I SA/WA 1348/04

I SA/Wa 1348/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-12-07
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Lech
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Maria Tarnowska
Symbol z opisem
6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Sygn. powiązane
I OSK 435/06 - Wyrok NSA z 2006-12-14
Skarżony organ
Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy S. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie opinii dotyczącej zamiaru likwidacji placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia Wójta Gminy S., utrzymał w mocy postanowienie nr [...] [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie negatywnej opinii w przedmiocie zamiaru likwidacji z dniem [...] sierpnia 2004 r. Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.
Jak wynika z akt sprawy Rada Gminy S. podjęła w dniu [...] lutego 2004 r. uchwałę nr [...] o zamiarze likwidacji szkół z dniem [...] sierpnia 2004 r.:
1) Publicznego Gimnazjum w B.,
2) Szkoły Podstawowej w S. i Przedszkola Publicznego w S. wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S.,
3) Szkoły Podstawowej w P. i Przedszkola Publicznego w P. wchodzących w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w P.,
4) Szkoły Podstawowej w S.,
5) Przedszkola Publicznego w S.,
zobowiązując Wójta Gminy S. do zawiadomienia rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji w/w placówek.
W uzasadnieniu uchwały podano, że przyczyną podjętego zamiaru likwidacji placówek jest zamierzenie realizacji zadania własnego Gminy w zakresie edukacji w innej formie poprzez zapewnienie istnienia placówek oświatowych o statusie publicznych i przyjęcie przez Radę nowych założeń funkcjonowania oświaty w Gminie S. Podjęcie powyższych działań spowodowane jest malejącą liczbą dzieci podlegających obowiązkowi szkolnemu, rosnącymi kosztami prowadzenia placówek, a także koniecznością dostosowania obecnego systemu oświaty do oczekiwań współczesnej edukacji.
O zamiarze likwidacji Wójt Gminy S. powiadomił [...] Kuratora Oświaty wyjaśniając, że gwałtowny spadek liczby uczniów w latach przyszłych, przy konieczności zapewnienia odpowiednich warunków nauczania i stanu technicznego budynków sprawi, że środki przekazywane z budżetu państwa w formie subwencji oświatowej nie wystarczą na pokrycie kosztów funkcjonowania istniejącej sieci placówek, co spowoduje likwidację niektórych szkół i przedszkoli w celu dostosowania struktury oświaty do możliwości finansowych Gminy. W związku z powyższym Gmina podjęła starania, mające na celu utrzymanie dotychczasowej ilości szkół i przedszkoli opartych na innej formie organizacyjnej. Od 1 września 2004 r. nowoutworzone publiczne placówki tego samego typu i w tych samych lokalizacjach będą prowadzone przez Fundację "[...]" powołaną uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r., w oparciu o dotacje z budżetu Gminy na zasadach określonych w art. 80 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.
[...] Kurator Oświaty postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. zaopiniował negatywnie likwidację Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w S., zwanego dalej "Zespołem". W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że organ prowadzący nie wskazał szkoły, w której z dniem 1 września 2004 r. uczniowie będą mogli kontynuować naukę, a dzieci sześcioletnie przygotowanie do podjęcia nauki w szkole. Fundacja "[...]", która miałaby przejąć prowadzenie Zespołu nie została jeszcze wpisana do Krajowego Rejestru Sądowego, tymczasem w myśl art. 58 ust. 4 ustawy o systemie oświaty wniosek o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez inną osobę prawną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną łącznie z projektami aktu założycielskiego i statutu powinien być złożony nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok, w którym ma nastąpić uruchomienie szkoły lub placówki. Decyzja o likwidacji Zespołu jest zatem przedwczesna. Ponadto Kurator wskazał, że przepisy art. 58 ust. 4 ustawy, a także § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub fizyczną, przewidują tworzenie szkół publicznych przez osoby prawne lub osoby fizyczne, gdy sprzyja to poprawie warunków kształcenia, a także korzystnie uzupełnia sieć szkół publicznych na danym terenie. Uzupełnianie nie jest jednak tożsame z zastępowaniem.
