I SA/WA 1339/18

I SA/Wa 1339/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-05-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj /sprawozdawca/
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 256/20 - Wyrok NSA z 2023-02-22
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Koseła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w J. i W. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2018 r. znak: [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks, postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a.", uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r., znak [...] i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w całości.
Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.
E. Ł., W. J. i M. G., dalej "wnioskodawcy", złożyli wniosek o ustalenie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. (D.U. 1045, poz. 51), dalej "rozporządzenie", że nieruchomość składająca się na zespół pałacowo-parkowy położony w P. a stanowiąca ówcześnie własność S. M., w której skład wchodziły działki odpowiadające obecnie nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (arkusz mapy 9), [...], [...], [...] (arkusz mapy 10) oraz [...], [...], [...], [...] (arkusz mapy 11 nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (D.U. 1945, poz.13), dalej "dekret".
Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2015 r., znak [...] orzekł, że ww. nieruchomości nie podlegały pod działanie dekretu. Odwołanie wniosło Miasto P. wskazując, że nie istniały przesłanki do takiego rozstrzygnięcia.
Zaskarżoną decyzję organ II instancji uchylił tę decyzję i zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie przed organem I instancji.
Organ II instancji stwierdził, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu tego rodzaju postępowania. Wywodzili oni swój interes prawny z faktu zawarcia ze spadkobiercami S. M. umów sprzedaży praw spadkowych (akty notarialne z 7 lipca 2006 r. 22 listopada 2004 r., 17 lipca 2006 r. ).
Organ dokonał wykładni przepisów dekretu i art. 922 i 1051 kodeksu cywilnego i uznał, że wolą ustawodawcy było aby z możliwości jaką daje § 5 rozporządzenia korzystał ściśle określony krąg podmiotów – byli właściciele lub współwłaściciele majątków przejętych na podstawie dekretu. Zdaniem organu prawo złożenia wniosku na podstawie § 5 rozporządzenia nie mieści się w żadnej kategorii praw określonych w przepisie art. 922 kodeksu cywilnego i nie wchodzi w skład spadku. Prawo do wszczęcia tego rodzaju postępowania miał jedynie wywłaszczony właściciel lub jego następca prawny. Ograniczenia podmiotów potwierdza art. 17 dekretu który przewidywał dla wywłaszczonych właścicieli lub współwłaścicieli możliwość otrzymania samodzielnego gospodarstwa rolnego. Wydanie rozstrzygnięcia w sprawie podpadania wywłaszczonej nieruchomości pod działanie dekretu kończyło postępowanie o charakterze rewindykacyjnym. Takie postępowanie polegające na możliwości żądania ustalenia niepodpadania pod działanie dekretu jest prawem niezbywalnym, gdyż miało charakter osobisty. Nie mieści się w kategorii spraw o jakich mowa w art. 30 § 4 K.p.a. Umowy sprzedaży praw spadkowych nie uprawniają ich nabywców do wszczęcia postępowania w zakresie objętym złożonym wnioskiem. (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 listopada 2017 r., I SA/WA 597/17). Jako osobiste nie wchodzą w skład spadku uprawnienia do stwierdzenia niepodpadania pod przepisy dekretu.
Zdaniem organu brak jest przepisu prawa materialnego z którego nabywca udziałów w drodze umowy cywilnoprawnej mógłby wywieść swój interes prawny.
W przypadku gdy postępowanie administracyjne został wszczęte nie na wniosek osoby posiadającej interes prawny w żądaniu (strony) mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, która skutkuje koniecznością jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Skarżąca [...] Spółka z.o.o. z siedzibą w J., dalej "Skarżąca".
