I SA/Wa 1336/22

I SA/Wa 1336/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-06-13
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OSK 3076/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-19
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant starszy referent Agnieszka Stefańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2022 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu odwołania W. Z., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2021 r. nr [...].
W uzasadnieniu Minister wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] lutego 1967 r., nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa opuszczonej nieruchomości rolnej o pow. [...] ha, położonej we wsi [...], gromada [...], powiat [...], stanowiącej własność W. Z..
Wnioskiem z 11 września 2019 r. W. Z. wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1967 r.
Decyzją z [...] stycznia 2020 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania W. Z., decyzją z [...] sierpnia 2021 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] stycznia 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi wskazując, że od decyzji z [...] lutego 1967 r. mogło zostać złożone odwołanie, zaś organ I instancji nie ustalił, czy i w jaki sposób zostało ono rozpatrzone.
Decyzją z [...] listopada 2021 r. Wojewoda [...] umorzył w całości z dniem [...] września 2021 r. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1967 r.
W. Z. złożyła odwołanie od decyzji Wojewody.
Rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 1491).
Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tejże ustawy ostatecznym rozstrzygnięciem (decyzją albo postanowieniem), podlegają umorzeniu z mocy prawa.
Minister podał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego pozwala stwierdzić, że postępowanie wszczęte na wniosek W. Z. należy do kategorii spraw, do których odnosi się ustawa z 11 sierpnia 2021 r.
Organ badając przesłanki z art. 2 ust. 2 ustawy zwrócił uwagę, że brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1967 r. Podał, że określenie daty doręczenia napotyka więc trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). Minister podniósł, że okoliczność, iż dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że doręczenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu doręczenia decyzji, tym bardziej, że W. Z. złożyła (jak sama wyjaśnia) odwołanie od decyzji PPRN w [...]. Kopia tego odwołania została przesłana przez wnioskodawczynię do Wojewody [...] wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1967 r.
Ponadto decyzja ta została wykonana. Na jej wykonanie wskazuje chociażby znajdująca się na egzemplarzu decyzji z [...] lutego 1967 r. adnotacja o uprawomocnieniu się tej decyzji z dniem [...] marca 1967 r. (zawarta w aktach sprawy, poświadczona za zgodność z oryginałem kserokopia tej decyzji). W ocenie organu nadzoru na fakt wejścia decyzji z [...] lutego 1967 r. do obrotu prawnego wskazuje również treść wyroku Sądu Powiatowego w [...] z [...] czerwca 1968 r., sygn. akt [...]. Sąd wskazał bowiem, że gospodarstwo W. Z. zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji PPRN w [...] z [...] lutego 1967 r.
Zdaniem Ministra wszystkie te okoliczności dowodzą, że decyzja z [...] lutego 1967 r. została skutecznie doręczona w marcu 1967 r.
Ustalając datę wszczęcia postępowania, organ miał na uwadze art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Wniosek W. Z. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lutego 1967 r. wpłynął do Wojewody [...] 12 września 2019 r. (data wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po 52 latach od doręczenia kwestionowanej decyzji.
Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z [...] lutego 1967 r. nastąpiło po upływie 30 lat od jej doręczenia, to postępowanie to z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2022 r. złożyła W. Z.. Wskazała, że z wnioskiem wystąpiła 11 września 2019 r. Podniosła, że nie z jej winy postępowanie przeciągało się do czasu wejścia w życie ustawy o zmianie kpa. Zarzuciła, że kwestionowana decyzja Prezydium była niezgodna z prawem. Przedstawiła okoliczności związane z wydaniem decyzji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W dacie orzekania przez Ministra obowiązywał art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa zmieniająca weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.
W aktach sprawy nie zachował się dokument doręczenia kwestionowanej decyzji skarżącej, jednakże nie oznacza to, że orzeczenie nie zostało doręczone i że nie weszło do obrotu prawnego. Wskazać należy, że od wydania orzeczenia do dnia złożenia wniosku o stwierdzenie jego nieważności upłynęło ponad 50 lat.
W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo organ przyjął, że za datę doręczenia tej decyzji należało uznać najpóźniej marzec 1967 r. Na decyzji z [...] lutego 1967 r. znajduje się adnotacja o uprawomocnieniu się tej decyzji z dniem [...] marca 1967 r., wobec niezłożenia przez zainteresowanego odwołania, co również potwierdza, że została ona doręczona. Skarżąca załączyła do wniosku o stwierdzenie nieważności odwołanie z [...] marca 1967 r. od kwestionowanej decyzji (bez prezentaty i dowodu nadania), co dodatkowo oznacza, że decyzja ta została doręczona skarżącej.
O wejściu decyzji PPRN w [...] do obrotu prawnego świadczą także ustalenia Sądu Powiatowego w [...] zawarte w uzasadnieniu wyroku z [...] czerwca 1968 r., sygn. akt [...], z którego wynika, że gospodarstwo skarżącej zostało przejęte na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji z [...] lutego 1967 r.
W sprawie nie budziła zarazem wątpliwości kwestia daty wszczęcia postępowania
nieważnościowego - określała ją bowiem znajdująca się na wniosku prezentata wpływu do organu 12 września 2019 r. Oznacza to niewątpliwie, że postępowanie zostało wszczęte po upływie 30 lat od daty doręczenia decyzji z [...] lutego 1967 r.