Na postanowienie Kuratora z dnia [...] marca 2004 r. Wójt Gminy S. złożył zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, w którym zarzucił, że Kurator błędnie potraktował zamiar likwidacji Zespołu jako decyzję o jego likwidacji. Ocena Kuratora dotyczy zatem nieistniejącego stanu faktycznego i jako taka powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego, ocenie Kuratora może podlegać wyłącznie cel przekształceń organizacyjnych, a nie stopień ich zaawansowania. Opinia o przedwczesności likwidacji nie jest zatem miarodajna. Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00, w którym podkreślono, iż każdorazowa negatywna opinia kuratora w przedmiotowej kwestii musi wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły możliwości zrealizowania wszystkich przysługujących uprawnień. Dopiero niezrealizowanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku mogłaby dać podstawę do odmowy wydania pozytywnej opinii. Nie jest zrozumiały dla skarżącego argument dotyczący terminu do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły. Termin ten pozostaje w dyspozycji Gminy i może być przez nią przedłużony (art. 58 ust. 4 zd. 2-gie). Poza tym przepisy określające warunki udzielania zezwoleń na założenie szkoły należy wykładać zgodnie z Konstytucją, której art. 70 ust. 3 zd. 2 ustanawia prawo obywateli i instytucji do zakładania szkół podstawowych, ponadpodstawowych i wyższych oraz zakładów wychowawczych. W związku z tym każde utworzenie szkoły stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości lub regionie, chyba że co innego zostanie dowiedzione. Nowopowstałe szkoły będą świadczyć usługi edukacyjne na niepogorszonym poziomie oraz w nie mniejszym zakresie. Fałszywa jest zatem teza, że uzupełnianie sieci szkół nie może polegać na zastępowaniu dotychczasowych szkół innymi. Ocena Kuratora wynika prawdopodobnie, zdaniem skarżącego, z przekroczenia kompetencji do nadzoru pedagogicznego i nieuzasadnionego podejmowania ocen z zakresu spraw organizacyjnych. Poza tym Kurator powołał się na rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 3 czerwca 2003 r., które w chwili wydania postanowienia już nie obowiązywało.
Minister Edukacji Narodowej i Sportu postanowieniem z dnia [...] czerwca 2004r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Kuratora. Organ odwoławczy uznał, że uchwała Rady Gminy S. o zamiarze likwidacji Zespołu była przedwczesna. Fundacja "[...]", której założycielem jest Gmina, nie posiadała jeszcze osobowości prawnej, którą uzyskuje się z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Niezależnie od tego przepis art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jak również § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46, poz. 438) wskazują jako jeden z warunków udzielenia zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną, aby utworzenie szkoły stanowiło korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych na danym terenie.
Podjęcie zamiaru likwidacji wszystkich szkól i placówek oświatowych w Gminie jest rozwiązaniem radykalnym i w ocenie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, budzi niepokój o realizację nałożonych przez ustawę zadań edukacyjnych w Gminie S. Rada Gminy podejmując uchwałę o zamiarze likwidacji zamiast - zgodnie z wymogiem przepisu art. 59 ust. 1 - wskazać szkołę lub placówkę, w której dzieci miałyby kontynuować naukę, wskazuje fundację, która nie spełnia tych wymogów. Zamiar przekazania zadań własnych fundacji, która nie podjęła jeszcze działania, w tym czynności zmierzających do prowadzenia szkół publicznych i przedszkoli, nie stanowi wykonania obowiązku, o którym mowa w powołanym przepisie. Zachodzi tu więc realna groźba zachwiania realizacji zadań oświatowych. Poza tym, zdaniem Ministra Edukacji Narodowej i Sportu, nie jest możliwe realizowanie zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w drodze przekazania prowadzenia wszystkich szkół gminnych utworzonej w tym celu fundacji. Przepis ten precyzuje zadanie gminy jako "zakładanie i prowadzenie szkół", zatem jest tu wskazana organizacyjna forma realizacji ciążącego na gminie obowiązku. Dotowanie przez gminę szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne i fizyczne stanowi odrębne zadanie i nie może zastąpić obowiązku realizowania zadania określonego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Należy także wziąć pod uwagę, że niezgodność zamierzonego przez Gminę S. rozwiązania dodatkowo uwypukla okoliczność, iż status szkół publicznych prowadzonych przez inne osoby prawne lub osoby fizyczne różni się w istotny sposób od statusu szkół publicznych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.
W ocenie organu, argumenty natury ekonomicznej nie mogą być główną przesłanką zamiaru likwidacji szkół i przedszkoli na terenie Gminy S. Nie może także pozostać obojętnym społeczny protest wobec likwidacji placówek oświatowych.
Na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 5ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, art. 126, 140 i 144 w zw. z art. 107 § 3 kpa przez nieodniesienie się do okoliczności faktycznych i prawnych wskazanych w zażaleniu, jak również art. 35 § 3 w związku z art. 36 § 1 kpa przez niezałatwienie zażalenia w terminie 30 dni od daty jego wniesienia i niepowiadomienie strony o przyczynie zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien był rozstrzygnąć zażalenie w oparciu o treść zaskarżonego postanowienia, a nie tworzyć własne konstrukcje faktyczno-prawne, co doprowadziło do postawienia się organu odwoławczego w pozycji organu opiniującego (kuratora). Jest to niezgodne z zasadą obiektywizmu. Minister naprawił w ten sposób błąd Kuratora, który opiniował nie uchwałę o zamiarze likwidacji, a uchwałę o likwidacji Zespołu. Zdaniem strony, uchwała o zamiarze a uchwała o likwidacji to generalna różnica i już na tej samej formalnej podstawie rozstrzygnięcie Kuratora powinno zostać uchylone jako przedwczesne. Do tych zarzutów organ odwoławczy nie odniósł się.
