ustawy i art. 30 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu oraz w zw. z art. 361 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, polegające na niewypełnieniu funkcji rozpoznawczej i kontrolnej organu odwoławczego i niespełnieniu jego procesowej roli wynikającej z art. 138 kpa., co wyraża się w utrzymaniu przez ten organ w mocy decyzji organu I instancji, która to decyzja zapadła bez wyczerpującego zebrania, a następnie wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzestając na budzącym zasadnicze wątpliwości w zakresie przyjętej w nim metodologii operacie rzeczoznawcy majątkowego J. L. z [...] kwietnia 2018 r., który to operat z kolei stanowił podstawę do błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie wysokości należnego skarżącym odszkodowania. Wynika to z wymienionych wyżej uchybień procesowych, błędnym i sprzecznym z art. 361 kc. określeniu należnego skarżącym odszkodowania, które nie rekompensuje całego uszczerbku majątkowego, wynikającego z realizacji inwestycji.
Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi wskazali, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, że po uchyleniu poprzedniej decyzji organu I instancji rzeczoznawca majątkowy sporządził kolejny operat, w którym posłużył się całkowicie błędną metodologią. Skarżący mają otrzymać odszkodowanie całkowicie niekorespondujące z uszczerbkiem majątkowym, wynikającym z wyłączenia z eksploatacji w zakresie kopalni kruszyw pasa gruntu o pow. [...] m2. Na nieruchomości od lat prowadzona była kopalnia kruszyw, która posiada stosowną dokumentację geologiczną i koncesję na ich wydobywanie. Nowa linia gazociągu jest wbudowana na granicy strefy kontrolowanej już istniejącego gazociągu.
Strefa ochronna gazociągu została określona dla kopalni przez stronę i wynosi [...] m. Z tej przyczyny z eksploatacji wyłączony jest pas gruntu [...] m2. W rezultacie skarżący pozbawieni będą możliwości wydobycia [...] ton kruszywa. Przeciętna cena 1 tony wynosi ok. [...] zł. To właśnie równowartość kruszywa, którego nie będą mogli wydobyć i sprzedać na skutek istnienia strefy ochronnej gazociągu, stanowi główny składnik poniesionej przez nich szkody majątkowej. Okoliczności te w ogóle nie były przedmiotem analizy.
Odpowiadając na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy czym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a, który na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania.
Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa, gdyż Sąd podzielił stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju odnośnie dokonanych ustaleń faktycznych, jak i ocen prawnych.
Materialnoprawną podstawę kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz. U. z 2017 r., poz. 2302, ze zm.), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r. poz. 2204, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207 poz. 2109 ze zm.).
Zgodnie z art. 24 ust. 1 ww. ustawy z 24 kwietnia 2009 r. w odniesieniu do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, wskazanych zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 8, w celu zapewnienia prawa do wejścia na teren nieruchomości dla prowadzenia na nich budowy inwestycji w zakresie terminalu, a także prac związanych z konserwacją lub usuwaniem awarii, wojewoda w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu ograniczy sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepisy art. 124 ust. 2 i 4 - 8 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy.
Stosownie zaś do art. 124 ust. 4 powołanego aktu z 1997 r. na osobie lub jednostce organizacyjnej występującej o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4.
Z kolei w myśl art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, którą zgodnie z art. 156 ust. 1 tej ustawy stanowi operat szacunkowy. Ponadto art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje, że odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124 - 126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Wskazać należy, że Minister prawidłowo wyjaśnił, że odszkodowanie, o którym mowa w powyższym przepisie oparte jest na zasadach określonych w prawie cywilnym. Stanowi ono różnicę pomiędzy stanem obecnym, a stanem hipotetycznym tj. takim, który istniał by, gdyby nie zdarzenie będące źródłem szkody. Odszkodowanie takie ma prowadzić do całkowitej kompensaty doznanego uszczerbku, pozostającego w związku przyczynowym ze zdarzeniem je wywołującym. Powyższe regulacje oznaczają zatem, że to rzeczoznawca majątkowy, posiadający informacje specjalne w operacie szacunkowym, a więc sformalizowanym dokumencie, dokonuje określenia wartości pieniężnej tak powstałej szkody. Dokument ten stanowi przy tym podstawę ustalenia wartości nieruchomości oraz jest jedynym merytorycznym dowodem na potwierdzenie tej okoliczności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 5 września 2009 r., sygn. akt I OSK 2085/11; z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11; z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1612/12).
