I SA/Wa 1362/23

I SA/Wa 1362/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-01-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Nina Beczek /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Reforma rolna
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, sędzia WSA Elżbieta Lenart, asesor WSA Nina Beczek (spr.), Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi [...] w W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 kwietnia 2023 r. nr GZ.rn.625.193.1.2019 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z [...] listopada 2019 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], uzupełnionej postanowieniem tegoż Wojewody z [...] maja 2013 r., w jej punktach I i II.
Z ustaleń organu wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2002 r. nr [...] stwierdził, że nieruchomość rolna o pow. [...] ha położona w [...] gm. [...] o oznaczeniu wieczysto-księgowym [...] karty [...], stanowiąca współwłasność F. F. i L. F. po połowie, podlegała działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm.), ponieważ spełniała przesłankę normy obszarowej zawartej w tym przepisie. Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję Wojewody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r., IV SA/Wa 559/04 oddalił skargę D. K. na powyższą decyzję Ministra z [...] maja 2004 r.
D. K. w piśmie z [...] października 2006 r. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją Ministra z [...] maja 2004 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji Ministra z [...] maja 2004 r., a następnie decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał ją w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., IV SA/Wa 935/08 oddalił skargę na decyzję Ministra z [...] kwietnia 2008 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 140/09 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku z dnia 11 września 2008 r. W wyroku z dnia 11 września 2008 r., IV SA/Wa 935/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że "Orzekanie o podpadaniu lub niepodpadaniu całej nieruchomości stanowiącej majątek ziemski stanowi inny rodzaj postępowania w porównaniu do rozstrzygania jedynie o części tego majątku z tego względu, że nie mogła być ona wykorzystywana na cele rolnicze. W obydwu tych postępowaniach badane są inne przesłanki, jak również inny jest przedmiot sprawy. Skarżąca w każdym czasie może wystąpić z nowym wnioskiem, ale oczywiście w postępowaniu zwykłym, gdzie będzie żądała ustalenia, że część majątku nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co dopuszcza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06".
Wobec powyższego zostało zainicjowane kolejne postępowanie administracyjne wnioskiem D. K. z [...] grudnia 2008 r. o stwierdzenie, że część nieruchomości położonej w [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia tego wniosku, wydał [...] kwietnia 2013 r. decyzję nr [...] składającą się z trzech punktów.
W punkcie I stwierdził, że nieruchomość o pow. [...] ha, stanowiąca dawne parcele nr [...], zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] karta [...] obecnie odpowiadających im części działki nr [...] zapisanej w KW nr [...] oraz części działek nr [...] zapisanych w KW nr [...], a także stanowiąca parcele nr [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] karta [...], obecnie odpowiadających im części działki nr [...] (KW nr [...]) oraz części działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust 1 lit. e dekretu.
W punkcie II stwierdził, że nieruchomość o powierzchni [...] ha, stanowiąca dawne parcele nr nr [...], zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] karta [...] obecnie odpowiadających jej części działek: nr [...] zapisanej w KW nr [...], nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr nr [...] zapisanych w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] i nr [...] zapisanych w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] bez urządzonej KW, dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], dz. nr [...] zapisanej w KW nr [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Z kolei w punkcie III orzekł, że nieruchomość o pow. [...] ha stanowiąca dawne parcele nr nr [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] k. 58 oraz nieruchomość o pow. [...] ha, stanowiąca parcelę nr [...] zapisaną w dawnej księdze wieczystej [...] k. 25, obecnie odpowiadających im części działek: nr [...] zapisanych w KW nr [...], pokryte drogami, rowami i nieużytkami, podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Następnie postanowieniem z [...] maja 2013 r. Wojewoda [...] uzupełnił swoją decyzję z [...] kwietnia 2013 r. w zakresie jej punktu II poprzez nadanie mu nowego brzmienia i stwierdził, że nieruchomość o pow. [...] ha, stanowiąca dawne parcele nr [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] karta 58 obecnie odpowiadających jej części działek nr: [...] zapisanej w KW nr [...], nr [...] zapisanej w KW nr [...], działek nr [...] zapisanych w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działek nr [...] zapisanych w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], działki nr [...] zapisanej w KW nr [...], nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.
Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. zostało wniesione tylko od jej punktu III. W wyniku jego rozpoznania Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w zakresie jej punktu III, w części parcel nr [...] zapisanych w zamkniętej księdze wieczystej [...] k. [...] i parceli nr [...] zapisanej w zamkniętej księdze wieczystej [...] k. [...], w częściach na których znajdowały się zabudowania, rowy, drogi, cieki wodne, i nieużytki oraz całej parceli nr [...] zapisanej w zamkniętej księdze wieczystej [...]. Jednakże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 listopada 2014 r., I SA/Wa 465/14 uchylił decyzję Ministra z [...] grudnia 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r., I OSK 709/15 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponownie rozpoznając odwołanie decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w zaskarżonej części, tj. w zakresie jej punktu III i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, argumentując przy tym, że konieczne jest właściwe ustalenie przedmiotu postępowania i jego stron. Sprzeciw D. K. wniesiony od tej decyzji został oddalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r., I SA/Wa 432/18, w którym Sąd zauważył, że z akt sprawy wynika, że w obiegu prawnym jest decyzja Ministra z [...] maja 2004 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody z [...] grudnia 2002 r. orzekającą, że nieruchomość ziemska o pow. [...] ha położona w [...] o oznaczeniu wieczysto-księgowym [...] karty [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Sąd w dalszej części przypomniał, że wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r., IV SA/Wa 559/04 oddalona została skarga na decyzję Ministra z [...] maja 2004 r. Z powyższego wynika, że majątek [...] był już przedmiotem oceny czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu. Postępowanie wszczęte na wniosek D. K. z [...] grudnia 2008 r. (uzupełniony pismem z [...] marca 2009 r. oraz z [...] listopada 2010 r.) prowadzone jest również w trybie § 5 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu i dotyczy nieruchomości ziemskiej położonej w [...]. W konkluzji Sąd stwierdził, że ustalenie przedmiotu postępowania ma zatem również znaczenie w kontekście zbadania, czy przedmiotowe postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym wydaną decyzją przez Ministra z [...] maja 2004 r.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, mając na uwadze przytoczone wytyczne z wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2018 r., sprowadzające się do zalecenia zbadania, czy zachodzi tożsamość przeprowadzonych dotychczas postępowań w stosunku do nieruchomości położonej w [...], wszczął z urzędu postępowanie nadzorcze mające na celu weryfikację i ocenę decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w jej punktach I i II. Jednocześnie Minister przypomniał, że punkt III tej decyzji został prawomocnie uchylony i żądanie D. K. w tym zakresie jest obecnie rozpoznawane w pierwszej instancji przez Wojewodę [...].
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. w jej punktach I i II, w ramach którego wydana została zakwestionowana decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] listopada 2019 r., jest konsekwencją wyroku Sądu z dnia 13 czerwca 2018 r., I SA/Wa 432/18, w którym Sąd zobowiązał w nim do ustalenia, czy postępowanie zakończone tą decyzją nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym decyzją Ministra z [...] maja 2004 r. Decyzje te oceniają legalność przejęcia nieruchomości położonej w [...], stanowiącej dawną własność F. F. i L. F., na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Wojewoda prawomocną decyzją z [...] grudnia 2002 r. (utrzymaną w mocy decyzją Ministra z [...] maja 2004 r.) orzekł co do całej nieruchomości o pow. [...] ha, położonej w [...] gm. [...] o oznaczeniu wieczysto-księgowym [...] karty [...]