I SA/Wa 1337/04

I SA/Wa 1337/04 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2005-09-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2004-08-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Cezary Pryca
Iwona Kosińska
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 28 września 2005 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie NSA - Cezary Pryca asesor WSA - Iwona Kosińska Protokolant - Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2005 r. sprawy ze skargi Z. L., M. L., M. F., J. L., B. B., K. F., M. K. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2004 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Z. L. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
I SA/Wa 1337/04
UZASADNIENIE
Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku Z. L., K. F. oraz B. B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] z dnia [...] września 2003 r. odmawiającego stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...], hip. [...] o pow. [...] m2 podlegała przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).
Właścicielami nieruchomości byli w częściach niepodzielnych: M. K. [...], A. D. [...], A. i W. małż. D. [...], H. R. [...], M. L. [...], W. R. [...], B. R. [...], E. B. [...], Z. M. [...].
Wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyli W. D., A. D., M. K. i E. B..
Ponadto wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego złożyła Z. M..
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1949 r. odmówiono Z. M. przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustanowienie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano m.in., że teren ten został objęty w posiadanie przez gminę w dniu 19 kwietnia 1949 r., termin do złożenia wniosku upłynął zatem w dniu 19 października 1949 r.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. odmówiono dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Od powyższego orzeczenia odwołanie nie zostało wniesione. Obecnie teren ten zabudowany jest Pałacem [...].
Decyzją z dnia [...] listopada 1991 r. Wojewoda [...] stwierdził nabycie nieruchomości przez Związek [...] Gmin W..
W dniu 17 czerwca 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek spadkobierców byłych właścicieli nieruchomości o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że odmowa nastąpiła ze względu na przeznaczenie terenu pod użyteczność publiczną.
Kolegium zwróciło się do Centralnego Biura Adresowego o wskazanie adresów pozostałych współwłaścicieli, a wobec negatywnego wyniku – do Sądu Rejonowego o wyznaczenie kuratora dla osób nieobecnych.
Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2003 r. (data wpływu 7 sierpnia 2003 r.), sygn. akr [...] Ns [...] Sąd Rejonowy dla W. wyznaczył kuratora dla reprezentowania interesów nieobecnego M. K. oraz A. D. w osobie K. F..
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2003 r., sygn. akt [...] odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej nr hip [...].
Od tej decyzji Z. L., K. F. oraz B. B. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji powołuje się na plan opracowany, a nie zatwierdzony i obowiązujący. Według wnioskodawców na dzień wydania kwestionowanej decyzji obowiązywał plan z okresu międzywojennego tzw. "Ogólny plan zabudowania W." zatwierdzony przez Ministra Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowie osiedli (Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216).
Zdaniem wnioskodawcy nie ma żadnych podstaw aby plan, na który powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze dotyczył nieruchomości przy ul. [...]. Ich zdaniem jest to plan lokalny, zatwierdzony jedynie przez Naczelną Radę Odbudowy W., która była ciałem doradczym i nie miała uprawnień do zmiany istniejących planów.
Rozpatrując ponownie sprawę organ wskazał, że podstawę do wydania orzeczenia administracyjnego stanowi art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Z treści tego przepisu wynika, że jedyną przesłanką uprawniającą organ administracji do odmowy przyznania dotychczasowym właścicielom (lub ich następcom prawnym) prawa własności czasowej był brak możliwości pogodzenia korzystania z gruntu nieruchomości przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowy.
Organ podniósł, że użyte w art. 7 ust. 2 dekretu określenie "plan zabudowy" mogło oznaczać jedynie obowiązujący, to jest zatwierdzony przez właściwy organ administracji plan zabudowy, ponieważ tylko taki plan mógł stanowić podstawę do prowadzenia działalności inwestycyjnej.
Organ zauważył, że uzasadnienie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r. jest tak niewyraźne, że skład orzekający nie mógł odczytać jego treści. Dlatego słusznie organ pierwszej instancji zbadał, czy istniały obiektywnie przepisy uzasadniające odmowę ustanowienia użytkowania wieczystego dla gruntu przy ul. [...]. W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia na przedmiotowym terenie ul. [...] obowiązywał "Plan miejscowy nr [...]", uchwalony [...] stycznia 1949 r. (M. P. nr A-2, poz. 19). W planie tym wskazany teren był oznaczony kolorem różowym w ciemniejszej obwódce. Kolor różowy oznaczał tereny przeznaczone pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi. Kolor różowy z ciemniejszą obwódką oznaczał tereny, na których wydane czasowe pozwolenia na budowę lub użytkowanie budynków pozostają w mocy.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że plan zagospodarowania przestrzennego był planem obowiązującym w czasie wydania orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lutego 1952 r., a nie jak twierdzą wnioskodawcy planem opracowanym.
Organ zauważył, że przed zburzeniem w wyniku działań wojennych przy ul. [...] stał trzypiętrowy dom mieszkalny z oficynami. Przeznaczenie terenu w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji planie zagospodarowania pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej nie dało się pogodzić ze sposobem korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli.
Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r. jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jego wydania. Uzasadnienie orzeczenia było być może wadliwe, jednakże nie można tego obecnie stwierdzić, a ponadto wada uzasadnienia – przy prawidłowym rozstrzygnięciu – nie może być uznana za podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.
Reasumując organ stwierdził, że orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lutego 1952 r., nr [...] nie narusza w sposób rażący obowiązujących przepisów prawa, w tym planu miejscowego.
Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie złożyli Z. L., M. L., M. F., J. L., K. F., działający jako kurator A. D. i M. K. oraz B. B..