W kontrolowanej sprawie organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania za nieruchomość, na której wybudowany został gazociąg [...], oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego, uznając, że został on sporządzony zasadnie, prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.
W ocenie Sądu, wycena ta, z punktu widzenia obowiązujących przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. oraz powołanego powyżej rozporządzenia wykonawczego Rady Ministrów była prawidłowa i mogła stanowić podstawę dla ustalenia odszkodowania.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że skarżący podnieśli, iż sporządzony po raz kolejny w postępowaniu operat szacunkowy posługuje się złą metodologią, bowiem strefa ochronna gazociągu, określona dla kopalni, wynosi [...] m. Z tej przyczyny z eksploatacji wyłączony jest pas gruntu [...] m2. Miąższość złoża wynosi zaś [...] m. W rezultacie skarżący pozbawieni będą możliwości wydobycia [...] ton kruszywa i to właśnie stanowi główny składnik poniesionej przez nich szkody. Szkodę tę należy rozumieć, zgodnie z art. 361 § 2 kc. Przy czym ten ostatnio powołany artykuł stanowi, że zobowiązany do odszkodowania ponosi odpowiedzialność tylko za normalne następstwa działania lub zaniechania, z którego szkoda wynikła. W powyższych granicach, w braku odmiennego przepisu ustawy lub postanowienia umowy, naprawienie szkody obejmuje straty, które poszkodowany poniósł, oraz korzyści, które mógłby osiągnąć, gdyby mu szkody nie wyrządzono. Ustawa o gospodarce nieruchomościami stanowi w powołanych uprzednio regulacjach sposób ustalenia zakresu szkód, który jest ściśle związany ze stanem zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania oraz stanem zagospodarowania nieruchomości na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji. Szkody tymczasowe, w postaci utraconych pożytków z nieruchomości występują w ograniczonym okresie czasu, głównie w pasie montażowym i dotyczą przeważnie strat w produkcji rolniczej, ogrodniczej, leśnej, hodowlanej, rybackiej.
Z kolei szkoda trwała spowodowana jest zmniejszeniem wartości nieruchomości na skutek ustanowienia pasa gruntu o trwałym ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Jak już wcześniej wspomniano, zgodnie z art. 128 ust. 4 zd. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli wskutek zdarzenia, jakim jest np. budowa gazociągu, zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.
Przy określaniu szkody trwałej stosuje się § 43 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., uwzględnia się zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.
Z materiału zgromadzonego w sprawie, wynika że w dniu wydania decyzji ustalającej lokalizację gazociągu, w przeważającej części, ww. nieruchomość objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] marca 2002 r., nr [...], zgodnie z którym ww. nieruchomość stanowiła obszar przeznaczony pod powierzchniową eksploatację surowców mineralnych. Faktycznie jednak nieruchomość w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej dla przedmiotowej inwestycji była wykorzystywana rolniczo. Istniały więc już na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej ograniczenia wydobywcze. Działka nr [...] znajdowała się w strefie kontrolowanej wcześniej wybudowanych gazociągów [...]. Nie można zatem było prowadzić na niej działalności związanej z wydobywaniem kruszyw. Słusznie Minister powołał § 9 pkt 4 obowiązującego w momencie wydawania decyzji lokalizacyjnej rozporządzenia Ministra Gospodarki z 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe (Dz. U. z 2001 r., nr 97 poz. 1055), stanowiący m.in., że w strefach kontrolowanych nie powinna być podejmowana żadna działalność mogąca zagrozić trwałości gazociągu podczas jego eksploatacji. Oczywiste więc jest, że wykluczało to już uprzednio eksploatację kruszywa w strefie kontrolowanej.