. Z kolei decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda orzekł w trzech punktach co do części tej nieruchomości o pow. [...] ha. Minister zauważył, że w aktualnym orzecznictwie występują judykaty, które oceniają taką sytuację (tj. rozstrzygnięcie o całej nieruchomości i późniejsze rozstrzygnięcie zawężone do części tej samej nieruchomości), jako naruszenie powagi rzeczy osądzonej. Jednakże w tej konkretnej sprawie, w ocenie Ministra mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją. W prawomocnym wyroku z dnia 11 września 2008 r., IV SA/Wa 935/08 zapadłym w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej samej nieruchomości [...], Sąd zawarł wiążącą ocenę i wskazania co do dalszego postępowania, stwierdzając, że "orzekanie o podpadaniu lub niepodpadaniu całej nieruchomości stanowiącej majątek ziemski stanowi inny rodzaj postępowania w porównaniu do rozstrzygania jedynie o części tego majątku z tego względu, że nie mogła być ona wykorzystywana na cele rolnicze. W obydwu tych postępowaniach badane są inne przesłanki, jak również inny jest przedmiot sprawy. Skarżąca w każdym czasie może wystąpić z nowym wnioskiem, ale oczywiście w postępowaniu zwykłym, gdzie będzie żądała ustalenia, że część majątku nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co dopuszcza uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r., I OPS 2/06". Dlatego jak najbardziej zasadne jest zdaniem Ministra stwierdzenie, że nie sposób przypisać decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. naruszenia powagi rzeczy osądzonej, skoro rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji stanowi de facto w okolicznościach tej sprawy realizację oceny z powyższego wiążącego wyroku Sądu z dnia 11 września 2008 r., IV SA/Wa 935/08. Minister podał, że zarzuty z wniosku z [...] listopada 2019 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zasadniczo koncentrują się na błędnej charakterystyce nieruchomości, dokonanej przez Wojewodę w decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Minister wyjaśnił, że organ ten scharakteryzował nieruchomość, o której orzekał przez wskazanie powierzchni, numerów dawnych parcel i oznaczeń dawnych ksiąg wieczystych - w punkcie I orzeka o nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej dawne parcele nr [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] karta [...]; w punkcie II orzeka o nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej dawne parcele nr [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] karta [...]; a w punkcie III orzeka o nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej dawne parcele nr [...] zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] k. [...] oraz o nieruchomości o powierzchni [...] ha, stanowiącej parcelę nr [...] zapisaną w dawnej księdze wieczystej [...] k. [...]. Jest to prawidłowe i powszechnie występujące w tego typu sprawach określenie przedmiotu rozstrzygnięcia, bowiem organ orzeka w postępowaniu z zakresu reformy rolnej według stanu prawnego i faktycznego z daty wejścia dekretu w życie, tj. z dnia 13 września 1944 r., gdy jednostką podziału nieruchomości były parcele. Wojewoda jedynie jako dookreślenie nieruchomości, o których orzekł, wymienił również odpowiadające dawnym parcelom współczesne działki ewidencyjne i księgi wieczyste, które są dla nich współcześnie prowadzone. Minister zwrócił uwagę, że już samo wymienienie dawnych parcel konkretyzuje nieruchomość w sposób dostatecznie precyzyjny, umożliwiając jednoznaczne odtworzenie granic nieruchomości z każdego punktu decyzji z [...] kwietnia 2013 r., ponieważ te same parcele nie występują w różnych punktach i zawsze występują w całości. Dla zwiększenia czytelności decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Wojewoda [...] powinien był do niej dołączyć załącznik w postaci mapy, na której wyraźnie widoczne byłyby granice każdego z punktów i granice parcel, z naniesionymi na nie granicami współczesnych działek ewidencyjnych (skoro organ zdecydował się wymienić je w sentencji swojej decyzji), ale brak takiego załącznika nie świadczy o wadzie prowadzącej do unieważnienia decyzji. Również potencjalne błędy w numeracji, czy powierzchni współczesnych działek, bądź też późniejszy podział działek wymienionych w sentencji decyzji z [...] kwietnia 2013 r. nie prowadzą do unieważnienia tej decyzji, ponieważ przy tak sformułowanej sentencji odwołanie się do numeracji działek miało jedynie charakter subsydiarny, dla którego "punktem wyjścia" były granice dawnych parcel. Minister zwrócił również uwagę, że decyzja w przedmiocie podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie jest tożsama z ostateczną decyzją o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczną decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344). Ponadto o niewykonalności decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. nie świadczą załączone do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r., [...]. Z ich treści wynika jedynie, że przyczyną oddalenia wniosku o wpis sprostowania oznaczenia nieruchomości i wniosku o odłączenie części nieruchomości gruntowej i założenie dla niej księgi wieczystej była niekompletność wniosku, bądź błędny tryb obrany przez wnioskodawczynię.
