I SA/Wa 1336/18

I SA/Wa 1336/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2019-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-18
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Iwona Kosińska /przewodniczący/
Jolanta Dargas
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 2188/19 - Wyrok NSA z 2022-10-24
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
art 28
Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1302
151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Jolanta Dargas Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg M.P. oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.
Uzasadnienie
Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] maja 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1965 r. odmawiającego ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...].
W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał na następujący stan sprawy.
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz. U. Nr 50, poz. 279; dalej: dekret [...]). Z zaświadczenia Sądu [...] z [...] stycznia 1949 r. wynika, że tytuł własności nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] zawierającej powierzchni [...] m2, plac nr [...], uregulowany był wpisem jawnym na imię M.G.
Z dniem wejścia w życie dekretu przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Obecnie nieruchomość znajduje się w obrębie [...] i wchodzi w skład części działki ewidencyjnej nr [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.
W dniu 11 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego w [...] wpłynął wniosek kuratorów nieobecnego M.G. - adwokata R.M. i M.G. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
Orzeczeniem administracyjnym z [...] października 1965 r. Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło M.G. ustanowienia wieczystego użytkowania do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...], w uzasadnieniu wskazując, że zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przedmiotowy teren przeznaczony został pod użyteczność publiczną (budowę hotelu). Natychmiastową wykonalność orzeczenia uzasadniono interesem publicznym. Od powyższego orzeczenia administracyjnego odwołanie nie zostało wniesione.
Państwowe Biuro Notarialne w [...] pismem z [...] maja 1966 r. zawiadomiło, że w księdze wieczystej "Nieruchomość w mieście [...] nr [...]" [...] stycznia 1966 r. w dziale II jako właściciela nieruchomości przy ul. [...] w [...] wpisano Skarb Państwa.
Wojewoda [...] [...] maja 2015 r. przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju do rozpoznania według właściwości wniosek D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. oraz M.D. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1965 r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...].
Do wniosku załączono następujące dokumenty wskazujące następstwo prawne po przeddekretowym właścicielu nieruchomości:
postanowienie Sądu [...] dla [...] z [...] sierpnia 1949 r., [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym [...] maja 1947 r. M.G. nabył syn W.G. oraz żona M. z P.G.;
postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] marca 1992 r., [...], zgodnie z którym spadek po zmarłej [...] lipca 1985 r. M. z P.G. nabył z mocy dziedziczenia ustawowego syn W.G.;
akt notarialny z [...] października 2013 r. rep. [...] sporządzony przed notariuszem w [...] E.M., zgodnie z którym W.G. sprzedał D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D., M.D. przysługujące mu prawa do spadku po M.G. oraz M.G. w zakresie praw i roszczeń wynikających z dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] m.in. do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], ozn. nr hip. [...].
W dniu 26 stycznia 2017 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wpłynął wniosek M.P. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1965 r. odmawiającego dotychczasowemu właścicielowi ustanowienia użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...], stanowiącej aktualnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...].
Do wniosku załączono następujące dokumenty wskazujące następstwo prawne po przeddekretowym właścicielu nieruchomości:
tytuł wykonawczy Sądu [...] w [...] z [...] sierpnia 1949 r., [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym [...] maja 1947 r. M.G. nabył: syn W.G. oraz żona M. z P.G.;
postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1985 r., [...], zgodnie z którym spadek po zmarłej [...] lipca 1985 r. M.G. z d. P. na mocy testamentu z [...] grudnia 1976 r. nabyła siostra H.P. z d. P. w całości;
postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] lipca 1998 r., [...], zgodnie z którym spadek po zmarłej [...] lutego 1998 r. H.P. z d. P. nabył mąż W.P. oraz syn M.P.;
- postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] sierpnia 2016 r., [...], zgodnie z którym spadek po zmarłym [...] marca 2016 r. W.P. nabył wprost syn M.P.
W dniu 27 marca 2017 r. M.P. złożył do akt sprawy postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] lutego 2017 r., [...], na mocy którego uchylono prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] marca 1992 r., [...], i odrzucono wniosek W.G. o stwierdzenie nabycia spadku po M.G.