Zaskarżonej decyzji zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w zw. z § 5 Rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (w zw. z art. 28 k.p.a., art. 30 ust. 4 k.p.a., art. 922 § 1 i § 2 k.c., art. 1051 i art. 1053 k.c., poprzez błędne uznanie, iż uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e Dekretu i zainicjowania w ten sposób procedury z § 5 Rozporządzenia, jest uprawnieniem przypisanym do określonej osoby (właściciela nieruchomości z chwili przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa) i jako takie jest wyłączone ze spadku i nie może również być skutecznie zbyte, jako część spadku, na podstawie umowy zbycia spadku;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 4 k.p.a. i art. 28 k.p.a., poprzez niezasadne umorzenie postępowania z uwagi na jego rzekomą bezprzedmiotowość wynikającą z wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionego - zdaniem Organu - podmiotu, w sytuacji, gdy wnioski inicjujące postępowanie w niniejszej sprawie złożone zostały przez uprawnione podmioty (nabywców spadku po byłym właścicielu), a ponadto w gronie uczestników postępowania znajdowały się inne podmioty uprawnione (spadkobiercy byłego właściciela), których stanowisko było tożsame ze stanowiskiem pierwotnych wnioskodawców i którzy żądanie wniosku popierali;
2. art. 8 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. z uzasadnieniem rzekomego braku statusu strony po stronie wnioskodawców, mimo jego wszczęcia i prowadzenia przez okres ponad 10 lat, a tym samym prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, i to w sposób rażący;
3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób uniemożliwiający ustalenie, który z zawartych przez Ministra w uzasadnieniu decyzji poglądów prawnych ostatecznie zdecydował o przyjęciu przez Ministra, iż nabywcy spadku po dawnym właścicielu ziemskim nie mogą skutecznie zainicjować postępowania z § 5 Rozporządzenia w celu stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie Dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej: czy to, że uprawnienie do złożenia takiego wniosku przysługiwało, jako uprawnienie osobiste i niedziedziczne, jedynie właścicielowi/współwłaścicielowi nieruchomości w chwili wejścia w życie Dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, czy też to, że uprawnienie to, mimo że wchodzące w skład spadku - nie może być skutecznie przeniesione na inny podmiot umową zbycia spadku.
Wniesiono o o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...] w całości, o zobowiązanie Organu do merytorycznego rozpoznania, w terminie 21 dni od dnia zwrotu akt Organowi, odwołania Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] i zaniechania dalszego umarzania postępowania pierwszej instancji na podstawie twierdzenia, iż postępowanie wszczęte zostało na podstawie wniosku podmiotu nieuprawnionego i zasądzenie od Organu na rzecz Skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej lub postanowienia. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.
Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).
Przedmiotem oceny Sądu, pod względem legalności jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na mocy której uchylono decyzję organu I instancji o ustaleniu, że opisana wyżej nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o reformie rolnej i umorzono postępowanie administracyjne.
Nie ulega wątpliwości że w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 61 § 1, postępowanie administracyjne wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. W tym drugim przypadku podmiot domagający się od organu określonego działania, musi wykazać, że przysługuje mu przymiot strony.
Pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest "każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek".
Wskazać należy, że celem art. 28 k.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie. Chodzi o to aby mieli oni możliwość obrony swych praw przed ewentualnym naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądań zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., II OSK 678/17). Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę wydania decyzji w określonym przedmiocie postępowania.
Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r. (II GSK 163/06, lex 274855). Interes prawny oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu —możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001,1 SA 2326/00, lex nr 54528).
Wnioskujący o wydanie decyzji w trybie art. 5 rozporządzenia wywodzili swój interes prawny z umów cywilnoprawnych na mocy których nabyli udziały w spadku po ówczesnym właścicielu wywłaszczonej nieruchomości a raczej po jego spadkobiercach. Powoływali w tym zakresie art. 922 § 2 i 1053 K.c.
Zdaniem Sądu, w świetle postanowień dekretu brak jest podstaw do twierdzenia, że nabywcy udziałów spadku po byłym właścicielu w drodze czynności cywilnoprawnej na mocy art. 1053 K.p.c. weszli w jego prawa i mogą skutecznie domagać się wszczęcia tego rodzaju postępowania administracyjnego.