Mając na uwadze przytoczoną ocenę prawną Sądu i wskazania udzielone skarżącej, nie sposób w ocenie Ministra przypisać decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. naruszenia powagi rzeczy osądzonej, skoro rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji stanowi de facto realizację tej oceny. Minister nie stwierdził również wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa, które uzasadniałyby wyeliminowanie decyzji Wojewody [...] z obrotu prawnego.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł [...], który zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez odmowę uznania, że decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. (uzupełniona postanowieniem Wojewody [...] z [...] maja 2013 r.), nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, a więc nie stanowi powagi rzeczy osądzonej;
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie oceny prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 marca 2002 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1132/00, wydanym w sprawie wszczętej z poprzedniego wniosku D. K. o wydanie decyzji, że nieruchomość ziemska położona w [...] nie podlegała przepisom dekretu o reformie rolnej, która to ocena prawna wiązała wszystkie późniejsze orzeczenia administracji publicznej, jak również sądów administracyjnych;
3) przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 7b, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 111 § 1, art. 156 § 1 pkt 5 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy;
4) prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) poprzez błędne uznanie, że podziału nieruchomości, w przypadku nieruchomości nabytych z mocy prawa, dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza, prezydenta miasta zatwierdzającego projekt podziału, w sytuacji, gdy w tym przypadku nie wydaje się decyzji zatwierdzającej projekt podziału, a podstawą jest ostateczna decyzja o nabyciu prawa własności, co oznacza, że zawarte w pkt I i II zaskarżonej decyzji postanowienia dotyczące części działek nabytych z mocy prawa i części tych samych działek określonych w pkt III decyzji powodują, że wszystkie punkty zaskarżonej decyzji są ze sobą nierozerwalnie związane i powinny stanowić jeden przedmiot wspólnego orzekania, oznacza to również, że decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, a co za tym idzie, że decyzja jest dotknięta wadą skutkującą koniecznością uznania jej za nieważną.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i stwierdzenie nieważności pkt I i II decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r., uzupełnionej postanowieniem z [...] maja 2013 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest niezasadna, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Kontrola sądowa w rozpatrywanej sprawie dotyczy decyzji administracyjnej wydanej w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 kpa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. Instytucję stwierdzenia nieważności zalicza się do nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji i stanowi ona odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oznacza to, że nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Inny jest bowiem przedmiot i zakres postępowania administracyjnego, które toczy się w trybie zwykłego postępowania, a inny w przypadku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. O ile w postępowaniu zwykłym organ merytorycznie rozpoznaje sprawę, to w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, bada jedynie czy nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ nie rozpoznaje ponownie merytorycznie sprawy, która w postępowaniu zwykłym zakończyła się decyzją ostateczną. Zważywszy na przedstawione różnice pomiędzy trybem zwykłym a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, formułowanie zarzutów w stosunku do decyzji nieważnościowej, nie może następować w oderwaniu od tego, w jakim trybie zapadła decyzja administracyjna, która jest przedmiotem kontroli Sądu. Przyjmuje się, że nie każde naruszenie prawa może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną, godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Stąd, zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste i nie budzić najmniejszej wątpliwości. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. O takim naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej. Ponadto rażące naruszenie prawa może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego.
Analizując wydane w sprawie decyzje w stosunku do przedmiotowej nieruchomości położonej w [...] Sąd zauważa, że w obiegu prawnym funkcjonuje zarówno decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. utrzymana w mocy decyzją Ministra z [...] maja 2004 r., jak i decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. w zakresie jej punktu I i II. Decyzją z [...] grudnia 2002 r. Wojewoda stwierdził, że cała nieruchomość rolna o pow. [...] ha położona w [...] karty [...] podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Natomiast analiza decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w jej punktach I i II prowadzi do wniosku, że decyzja ta dotyczy tylko części nieruchomości, które pochodzą z księgi wieczystej [...] karty [...], czyli tej samej nieruchomości, która została już objęta w całości decyzją Wojewody z [...] grudnia 2002 r.