Skarżąca Gmina uważa, że z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty w ogóle nie wynika obowiązek podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Tym samym nie ma obowiązku wskazywania w uchwale intencyjnej miejsca kontynuowania nauki przez uczniów likwidowanej szkoły. Ze zdania pierwszego powołanego przepisu wynika, że to likwidacja szkoły wymaga zapewnienia uczniom możliwości kontynuowania nauki w szkole publicznej tego samego typu. Dlatego niesłuszny jest zarzut o przedwczesności decyzji o zamiarze likwidacji Zespołu. Jeśli chodzi o przejęcie prowadzenia szkół, to Fundacja "[...]" od [...] kwietnia 2004 r. posiadała osobowość prawną i w dniu 19 kwietnia 2004 r. wystąpiła do [...] Kuratora Oświaty o wydanie opinii w przedmiocie założenia i prowadzenia placówek oświatowych. Organ odwoławczy rozpatrując zażalenie nie dochował więc wymogu art. 7 kpa dotyczącego rozpatrzenia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym.
Za nieuzasadniony uważa strona skarżąca zarzut naruszenia art. 5 ust. 5 i ust. 7 ustawy o systemie oświaty. Gmina S. zamierza jedynie zmienić formy organizacyjne realizowanego przez siebie zadania, określonego przez ustawodawcę jako "zakładanie i prowadzenie publicznych szkół i przedszkoli", przez utworzenie gminnej fundacji, która w imieniu i na odpowiedzialność Gminy będzie prowadziła szkoły i przedszkola gminne. Uprawnienia do takich działań daje art. 9 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Gdyby przyjąć argumentację Ministra, to gmina nie mogłaby wykonywać zadań własnych na przykład z zakresu gospodarki wodno-ściekowej czy ochrony zdrowia w formie samorządowych osób prawnych (np. spółek z o. o.).
Strona skarżąca podniosła także, iż przy załatwianiu niniejszej sprawy Gmina S. dochowała najwyższej staranności, czego nie można powiedzieć o działaniu organu odwoławczego. Postanowienie Ministra zostało wydane po dwóch i pół miesiącach od doręczenia zażalenia, co narusza przepis art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 kpa i uchybia dyrektywom zawartym w art. 7 i 8 kpa. Bezczynność administracji w tej konkretnej sprawie może spowodować niemożliwość dokonania planowanych przekształceń w bieżącym roku szkolnym, a co za tym idzie poniesienie wymiernych konsekwencji.
W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, motywując powyższy wniosek argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ zwrócił ponadto uwagę, że prawny charakter opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, wyczerpuje przesłanki określone w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym, co wskazuje, iż jest to swoista forma nadzoru wykonywana w stosunku do rozstrzygnięć organów gminy w sprawach likwidacji szkół.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.
Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżonym postanowieniem toczyło się w sprawie uregulowanej w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te określają materialne przesłanki, jaki muszą być spełnione, aby mogło dojść do likwidacji szkoły, terminy, jakie muszą być zachowane przez organ podejmujący likwidację, a także wskazują organ właściwy do wydania opinii w przedmiocie likwidacji.
Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 szkoła może być zlikwidowana przez organ ją prowadzący po zapewnieniu uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej o tym samym lub zbliżonym profilu. Organ prowadzący szkołę jest obowiązany, conajmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić rodziców uczniów i kuratora oświaty o zamiarze likwidacji. Z brzmienia ust. 2 wynika natomiast, że do likwidacji szkoły może dojść jedynie po uprzednim uzyskaniu przez organ prowadzący szkołę pozytywnej opinii kuratora oświaty. W świetle tak jednoznacznej treści powołanych przepisów poza wszelką dyskusją pozostają rozważania skargi, czy przedmiotem opinii Kuratora zawartej w postanowieniu z dnia [...] marca 2004 r. była uchwała Rady Gminy S. w kwestii zamiaru likwidacji oznaczonych placówek oświatowych, czy też nieistniejąca uchwała o likwidacji tych placówek. Nie jest też przydatna dla istoty sprawy konstatacja strony skarżącej, że omawiany przepis nie ustanawia obowiązku podejmowania przez radę gminy uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.