Jednocześnie 27 listopada 2017 r. do akt sprawy dołączono akt notarialny z [...] sierpnia 2016 r. Rep. A nr [...] sporządzony przed notariuszem w [...] E.M. stanowiący oświadczenie stron o bezskuteczności części umowy i aneksie do umowy sprzedaży spadku, w którym W.G. oświadczył, że wbrew wcześniej złożonemu oświadczeniu w akcie notarialnym z [...] października 2013 r. rep. A nr [...] nie jest spadkobiercą swojej matki M.G. i nie mógł rozporządzać pozostałym po niej spadkiem. D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. w imieniu własnym oraz M.D. zgodzili się, że umowa sprzedaży roszczeń z [...] października 2013 r. dotyczyła jedynie udziału odziedziczonego przez W.G. po M.G.
Obecnie więc następcami prawnymi przeddekretowego właściciela nieruchomości [...] są: M.P. - wnioskodawca niniejszego postępowania oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D.
Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu [...] dotychczasowi właściciele gruntów lub prawni następcy właścicieli będący w posiadaniu gruntów lub osoby ich prawa reprezentujące mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy.
Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia [...] stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę [...] (Dz. U. Nr 6, poz. 43), wydanym na podstawie art. 4 dekretu [...], obejmowanie w posiadanie przez gminę [...] gruntów na obszarze [...] (...) następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego [...], podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w [...] oraz przez rozplakatowanie. Zgodnie z § 3 rozporządzenia grunty miejskie uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie.
Z opracowania uprawnionego geodety A.G. z [...] września 2016 r. wynika, że dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...], plac nr [...] została objęta w posiadanie gminy [...] listopada 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] Nr [...], w którym opublikowano ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę [...]. Tym samym wniosek dekretowy adw. R.M. i M.G. (spadkobierczyni M.G.), działających w imieniu M.G., dotyczący przedmiotowej nieruchomości, który wpłynął do Zarządu Miejskiego w [...] [...] lutego 1949 r., został złożony z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu.
Materialnoprawną przesłankę warunkującą przyznanie przez organ prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy do gruntu nieruchomości [...] wskazywał art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Zgodnie z jego brzmieniem gmina miała obowiązek uwzględnić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (następnie - na mocy przepisów dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju Dz.U. Nr 16, poz. 109 ze zm. - planu zagospodarowania przestrzennego). Dlatego też przed wydaniem orzeczenia rozstrzygającego w sprawie z wniosku o przyznanie prawa własności czasowej organ zobowiązany był dokonać ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości według planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji w tym przedmiocie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 września 1999 r., IV SA 787/98, LEX nr 47874).
W toku niniejszego postępowania ustalono, że w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia dekretowego z [...] października 1965 r. przedmiotowa nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...] objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy) zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] Nr [...] z [...] stycznia 1961 r.
W kwestii obowiązywania ogólnego planu z [...] stycznia 1961 r. wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10 wskazując, że okoliczności faktyczne dotyczące zmian przedmiotowego planu, wydawanie decyzji lokalizacyjnych oraz realizacja inwestycji na jego podstawie, jak również jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych w zakresie jego obowiązywania. Podobna konkluzja wynika z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 6 lutego 2013 r., I OSK 1643/11; 24 lipca 2014 r., I OSK 1928/13; 15 lipca 2015 r. I OSK 2663/13.
W związku z powyższym organ orzekający w zakresie oceny, czy zachodzi negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa własności czasowej do gruntu omawianej nieruchomości, zobowiązany był odnieść się do planu Etapowego i Kierunkowego Dzielnicy [...] zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej [...] uchwałą nr [...] w dniu [...] stycznia 1961 r.
Z opracowania geodety uprawnionego A.G. z [...] września 2016 r. wynika, ze nieruchomość ozn. nr hip. [...], plac nr [...] znajdowała się na terenie przeznaczonym pod zabudowę wielorodzinną.
W dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywała ustawa z 31 stycznia 1961 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46). Zgodnie z art. 15 tej ustawy, inwestor prywatny mógł dokonywać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych. Z dokumentów archiwalnych wynika zaś, że dawna nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...] stanowiła pusty plac. Stąd też zrozumiałym jest, że były właściciel nie był w stanie jako osoba prywatna zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości [...], zgodnie z postanowieniami planu, tj. pod zabudowę wielorodzinną.