Wynika to z tego, że:
1. prawo do domagania się ustalenia, że nieruchomość podpadała pod działanie dekretu była uprawnieniem a nie roszczeniem i dla tego rodzaju żądania wyłącznie właściwa była droga postępowania administracyjnego;
2. uprawnienie to przynależne było, zgodnie z § 6 rozporządzenia w zw. z art. 2 dekretu, wyłącznie właścicielom nieruchomości;
3. przysługujące stronie prawo do żądania ustalenia w trybie § 5 rozporządzenia było zatem prawem o charakterze publicznoprawnym gdyż w tego rodzaju stosunku prawnym podmioty nie występowały na równorzędnej pozycji (dt. obowiązków o charakterze publicznoprawnym);
4. tego rodzaju uprawnienie z powodów wskazanych wyżej nie było zbywalne w drodze umów cywilnoprawnych;
5. § 5 rozporządzenia był przepisem proceduralnym, co oznacza, że sam w sobie nie kreował w stosunku do tego rodzaju osób podstawy materialnoprawnej uzasadniającej przyjęcie posiadania interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego.
Rozwijając te tezy w pierwsze kolejności należy wskazać, co zresztą przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 3 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/WA 1981/10, będąc zresztą związany z mocy art. 269 § 1 P.p.s.a., uchwałą składu siedmiu sędziów I OPS 3/10, że § 5 rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej o której mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu. Nie zwalnia to jednak organu od badania czy podmiot domagający się wszczęcia tego rodzaju postępowania legitymuje się interesem prawnym w żądaniu wszczęcia. WSA w wyżej powołanym wyroku nie badał w ogóle czy wniosek został złożony przez legitymowane podmioty.
W myśl art. 2 dekretu z dniem jego wejścia w życie wszystkie nieruchomości ziemskie, które zostały nim objęte przeszły z mocy prawa i bez odszkodowania w całości na własność Skarbu Państwa. W związku z tym z dniem 13 września 1944 r. nastąpiły mocą dekretu skutki rzeczowe – zmienił się właściciel nieruchomości.
W § 5 rozporządzenia przewidziana została możliwość wystąpienia z wnioskiem o ustalenie, że dana nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu. Tryb opisany w § 5 rozporządzenia, co nie powinno budzić wątpliwości, przewidziany był tylko do sytuacji w których wywłaszczony właściciel nieruchomości kwestionował przejęcie nieruchomości w trybie dekretu w części lub całości. Taka wykładnia tego przepisu jest logiczna w świetle treści całego aktu i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ( wyroki WSA w Warszawie z 16 marca 2017 r., I SA/WA 87/17, 9 listopada 2017 r., I SA/WA 597/17, 11 maja 2018 r. I SA/WA 1713/17, 19 stycznia 2018r., I SA/WA 1391/17). Na mocy § 5 właściciel mógł żądać wydania decyzji administracyjnej w której zostałoby stwierdzone czy dana nieruchomość podpadała czy też nie pod działanie przepisów dekretu. Analiza przepisów dekretu i rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca, mimo uznania konieczności przejęcia nieruchomości z mocy prawa, dopuścił możliwość wszczęcia postępowania w istocie weryfikacyjnego, które miało służyć ochronie praw właściciela (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2011 r. I OSK 302/10).
Zdaniem Sądu okoliczność ta daje podstawy do przyjęcia, że to właśnie właścicielowi a nie innemu podmiotowi przysługiwało tego rodzaju uprawnienie i świadczy o tym, że uprawnienie to miało charakter niezbywalny. Niewykorzystanie tego trybu przez właściciel kończyło postępowanie nacjonalizacyjne a jego spadkobiercom przysługiwało co najwyżej uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności przejęcia.