Ponadto biegły dokonał w operacie wyceny wartości rynkowej gruntu wraz z kopalinami, i na podstawie zgromadzonych danych ustalił, że wartość gruntu z kopalinami stanowi kwota [...] zł. Następnie wartość tę porównał z wartością gruntu przyjmując jego przeznaczenie rolnicze. Ta ostatnia wartość została określona w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, poprzez analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym. Do obliczeń autor opracowania przyjął 11 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod rolę z 2017 r. W oparciu o to ustalił cenę średnią, kształtującą się na poziomie [...] zł/m2. Ponadto biegły ustalił, że na wartość nieruchomości na rynku wpływ mają określone cechy i przypisał im określone wagi. Następnie obliczył wartość 1 m2 gruntu przy uwzględnieniu wartości współczynnika korygującego i jednocześnie do końcowych wyliczeń zastosował współczynnik korekcyjny "K" na poziomie 1,10. Zwrócił przy tym uwagę, że nieruchomość posiada bardzo korzystną lokalizację w porównaniu nieruchomości podobnych. Wartość rynkowa nieruchomości została oszacowana na kwotę [...] zł.
W rezultacie porównania obu wskazanych kwot biegły ustalił, że wartość przedmiotu wyceny jest wyższa przy przyjęciu, że jest to nieruchomość o przeznaczeniu rolniczym. Zatem biegły wskazał, że wartość szkód na ww. nieruchomości należało określić w oparciu o wariant korzystniejszy dla właściciela.
Ponadto ponownie podkreślić należy, że w ocenie Sądu grunt ten - w chwili wydania decyzji lokalizacyjnej - nie mógł być eksploatowany wydobywczo.
Biegły w sposób prawidłowy ustalił również, iż nastąpiła zmiana warunków korzystania z nieruchomości, na obszarze wyłączonym z uprawy, w wyniku lokalizacji 3,5 słupa. W sposób niebudzący wątpliwości oszacował wartość szkody z tytułu trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, jak też z tytułu obowiązku udostępnienia nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn.
Natomiast ustalenia odszkodowania za szkody trwałe z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości powstałej w skutek trwałego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości spowodowaną obowiązkiem udostępniania nieruchomości, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ugn, dokonał przyjmując współczynnik "K" na poziomie 0,50. Wartość szkody została oszacowana na kwotę [...] zł.
W ocenie Sądu także biegły prawidłowo wyceną objął jedynie szkodę trwałą w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń gazociągu - równą wynagrodzeniu za dalsze współkorzystanie ze strefy kontrolowanej.
W świetle powyższego zarzuty skargi dotyczące wyceny nieruchomości należy uznać za chybione. Sporządzony dla potrzeb sprawy operat został w przekonaniu Sądu prawidłowo oceniony pod względem wiarygodności i wybranej metody szacunku wartości.
Przy czym co należy podkreślić Sąd zauważa, iż skarżący nie przedstawił żadnego dowodu mogącego podważyć trafność i wiarygodność sporządzonej opinii. W wypadku bowiem kwestionowania operatu uznanego przez organ za wiarygodny, na stronę przechodzi ciężar dowodzenia wadliwości operatu. Można to było uczynić poprzez uzyskanie oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.
Jeszcze raz wymaga podkreślenia, że jak wskazano powyżej, szkoda, która powstała na skutek prowadzenia prac związanych z budową przedmiotowego gazociągu, definiowana jest zgodnie z powołanym powyżej artykułem kodeksu cywilnego, lecz dokładny sposób ustalenia jej rozmiaru, jak też z jakiej daty należy brać pod uwagę stan faktyczny nieruchomości, wynika z powołanych aktów. W regulacjach tych przewidziano także, iż podstawę rozmiaru tej szkody ma stanowić operat szacunkowy biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Z tego względu skarżący nie mogą powoływać się na okoliczność, że nie uwzględniono całej szkody, skoro rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy, tj. zgodny z przepisami prawa, dokonał jej oszacowania i to w prawidłowo sporządzanej ocenie. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2356/17) podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 ust. 1 ugn. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie można przyjąć, że obowiązek taki obciąża każdorazowo organ, w sytuacji gdy strona kwestionuje operat. O potrzebie weryfikacji operatu przez organ, na podstawie art. 157 ust. 1 ugn., decyduje nie stanowisko strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia. Nie można oczekiwać od organu by występował do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, gdy nie ma on wątpliwości co do prawidłowości operatu.
Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Stwierdzić też należy, iż organy orzekające w sprawie wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniły swoje decyzje, zgodnie z art. 107 § 3 kpa.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.