Wyjaśnić też należy, że wydanie decyzji przez Wojewodę [...] z [...] kwietnia 2013 r. było konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 935/08 w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym tej samej nieruchomości, zakończonym decyzją Ministra z [...] maja 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2002 r. W wyroku tym Sąd stwierdził, że: "Orzekanie (...) o (nie-)podpadaniu całej nieruchomości stanowiącej majątek ziemski stanowi inny rodzaj postępowania w porównaniu do rozstrzygania jedynie o części tego majątku ze względu, iż nie mogła być ona wykorzystywana na cele rolnicze. W obydwu tych postępowaniach badane są inne przesłanki, jak również inny jest przedmiot sprawy. Skarżąca w każdym czasie może wystąpić z nowym wnioskiem, ale oczywiście w postępowaniu zwykłym, gdzie będzie żądała ustalenia, że część majątku nie podlegała działaniu dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, co dopuszcza przywołana w skardze uchwała NSA z 5 czerwca 2006r. (I OPS 2/06). Inicjując jednak postępowanie nadzwyczajne w stosunku do decyzji mającej za przedmiot cały majątek [...], wyznaczyła granice tego postępowania w taki sposób, że rozstrzygnięcie mogło dotyczyć jedynie całego majątku, a nie jego części.". W związku z takim stanowiskiem Sądu strona postępowania D. K. skorzystała z tego wskazania i wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. zainicjowała kolejne postępowanie administracyjne - tym razem w stosunku do części nieruchomości - wnosząc o stwierdzenie, że część nieruchomości położonej w [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Skutkiem rozpoznania tego wniosku było wydanie przez Wojewodę [...] powyższej decyzji z [...] kwietnia 2013 r.
Wszczęcie zaś z urzędu postępowania przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2013 r. w jej punktach I i II, jest z kolei konsekwencją wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 20128 r., I SA/Wa 432/18, w którym Sąd zwrócił uwagę na kwestię dotychczas niedostrzeżoną przez organy orzekające, że: "Z akt sprawy wynika, że w obiegu prawnym jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2004 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Ww. decyzja Wojewody orzekała, że nieruchomość ziemska o pow. [...] ha , położona w [...], o oznaczeniu wieczysto- księgowym [...] karty [...] podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 559/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wniesioną na tę decyzję. Z powyższego wynika, że majątek [...] był już przedmiotem oceny czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, na podstawie § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. Postępowanie wszczęte na wniosek D. K. z [...] grudnia 2008 r. ( uzupełnionym pismem z [...] marca 2009 r i z [...] listopada 2010 r.) prowadzone jest również w trybie § 5 pkt 1 ww. rozporządzenia i dotyczy nieruchomości ziemskiej położonej w [...]. Ustalenie przedmiotu postępowania ma zatem również znaczenie w kontekście zbadania, czy przedmiotowe postępowanie nie jest tożsame z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2004 r.".
W świetle powyższych okoliczności wskazać należy, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych - jak słusznie wskazał Minister - chociaż prezentowane jest stanowisko, że rozstrzygnięcie o całej nieruchomości i późniejsze rozstrzygnięcie zawężone do części tej samej nieruchomości stanowi powagę rzeczy osądzonej (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., I OSK 135/19 - dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak w ocenie Sądu, na co zasadnie zwrócił uwagę Minister, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją, albowiem w sprawie tej Minister na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) związany był oceną prawną zawartą w wyroku Sądu z dnia 11 września 2008 r., IV SA/Wa 935/08, jak i oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi przez Sąd w wyroku z dnia 13 czerwca 2018 r., I SA/Wa 432/18. Z tego względu nie sposób przypisać decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2013 r. w jej punktach I i II, naruszenia powagi rzeczy osądzonej, skoro rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji stanowi - w okolicznościach tej sprawy - realizację wiążącej oceny Sądu, że orzekanie o całej nieruchomości stanowi inny rodzaj postępowania w porównaniu do rozstrzygania jedynie o części tej samej nieruchomości. W wyroku z dnia 11 września 2008 r. Sąd wprost wskazał, że możliwe jest złożenie przez stronę nowego wniosku w trybie zwykłym, obejmującego tylko część nieruchomości i strona do udzielonego jej przez Sąd wskazania się