Skarżąca wywodzi swą legitymację do wszczęcia tego rodzaju postępowania z przepisów kodeksu cywilnego i swego następstwa prawnego po byłym właścicielu. Należy podkreślić, że samo pojęcie spadku uregulowane zostało w prawie cywilnym, a nie w administracyjnym i musi to być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu spraw w postępowaniu administracyjnym.
Zgodnie z art. 922 K.c. spadek są to prawa i obowiązki zmarłego, które z chwilą jego śmierci przechodzą na jedną lub kilka osób, z wyjątkiem jednak praw i obowiązków zmarłego ściśle związanych z jego osobą oraz praw, które w chwili śmierci przechodzą na oznaczone osoby niezależnie od tego, czy są one spadkobiercami. Zbycie udziału w spadku przez spadkobiercę, jak w niniejszej sprawie, powoduje taki skutek, że nabywca spadku traktowany jest na równi ze spadkobiercą spadku niezależnie od tego, czy zbycie spadku następuje w całości, czy w części (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 grudnia 1969 r. sygn. akt III CZP 91/69, OSN 1970, nr 6, poz. 107, uchwała NSA 7 sędziów z dnia 13 października 2003 r. OSA 4/03 ). Stosownie do art. 1053 K.c. nabywca spadku, w zakresie objętym umową sprzedaży, wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, a zatem uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie obciążenia związane z dziedziczeniem jako sukcesją uniwersalną, chyba że w umowie określono co innego.
Jak wynik z akt wnioskujący o wszczęcie postępowania administracyjnego to: E. Ł. (poprzednio G.), która nabyła w całości prawa do spadku po K. W., spadkobierczyni J. M., spadkobiercy w 1/4 części po S. M.; W. J. nabywca udziału w spadku po J. Ś. spadkobiercy L. Ś., która z kolei była spadkobiercą bezpośredniego spadkodawcy S. M. oraz M. G. również nabywcy udziałów w spadku po J. Ś.. Wszyscy oni nabyli udziały w formie aktów notarialnych a więc w drodze czynności cywilnoprawnych.
Także w postępowaniu administracyjnym następstwo prawne oparte jest na przenoszalności praw, które musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego – art. 30 § 4 K.p.a.
Jak to zostało wskazane wyżej, prawo do żądania ustalenia, że nieruchomość nie podlegała działaniu dekretu było uprawnieniem o charakterze publicznoprawnym ponieważ ustawodawca przewidział dla tego rodzaju żądania formę decyzji administracyjnej. Prawo to nie ma charakteru cywilnego ponieważ jest niezbywawalnym prawem publicznym. Brak jest uzasadnienia dla poglądu przeciwnego tym bardziej, że przepisy dekretu nie precyzują kręgu podmiotów legitymowanych do wniesienia takiego żądana a rozporządzenie w § 6 odwołuje się do strony. Dokonując wykładni celowościowej przepisów dekretu wraz z rozporządzeniem wykonawczym należy przyjąć, że ustawodawca posługując się pojęciem strony miał na myśli z jednej strony nabywcę praw z dekretu a z drugiej, co oczywiste podmiot, który został wyzuty z własności. Tylko ten ostatni podmiot miał interes prawny w ustaleniu, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu a Skarb Państwa – co było raczej wyjątkiem, że nieruchomość powinna być znacjonalizowana. Po stronie znacjonalizowanego właściciela występował interes prawny jako że był podmiotem, który na skutek aktu prawa powszechnie obowiązującego i działaniem organu administracji został pozbawiony własności.
Interes prawny we wszczęciu postępowania organ ma obowiązek badać na datę wniesienia żądania. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2006r.,II GSK 163/06, lex 274855). Interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oparty więc jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2001,1 SA 2326/00, lex nr 54528).