Skarżący podnieśli, że skoro organ nie był w stanie stwierdzić jaka była przyczyna odmowy ustanowienia prawa własności czasowej, gdyż treść orzeczenia z [...] lutego 1952 r. jest nieczytelna, to nieuprawnione są dywagacje co do przyczyn tej odmowy. Odnosząc się do ustaleń organu co do planów zabudowy skarżący wskazali, że według ich informacji plan, na który powołuje się kwestionowana decyzja był planem lokalnym, opracowanym przez tzw. Biuro Odbudowy [...] ([...]), które nie miało żadnych uprawnień do zmiany istniejących planów. Taki plan nie mógł być w żaden sposób prawomocny i zupełnie nie wypełniał rygorów z art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r.
Skarżący podnieśli, że na dzień wydania kwestionowanej decyzji dla całego terenu kwartału ulic, na których znajdował się grunt nieruchomości przy ul. [...], obowiązywał plan z okresu międzywojennego tzw. "Ogólny plan zabudowy W." zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. Plan ten przewidywał dla terenu spornej nieruchomości zabudowę frontową zwartą o 5 kondygnacjach do wysokości 18 m i 70 % powierzchni zabudowanej, a w głębi zabudowę o 4 kondygnacjach do wysokości 15 m i 70 % powierzchni zabudowanej. Takim warunkom odpowiadał budynek przy ul. [...].
Z kolei powołany w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego plan był planem lokalnym zatwierdzonym jedynie przez tzw. Naczelną Radę Odbudowy W., która była społecznym ciałem doradczym i nie miała uprawnień do zmiany istniejących planów.
Skarżący podkreślili, że gdyby przyjąć, że taki plan miejscowy miał moc wiążącą to i tak stwierdzenie, na jakim oparło się uzasadnienie decyzji, że budynki oznaczone kolorem różowym w ciemniejszej obwódce przeznaczone są pod budynki i urządzenia użyteczności publicznej jest mało przekonujące, bowiem pojęcie "użyteczności publicznej" jest szerokie i nie powoduje zmiany statusu prawnego gruntu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że plan z 1949 r. był zatwierdzony i opublikowany w odpowiednim organie promulgacyjnym. Odnośnie kwestii użyteczności publicznej, to zdaniem organu, pogląd skarżących uniemożliwiałby odmowę uwzględnienia jakiegokolwiek wniosku. Przyjęcie, że urządzenia użyteczności publicznej z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako dziedzińce, zieleńce, przejścia piesze do użytku publicznego oraz na drogi wraz z urządzeniami pomocniczymi dadzą się pogodzić z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela oznaczałoby, iż art. 7 ust. 2 pozostałby przepisem martwym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Kontrola sądowodaministracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy jednakże nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi ani wskazaną podstawą prawną. Zobowiązany jest więc do ustalenie wszelkich naruszeń prawa.
Skarga jest zasadna.
Zgodnie z treścią art. 61 § 4 kpa organ administracji publicznej wszczynając postępowanie w sprawie ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami. Organ obowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek w rozumieniu art. 28 kpa i zagwarantować mu udział w postępowaniu administracyjnym zgodnie z treścią art. 10 § 1 kpa.
W postępowaniu będącym przedmiotem niniejszej skargi organ nie powiadomił o toczącym się postępowaniu wszystkich zainteresowanych.
Jak wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. z dnia [...] października 1948 r. sporna nieruchomość stanowiła współwłasność następujących osób:
H. R. co do [...] części,
M. L. co do [...] części,
W. R. co do [...] części,
B. R. co do [...] części,
E. B. co do [...] części,
Z. M. co do [...] części,
A. i W. małż. D. co do [...] części,
A. D. co do [...] części,
M. K. co do [...] części.
Zgodnie z treścią art. 28 kpa osoby te, jako byli właściciele nieruchomości [...] (lub ich spadkobiercy) mają przymiot strony w postępowaniu administracyjnym z wniosku spadkobiercy jednego ze współwłaścicieli o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na tej nieruchomości.
Jak wynika z akt administracyjnych oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji organ powiadomił o wszczęciu postępowania spadkobierców jedynie niektórych współwłaścicieli.
Zgodnie z treścią postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] października 1991 r. w sprawie, sygn. akt [...] Ns [...] M. L. pozostawiła spadkobierców w osobie Z. L. i J. L.. Z. L. zmarł, a prawa spadkowe po nim nabyli M. L., J. L., M. F. i Z. L. (postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] lipca 2001 r. w sprawie [...] Ns [...]). W postępowaniu administracyjnym brali udział jedynie spadkobiercy Z. L..
Organ nie zawiadomił o wszczęciu postępowania J. L. (a jeżeli on nie żyje, to jego spadkobierców).
Organ pierwszej instancji wskazał, że E. B. (przedwojenna właścicielka) pozostawiła syna J., którego spadkobiercami są B. B., M. B. i R. S. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. w sprawie [...] Ns [...] – [...] Ns [...]).
Wskazać należy, że w aktach sprawy brak jest postanowienia spadkowego, z którego wynikałoby, że syn J. jest spadkobiercą po E. B..
Podnieść także należy, że uszło uwadze organu, że złożone postanowienie spadkowe po H. R. wskazuje jej drugie imię – E.. Współwłaścicielką nieruchomości była zaś H. R.. Organ nie wyjaśnił, czy jest to ta sama osoba.
O wszczęciu postępowania administracyjnego nie zostali powiadomieni współwłaściciele w osobach W. R., B. R., Z. M. i W. D.. Jeżeli osoby te już nie żyją powinni być zawiadomieni ich spadkobiercy, których prawa wynikałyby z prawomocnych postanowień sądu o stwierdzeniu praw do spadku.
Mając powyższe okoliczności na uwadze uznać należy, że organy obydwu instancji naruszyły przepis art. 7, 10 § 1, 28, 61 § 4 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy i wobec powyższego Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b), 152 i 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.