W kontrolowanej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed wejściem w życie ustawy zmieniającej, a zmiana stanu prawnego nastąpiła w toku postępowania. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy kpa w brzmieniu nadanym ustawą. Natomiast, jak wyżej wskazano, postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (art. 2 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że wobec upływu trzydziestu lat od doręczenia kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji, do dnia złożenia wniosku inicjującego to postępowanie, zaistniała podstawa do jego obligatoryjnego umorzenia. Z chwilą wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.) organy administracji utraciły bowiem możliwość merytorycznej oceny takiej decyzji, a prowadzone w tym przedmiocie postępowania podlegały umorzeniu z mocy ustawy.
Minister prawidłowo więc uznał w zaskarżonej decyzji, działając na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, że postępowanie nieważnościowe umorzone zostało z mocy prawa.
Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 zasygnalizował potrzebę stabilizacji stanu prawnego ukształtowanego decyzjami ostatecznymi i utrwalenia praw nabytych z takich decyzji, podnosząc, że pozostaje to w interesie porządku publicznego. Nowelizacja kpa dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyżej powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 kpa z Konstytucją RP. Z treści powołanego wyroku wynika, że art. 156 § 2 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał przypomniał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa, po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego. W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie Trybunału ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji. Z tego powodu ustawodawca wprowadził granicę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło trzydzieści lat.
Jak wyżej podniesiono art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest odpowiedzią na wskazane wyżej orzeczenie Trybunału. Sens tego przepisu opiera się na założeniu, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym niekwestionowana jest konieczność ograniczenia czasowego dochodzenia praw. Od dawna obowiązują przepisy przewidujące takie instytucje, jak: zasiedzenie, przemilczenie, przedawnienie. Jeżeli bowiem obywatel przez wiele lat nie korzysta z przysługujących mu praw, to w pewnym momencie takiej możliwości zostaje pozbawiony. Trzydziestoletni okres przedawnienia, co do orzekania o wadach nieważności decyzji, gwarantował obywatelom odpowiednią ilość czasu na zakwestionowanie decyzji. Jest to termin zbieżny z maksymalnym terminem nabycia prawa własności nieruchomości przez jej posiadacza uzyskującego posiadanie w złej wierze (art. 172 § 2 Kodeksu cywilnego).
Sąd zwraca uwagę, że potrzeba zakończenia postępowań nieważnościowych ma swe uzasadnienie w tym, że po kilkudziesięciu latach znacznie utrudniona jest weryfikacja decyzji administracyjnych. Występują często braki dowodowe (zwłaszcza brak oryginalnych akt sprawy, niekompletność akt) znacznie utrudniające ocenę legalności działań organu. Ustalenie w takich sprawach, tzw. prawdy obiektywnej, która jest podstawą do oceny legalności kwestionowanej decyzji, jest obarczone znacznym ryzykiem błędu.
Podnieść należy, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie jest czymś nowym w porządku prawnym obowiązującym po 1990 r. Podobną regulację zawiera obowiązujący od 1 stycznia 1992 r. przepis art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107 poz. 464 ze zm.). Zgodnie z art. 63 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Postępowania toczące się w tych sprawach podlegają umorzeniu.
Jak wyżej zaznaczono nie jest zasadą konstytucyjną nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych, zwłaszcza w sytuacji, gdy obowiązujące prawo wyznaczało odpowiednio długi okres dla dochodzenia naruszonych praw. Wobec tego Sąd uznał, że należało dać prymat zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Trwałość decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji - zasady praworządności.
W ocenie Sądu wprowadzona ustawą z 11 sierpnia 2021 r. regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała z przywoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt P 46/13. Doprowadziła także do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków, tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych. Jak wyżej wskazano, jeżeli jednostka przez wiele lat nie korzysta z przysługujących jej praw, to musi się liczyć z tym, że w pewnym momencie takiej możliwości zostanie pozbawiona. Nie bez znaczenie dla oceny zasadności skargi pozostaje również to, że co najmniej od daty wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny każdy, a więc także skarżąca, powinni się liczyć z tym, że ustawodawca go wykona i stworzy regulacje ograniczające w czasie możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji. Na tym polega, m.in. zasada zaufania do organów. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły podważać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się bowiem na pewności prawa i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca złożyła ponad cztery lata po wydaniu ww. wyroku Trybunału i 52 lata po wydaniu kwestionowanej decyzji. Skarżąca powinna się zatem liczyć z tym, że efektywność takiego postępowania może być zagrożona.
Chybione są zarzuty skargi dotyczące braku oceny wad kwestionowanego orzeczenia. Przedmiotem oceny Sądu jest bowiem decyzja stwierdzająca umorzenie postępowania nadzorczego z mocy prawa. Organ nadzoru nie mógł więc rozpoznać wniosku skarżącej i dokonać oceny, czy decyzja Prezydium rażąco narusza prawo.
Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów kpa i dokonał trafnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie koniecznym do wydania decyzji, tj. podstaw do stwierdzenia umorzenia postępowania z mocy prawa.
Natomiast zarzut dotyczący przewlekłego, w ocenie skarżącej, postępowania nie może być w niniejszej sprawie skuteczny. Mógł być przedmiotem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność organu.
Sąd wskazuje, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Jeżeli zatem Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia postępowania.
Z powyższych przyczyn Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika skarżącej, zgłoszonego na rozprawie przeprowadzonej 13 czerwca 2023 r. o zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania przez Trybunał skargi Rzecznika Praw Obywatelskich. Ewentualne stwierdzenie niekonstytucyjności wyżej wskazanego przepisu będzie podstawą do zastosowania art. 145a kpa. Na tym etapie sprawy powoływanie się na normy konstytucyjne, przy negowaniu legalności decyzji sprzed ponad 50 lat, w ocenie Sądu, nie znajduje uzasadnienia.
Mając na uwadze wszystkie wyżej podane okoliczności Sąd, z mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.