W ocenie Sądu nie ma normy prawa materialnego z której wynikałoby, że nabywcy udziału w spadku w drodze cywilnoprawej przysługiwałoby roszczenie wywodzone z § 5 rozporządzenia tym bardziej, że uprawnienie to dotyczyło sytuacji prawnej znacjonalizowanego właściciela nieruchomości. Jako takie było niezbywalne i w związku z tym nie podlegało dziedziczeniu.
Uprawnienia z zakresu prawa publicznego, co do zasady są niezbywalne i wygasają wraz ze śmiercią strony o ile nie ma szczególnej normy materialnej która daje podstawę do zachowania lub przeniesienia uprawnień. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Nabycie udziału w spadku mocą umowy cywilnoprawnej nie powoduje także nabycia statusu strony określonego postępowania administracyjnego. Generalnie zbycie statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe. Jak wynika z art. 30 § 4 K.p.a. następcy prawni dotychczasowej strony wstępują jedynie do postępowań administracyjnych, które dotyczą praw zbywalnych i dziedzicznych. A contrario nie wstępują za stronę zmarłą do spraw dotyczących praw niezbywalnych. Ponieważ uprawnienie do żądania ustalenia o jakim mowa w § 5 rozporządzenia przynależne było jedynie właścicielowi w razie jego śmierci nie przysługiwało jego następcy prawnemu. Nie przechodziło zatem na spadkobiercę w formie roszczenia w drodze dziedziczenia czy na skutek zbycia udziału w spadku. Oznacza to, że nabycie udziałów w spadku po następcy prawnym dawnego właściciela nie przeniosło na niego żadnych roszczeń związanych z dekretem gdyż przepisy dekretu takich roszczeń nie przewidywały. Spadkobiercy przysługiwałoby natomiast prawo do skontrolowania w postępowaniu nadzwyczajnym prawidłowości przejęcia nieruchomości w trybie przepisów o reformie rolnej ew. roszczenie rewindykacyjne.
Przepis art. 30 § 4 K.p.a. dotyczy następstwa proceduralnego, to jest takiej sytuacji, gdy w toku już toczącego się postępowania administracyjnego w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym następują zmiany podmiotowe wskutek śmierci strony będącej osobą fizyczną lub utraty osobowości prawnej przez osobę prawną albo przejścia w toku trwającego postępowania praw i obowiązków na inne osoby. Następstwo proceduralne w rozumieniu art. 30 § 4 K.p.a. powoduje, że strona biorąca udział w toczącym się postępowaniu traci status strony, a w jej miejsce wchodzi inna osoba (M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2000). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tej sprawie.
Zwrócić należy przy tym uwagę na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r. sygn. akt P 107/08 z którego jasno wynika, że brak jest podstaw do rozszerzających wykładni przepisów dekretu. Trybunał wskazał, że zakres stosowania § 5 rozporządzenia był ściśle związany z celem i czasem przeprowadzania reformy rolnej i regulował wyłącznie działania nacjonalizacyjne. Zakończenie procesu nacjonalizacji na skutek kolejnych regulacji prawnych skutkuje, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niemożnością wszczynania postępowań mających na celu podważenie celu reformy o jakim mowa w art. 2 ust. 1 lit e dekretu.
Czyni to niezasadnymi zarzut dotyczące wadliwego przyjęcia przez organ, że uprawnienie do wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia przysługiwało wyłącznie właścicielowi ( pkt I.1. skargi).
Wbrew wywodom skargi w gronie podmiotów żądających wszczęcia postępowania występowały tylko takie podmioty, które nabyły udziały w spadku w drodze czynności cywilnoprawnej. Zarówno nabycie udziałów w drodze czynności cywilnoprawnej jak i w drodze dziedziczenia ustawowego czy testamentowego nie mogło skutkować wszczęciem postępowania w trybie § 5 rozporządzenia, gdyż w skład spadku (bez względu na podstawę nabycia) nie wchodziły tego rodzaju roszczenia. Zbywając prawa do spadku, spadkobierca zbywa wszystkie prawa materialne związane ze spadkiem, w tym z nieruchomością, która może wejść w skład spadku, oraz roszczenia do dochodzenia tych praw, które mieszczą się w masie spadkowej. Brak tych praw uniemożliwia ich nabycie.