Zamiar likwidacji Zespołu wyrażony został w uchwale Rady Gminy S. z dnia [...] lutego 2004 r. i przekazany do wiadomości kuratora oświaty ze stosownym uzasadnieniem. Z uzasadnienia tego wynikało, że w miejsce zlikwidowanych placówek publicznych powstaną na tej samej bazie technicznej i lokalowej nowe placówki publiczne utworzone i od dnia 1 września 2004 r. prowadzone przez fundację, której założycielem będzie Gmina S. Ten sposób prowadzenia placówek służyłby rozwiązaniu problemów ekonomicznych, z którymi boryka się Gmina i przyczyni do unowocześnienia procesu edukacji.
Negatywna opinia Kuratora oparta została na przepisie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i wskazywała na brak zapewnienia przez organ zamierzający likwidację możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce publicznej. W rzeczywistości, w sensie prawnym, nie istniały bowiem placówki, w których dzieci uczęszczające do szkoły podstawowej oraz przedszkola w S. miałyby podjąć naukę i zajęcia od 1 września 2004 r. Należy podkreślić, że w dniu wydania postanowienia nie istniała jeszcze osoba prawna (Fundacja "[...]"), która miałaby przystąpić do czynności utworzenia placówek. W tym stanie faktycznym nie było żadnych wątpliwości, że w dniu wydawania opinii przez Kuratora nie była spełniona przesłanka wymieniona w powołanym przepisie. Dodać należy, że zabrakło także drugiej z materialnych przesłanek ustawowych - o zamiarze likwidacji nie zostali powiadomieni rodzice dzieci, co uszło uwadze Kuratora. Niedostrzeżenie tego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.
Te same okoliczności faktyczne legły u podstaw rozstrzygnięcia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. W skardze Gmina S. twierdzi wprawdzie, że Fundacja "[...]" uzyskała osobowość prawną z dniem [...] kwietnia 2004 r., jednak z dokumentów zawartych w aktach sprawy nie wynika, aby strona skarżąca zawiadomiła o tym fakcie organ mający rozpoznać jej zażalenie. Minister rozpoznawał więc zażalenie w stanie prawnym, jaki istniał w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji.
Z tych samych przyczyn, polegających na braku zapewnienia przez organ zamierzający likwidację możliwości kontynuowania przez uczniów nauki w innej placówce publicznej, Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie znalazł podstaw do zmiany postanowienia Kuratora.
Rozstrzygnięcie to jest zgodne z prawem. Nie ulega wątpliwości, że tryb przeprowadzenia likwidacji placówek był wadliwy, bowiem organ podjął zamiar likwidacji przed powstaniem nowych placówek, w których dzieci mogłyby kontynuować naukę. Należy się zgodzić, że zamiar równoczesnej likwidacji wszystkich placówek prowadzonych dotychczas przez gminę jest rozwiązaniem radykalnym i wymaga odpowiednich przygotowań, w tym także zapoznania rodziców z zamiarami organu prowadzącego placówkę. Tymczasem o zamiarze likwidacji poza Kuratorem nie został powiadomiony nikt z kręgu osób tak żywotnie zainteresowanych procesem edukacji jak rodzice uczniów. W tej sprawie rodzice reprezentowani przez Komitet Rodzicielski zgłosili protest do Ministra Edukacji Narodowej i Sportu (pismo z dnia 1 czerwca 2004 r.) wskazując m. in. na negatywne doświadczenia wynikające z przejęcia prowadzenia placówek oświatowych przez stowarzyszenie. W świetle powyższego negatywna opinia w przedmiocie zamiaru likwidacji Zespołu jest uzasadniona.
Wbrew twierdzeniu strony skarżącej organy opiniujące nie przekroczyły granic swobodnego uznania przy podejmowaniu zaskarżonych postanowień. Argumentacja prawna negatywnej opinii mieści się w zakresie przesłanek ustalonych przez ustawodawcę w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, na który powołał się organ. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister Edukacji Narodowej i Sportu wskazał, że przedstawiony przez Gminę zamierzony sposób likwidacji placówek, bez zabezpieczenia dzieciom możliwości kontynuacji nauki grozi niewykonaniem konkretnego, wyraźnie wskazanego w art. 5 ust. 5 i 7 ustawy o systemie oświaty obowiązku zakładania i prowadzenia placówek oświatowych przez gminę. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można zatem zarzucić arbitralności.
Nie mógł odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu zarzut strony skarżącej dotyczący przewlekłego rozpoznawania zażalenia przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Zwalczaniu nieterminowego załatwiania spraw przez organ administracji publicznej służą odrębne środki przewidziane w art. 37 § 1 kpa oraz skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Skoro zatem zaskarżonemu postanowieniu nie można zarzucić naruszenia prawa Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.