zastosowała, inicjując wnioskiem z [...] grudnia 2008 r. kolejne postępowanie administracyjne co do części tej samej nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który ciąży na organie administracji publicznej i na sądach, jest wyłączony jedynie w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Z uwagi na powyższe Sąd podzielił stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Bez znaczenia dla wyniku sprawy są zatem wyartykułowane w skardze zarzuty skoro organ był związany wskazanymi w sprawie wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wbrew stanowisku skarżącego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., IV SA 1132/00 Wojewoda [...] był związany przy wydawaniu decyzji z [...] grudnia 2002 r., utrzymanej w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2004 r., która to decyzja nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem trafność tego rozprzęgnięcia została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2005 r., IV SA/Wa 559/04 oddalającym skargę D. K. wniesionej na tę decyzję. W wyroku tym - wbrew twierdzeniu skarżącego - Sąd nie stwierdził, że sporna nieruchomość nie podlegała przepisom dekretu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2002 r. dokonał wiążącej wykładni umowy z [...] listopada 1936 r. i interpretacji zwrotu "po połowie" wskazując, że z aktu notarialnego z [...] listopada 1936 r., wynika A. F., właściciel nieruchomości położonej w [...] wykaz liczba [...], o łącznym obszarze siedemset czterdzieści morgów darował wraz z całym inwentarzem żywym i martwym swoim córkom F. F. i L. F. - po połowie, a połowa, jak sama nazwa wskazuje, to jedna z dwóch równych części jakiejś całości. Zatem użycie zwrotu "po połowie" nie może być inaczej interpretowane, jak współwłasność w częściach równych, czyli po 1/2. Użycie w księdze wieczystej zwrotu własność po połowie przy każdym z czterech wykazów oznacza współwłasność po 1/2. Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że trudno dopatrzyć się faktycznego i prawnego podziału tej nieruchomości w akcie notarialnym. Nadto nie ma znaczenia rodzaj współwłasności, a więc czy była to współwłasność łączna, czy ułamkowa, bo jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny: "Dekret używając zwrotu "współwłasność" obejmował obie te formy współwłasności. Rozbieżności w wielkości majątku ziemskiego i wskazania jako właściciela F. F. ujawnione w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...].07.1946 r. nie ma większego znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na to, że przejęcie przedmiotowego majątku nastąpiło z mocy prawa, tzn. z mocy samego dekretu z 6.09.1944 r.". Podobnie zarzut naruszenia prawa materialnego art. 96 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest chybiony. Wojewoda [...] w decyzji scharakteryzował nieruchomość, o której orzekał przez wskazanie powierzchni, numerów dawnych parcel i oznaczeń dawnych ksiąg. Jest to prawidłowe i powszechnie występujące w tego typu sprawach określenie przedmiotu rozstrzygnięcia, bowiem organ orzeka w postępowaniu z zakresu reformy rolnej według stanu prawnego i faktycznego na dzień wejścia dekretu w życie, tj. z dnia 13 września 1944 r., gdy jednostką podziału nieruchomości były parcele. Wojewoda jedynie jako dookreślenie nieruchomości, o których orzekł, wymienił również odpowiadające dawnym parcelom współczesne działki ewidencyjne i księgi wieczyste, które są dla nich współcześnie prowadzone. Słuszne jest stanowisko Ministra, że już samo wymienienie dawnych parcel konkretyzuje nieruchomość w sposób dostatecznie precyzyjny, umożliwiając jednoznaczne odtworzenie granic nieruchomości z każdego punktu decyzji z [...] kwietnia 2013 r., ponieważ te same parcele nie występują w różnych punktach i zawsze występują w całości. Rację ma Minister, że również potencjalne błędy w numeracji, czy powierzchni współczesnych działek, bądź też późniejszy podział działek wymienionych w decyzji, nie prowadzą do unieważnienia tej decyzji, ponieważ przy tak sformułowanej sentencji odwołanie się do numeracji działek miało jedynie charakter subsydiarny, dla którego "punktem wyjścia" były granice dawnych parcel. Również rację ma Minister, że decyzja w przedmiocie podpadania danej nieruchomości pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie jest tożsama z ostateczną decyzją o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczną decyzją o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 96 ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
W konsekwencji, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi niezasadne, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.