Wbrew wywodom skargi z uzasadnienia decyzji wynika, że organ uznał niezbywalność prawa do domagania się wydania decyzji w trybie § 5 rozporządzenia. Organ wskazał na niezbywalność tego prawa jako osobistego i niemożność nabycia go przez następcę prawnego. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z zaprezentowanym przez organ poglądem nie stanowi o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 czy 11 K.p.a. Wyrażona w art. 11 K.p.a. zasada przekonywania nie oznacza, że organ ma przekonać stronę w sensie przyznania jej racji. Zasada ta nakazuje organowi wskazanie przesłanek jakimi kierował się przy podejmowaniu decyzji w odniesieniu do ustalonego przez organ stanu faktycznego. W niniejszej sprawie, wbrew wywodom skargi, organ zawarł w uzasadnieniu argumentację faktyczną i prawną uzasadniającą przyjęte rozstrzygnięcie.
Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z powołanym przez organ wyrokiem WSA w Warszawie I SA/WA 597/17 (nieprawomocny), wskazać wypada, że Sąd ten stwierdził w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego, że w dacie zawarcia umowy sprzedaży udziałów w 2015 r. "spadkobiercom dawnego właściciela znacjonalizowanej nieruchomości nie przysługiwało prawo własności, ponieważ prawo to zostało dawnemu właścicielowi odjęte w wyniku nacjonalizacji. W tej dacie spadkobiercom dawnego właściciela przysługiwało jedynie - wynikające ze spadkobrania - uprawnienie do złożenia wniosku o kontrolę legalności nacjonalizacji nieruchomości przejętej od ich poprzednika prawnego. Sukcesja ta wynika z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (art. 922 i nast. kodeksu cywilnego". Jasno zatem wynika z tego wyroku, że Sąd uznał brak możliwości wszczęcia postępowania w trybie § 5 rozporządzenia a jedynie uprawnienie do ewentualnego wzruszania decyzji w trybie nadzwyczajnym (art. 156 K.p.a.). Sąd w tym składzie w pełni przychyla się do wyżej powołanego poglądu. Powołany przez skarżących wyrok SN z 13 lutego 2003 r. III CKN 1492/00, nie daje podstawy do przyjęcia odmiennej tezy. Wyrok ten dotyczył zupełnie innej sytuacji faktycznej bo związanej z żądaniem zwrotu nieruchomości.
Sąd w pełni podziela argumenty skargi, co do wykładni pojęcia "sukcesja uniwersalna" rozumianej jako wstąpienie w ogół praw i obowiązków zmarłego. Jak to jednak zostało wskazane wyżej, z powołaniem przepisów kodeksu cywilnego, sukcesja ta nie oznacza, że spadkobierca wchodzi we wszystkie prawa spadkowe tj. zbywalne i niezbywalne. Wynika to wprost z art. 922 § 2 K.c.
W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę to właśnie art. 17 dekretu wskazuje na krąg podmiotów zainteresowanych ograniczając ich do właścicieli i współwłaścicieli jako tych którzy mogą otrzymać samodzielne gospodarstwa rolne. W kontekście art. 2 ust. 1 e in fine dekretu i bezodszkodowawczego odjęcia prawa własności zasadne jest przyjęcie tezy o osobistym a więc niezbywalnym charakterze uprawnienia z § 5 rozporządzenia. Na gruncie zatem dekretu należy przyjąć, że stroną w rozumieniu § 5 i 6 rozporządzenia jest wyłącznie właściciel/współwłaściciel który został pozbawiony własności. Wynika to też i z tego, że na gruncie jednego aktu prawnego te same pojęcia należy interpretować w taki sam sposób. Trudno bowiem uznać, że ustawodawca z jednej strony faworyzował pozbawionego własności właściciela (art. 17 dekretu) a z drugiej w § 5 w kwestii najbardziej istotnej tj. czy dana nieruchomość została prawidłowo przejęta przyznał to prawo nie tylko właścicielowi ale i jego następcom prawnych (ustawowym, testamentowym, czy nabywającym udziały w spadku w drodze umowy cywilnoprawnej). Tak wykładane prawo byłoby wysoce niespójne i Sąd w tym składzie nie podziela argumentacji Skarżącej, co do różnego rozumienia pojęcia strony na gruncie jednego aktu prawnego. Mimo wywodom skargi o konieczności zastosowania wykładni zawężającej strona skarżąca sama zastosowała wykładnię rozszerzającą, która na gruncie dekretu była nieuprawniona. (por. wyrok SN z 8 maja 1992, III ARN23/92).
