I SA/Wa 1339/25

I SA/Wa 1339/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3; art. 232 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Prezydium Sejmu z dnia 9 maja 2025 r. nr 62 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. K. wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
J. K. (dalej: "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Sejmu (dalej: "organ") z 9 maja 2025 r. nr 62 utrzymującą w mocy własną uchwałę z 4 kwietnia 2025 r. nr 10 o obniżeniu uposażenia poselskiego w wysokości 1/2 uposażenia na okres trzech miesięcy.
Kwestionowanej uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:
• art. 23 ust. 1 pkt a Regulaminu Sejmu,
• art. 25 ust. 1 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora,
w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i w zw. z art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym ograniczeniu wolności wypowiedzi (polemiki) posła w debacie parlamentarnej pod pozorem dbania o powagę obrad, co skutkowało wadliwym zastosowaniem sankcji w postaci obniżenia poselskiego.
Powołując się na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.
W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął powyższe zarzuty. Wskazał, m.in., że przedmiot skargi wypełnia przesłanki określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.". Zaskarżona uchwała jest bowiem aktem o charakterze zewnętrznym, indywidualnym, ma charakter publicznoprawny, co oznacza, że zawiera element władztwa administracyjnego.
Dalej skarżący podniósł, że dostępne publicznie materiały w żadnej mierze nie wykazują faktów, podnoszonych w zaskarżonej uchwale, tym samym tak nierzetelnie ustalony stan faktyczny nie może być podstawą orzekania kar, w szczególności tak dolegliwych. Na poparcie podniesionych argumentów w skardze skarżący przywołał orzecznictwo sądów powszechnych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem zaskarżonej uchwały - wydanej przez wewnętrzny organ władzy ustawodawczej, jakim jest Prezydium Sejmu - nie sposób zakwalifikować jako "działalności administracji publicznej", a w konsekwencji nie mieści się ona ani w enumeratywnie określonym katalogu aktów i czynności zawartym w art. 3 § 1 p.p.s.a. w tym w szczególności nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też żadna ustawa szczególna nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądowej (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga podlega odrzuceniu.
Zakres spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych uregulowany jest w art. 3 p.p.s.a. oraz przepisach szczególnych.
W myśl art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje, m.in. orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Prezydium Sejmu w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego. W ocenie skarżącego jest to akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. akt, którego kontrola w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest dopuszczalna.
Ze stanowiskiem tym jednak nie sposób się zgodzić. Określone akty lub czynności dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa mogą bowiem podlegać zaskarżeniu do sądów administracyjnych wyłącznie, o ile mają charakter publicznoprawny.
W literaturze i orzecznictwie przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które: 1) nie są decyzją lub postanowieniem w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną (por. B. Adamiak, "Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19; postanowienie WSA w Warszawie z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/21).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 w ramach wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyjaśniono, że w przepisie tym mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, także akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego.
Zaskarżona uchwała Prezydium Sejmu wyżej wskazanych kryteriów nie spełnia. Nie została wydana przez organ administracji publicznej, a jej przedmiotem nie jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Wprawdzie dotyczy konkretnego posła, to jednak jej przedmiotem nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Jego cechą jest bowiem to, że podejmowany jest zawsze przez organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu. Takich zaś uprawnień władczych w stosunku do posła – Prezydium Sejmu nie ma. Zadania tergo organu skupiają się w zasadzie na podejmowaniu czynności mających wpływ na prace izby niższej parlamentu i obejmują, jak stanowi art. 12 Regulaminu Sejmu:
1) ustalanie planu prac Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów,
2) ustalanie tak zwanych tygodni posiedzeń z wyprzedzeniem co najmniej 3-miesięcznym,
3) dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych,
4) opiniowanie spraw wniesionych przez Marszałka Sejmu,
5) organizowanie współpracy między komisjami sejmowymi i koordynowanie ich działań,
6) ustalanie zasad organizowania doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania doradców sejmowych oraz korzystania z opinii i ekspertyz,
6a) określania przypadków, w których dokument w postaci elektronicznej spełnia wymóg formy pisemnej wynikający z przepisów Regulaminu Sejmu,
7) podejmowanie innych czynności wynikających z Regulaminu Sejmu.
W zakresie "innych czynności wynikających z Regulaminu" mieści się także podejmowanie uchwał o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej 1/2 uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku naruszenia przez posła na posiedzeniu Sejmu lub posiedzeniu organów Sejmu powagi Sejmu, w szczególności stwierdzonego przez Marszałka Sejmu na podstawie art. 22a lub art. 175 ust. 2a (art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu). Nie jest to jednak akt kształtujący stosunek administracyjnoprawny. Nie został bowiem podjęty przez organ administracji publicznej lub inny organ w kompetencje takiego organu wyposażony.
Podnieść należy, że zakres pojęcia organu administracji publicznej wyznacza kompetencja ogólna, którą ustawodawca ustanowił w art. 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Zgodnie z tymi przepisami Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1), jak też postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zaś zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu.
Tego rodzaju organem Prezydium Sejmu nie jest. Wprawdzie, w świetle przywołanych wyżej regulacji, posiada ono określone kompetencje w sprawach regulaminowych posłów, jednak są one wykonywane w ramach działalności objętej sferą autonomii parlamentarnej. Nie powinno budzić wątpliwości, że w zakresie owej autonomii, Sejm mógł z wyłączeniem innych władz uregulować swoje sprawy wewnętrzne takie, jak choćby utrzymywanie właściwego porządku podczas obrad oraz wprowadzać służące temu środki dyscyplinujące i tryb ich stosowania. Przejaw aktywności wewnętrznych struktur funkcjonujących w obszarze władzy ustawodawczej i weryfikacja tej aktywności – na mocy postanowień Regulaminu Sejmu - podlega kontroli co najwyżej samego Sejmu (art. 21 ust. 2 Regulaminu Sejmu), a nie sądu.
W konsekwencji, skoro kwestionowana uchwała nie została wydana przez organ administracji publicznej, ani też organ, któremu przyznano uprawnienie do rozstrzygania indywidualnych spraw w formie władczej, to podlegać musi odrzuceniu.
Ze wszystkich wyżej wskazanych przyczyn Sąd, z mocy art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).