Nawiasem mówiąc, wbrew wywodom skargi następcy prawni dawnego właściciela nie utracili prawa do domagania się stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. Oznacza to, że de facto, mogą w ramach przysługującego im interesu prawnego wynikającego z dziedziczenia żądać rozstrzygnięcia w trybach nadzwyczajnych (156 K.p.a.).
Sąd podziela przy tym wywody skargi zawarte w pkt 24 uzasadnienia co do wykładni art. 1053 K.c. z tym że wywody te, wobec niedziedziczności uprawnienia o jakim mowa w § 5 rozporządzenia nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Nabywca praw do spadku wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego o ile mają one charakter zbywalny. Ponieważ uprawnienie z § 5 rozporządzenia ma charakter osobisty nie weszło w skład spadku. Spadkobiercy, tak jak to Sąd zasygnalizował wyżej jako następcy prawni dawnego właściciela mają prawo do wszczynania postępowania administracyjnego o ile weszli w prawa i obowiązki zmarłego których charakter uzasadnia ich zbywalność. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne.
Sąd podziela pogląd Skarżącej, że postępowanie trwa za długo to jednak organ ma obowiązek ustalenia stanu faktycznego i dokonania subsumpcji pod normę prawną w każdym stadium postępowania. Czas trwania postępowania nie ma żadnego wpływu na trafność rozstrzygnięcia. W takiej sytuacji strona ma prawo złożenia skargi na bezczynność czy przewlekłość postępowania aby zmotywować organ do działania. Po drugie organ ma, wynikający z art. 6 K.p.a., obowiązek działania na podstawie prawa i w każdym stadium postępowania. Może zdarzyć się sytuacja w której dopiero po jakimś czasie organ w sposób prawidłowy rozważy istotne przesłanki sprawy. Tak się stało i w tym przypadku.
Sumując, zdanie Sądu organ w sposób prawidłowy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako wszczęte przez podmiot nielegitymowany. Organ w sposób zgodny z prawem uznał, że prawo do ustalenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie dekretu o reformie rolnej ma charakter osobisty i nie podlega dziedziczeniu. Dokonał prawidłowej wykładni dekretu i rozporządzenia a wnioski z tego płynące co do niezbywalności uprawnienia z § 5 rozporządzenia Sąd w tym składzie w pełni podziela.
Na marginesie należy przy tym wskazać, że organ miał obowiązek oceny legitymacji skargowej 3 podmiotów, które żądały wszczęcia postępowania administracyjnego i bez znaczenia było to czy w sprawie brali udział następcy prawni (z testamentu czy ustawy) S. M. (pkt 30 skargi). Sąd podziela przy tym wywody skargi zawarte w pkt 24 uzasadnienia co do wykładni art. 1053 K.c. z tym że wywody te, wobec niedziedziczności uprawnienia o jakim mowa w § 5 rozporządzenia nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia.
Sąd nie stwierdził aby zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Nie stwierdził także podstaw do uchylenia zaskarżonego aktu które powinien brać pod uwagę z urzędu.
Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.