Dokonując oceny legalności decyzji dekretowej w przedmiocie przyznania prawa własności czasowej należy mieć również na uwadze, że dekret [...] został przyjęty tuż po zakończeniu działań wojennych w określonych warunkach historycznych i społeczno-politycznych, natomiast kwestionowane orzeczenie administracyjne wydane zostało po upływie ponad 20 lat od uchwalenia dekretu. W okresie owych 20 lat ewoluowały stosunki społeczno-gospodarczo-ustrojowe, a wraz z nimi regulacje prawne.
Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 sierpnia 2011 r., I OSK 1437/10, orzekając na podstawie przepisów dekretu, organy administracji winny mieć na uwadze inne akty prawne wówczas obowiązujące mające wpływ na rozumienie przepisów dekretu [...]. Koniecznym jest powiązanie regulacji dekretowych z całym obowiązującym wówczas porządkiem prawnym, zwłaszcza z przepisami prawa dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego kraju.
Prowadząc postępowanie w sprawie oceny legalności decyzji organ administracji publicznej nie może ograniczyć się wyłącznie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Organ nadzoru powinien – dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 k.p.a. – uwzględnić przepisy prawne powołane w podstawie prawnej kontrolowanego orzeczenia, w tym przypadku art. 7 dekretu [...], jak i przepisy obowiązujące w dacie jego wydania, tj. art. 54 w zw. z art. 3 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10. W uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18) stwierdzono, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach [...], ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach [...]. Nie ma przy tym znaczenia, czy kwestionowane orzeczenie powoływało tę podstawę prawną w swojej treści, gdyż był to akt powszechnie obowiązujący, a organy administracji miały obowiązek jego stosowania. Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości powiększyła katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa użytkowania wieczystego, ale nie zmieniła pierwotnych, dekretowych podstaw uzasadniających tę odmowę. Odmowa mogła bowiem nastąpić, oprócz podstawy dekretowej także wtedy, jeżeli grunt był niezbędny na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także do planowej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego (art. 54 w z w. z art. 3 ustawy).
W niniejszej sprawie niezbędne jest rozważenie, czy odmowa przyznania byłemu właścicielowi omawianej nieruchomości prawa użytkowania wieczystego gruntu uwzględnia unormowania tej ustawy, a tym samym, czy możliwe było wydanie odmownego orzeczenia dekretowego.
Stosownie do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu (M. P. Nr 62, poz. 268) w celu realizacji konkretnej inwestycji konieczne było uzyskanie stosownej decyzji o lokalizacji szczegółowej określającej "teren na którym inwestycja ma być wykonana, z podaniem granic powierzchni oraz w miarę potrzeby ustalającą urbanistyczno - architektoniczne warunki, które mają być spełnione przy jej realizacji".
W toku postępowania ustalono, że przedmiotowa nieruchomość została objęta lokalizacją szczegółową nr [...] z [...] [...] kwietnia 1965 r. dla Urzędu Rady Ministrów pod budowę hotelu, wydaną przez Wydział Architektury Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...], na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) oraz zarządzenia z dnia 8 sierpnia 1961 r. w sprawie ustalania lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych i stref ochronnych oraz wyrażania zgody na zmianę sposobu wykorzystania terenu. Uzupełniająco należy dodać, że planowana inwestycja została zrealizowana.
Decyzja ta, wraz z mapą stanowiącą jej integralną część, obejmuje nieruchomość [...] położoną przy ul. [...] stanowiącą obecnie działkę nr [...] z obrębu [...] będącą własnością Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (opinia geodezyjna geodety uprawnionego A.G. z dnia [...].04.2018 r.).
Odmawiając przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...] organ dekretowy powołał się na przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną (budowę hotelu). W tej sytuacji należy uznać, że organ dekretowy zasadnie przyjął, że dotychczasowy właściciel nie mógł korzystać z nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] objętej decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] kwietnia 1965 r.
Decyzja lokalizacyjna była podstawą realizacji konkretnej inwestycji. Inwestycja ta była planowana i realizowana przez podmiot publiczny na działce utworzonej z fragmentów różnych nieruchomości mających różnych właścicieli. Istniejąca decyzja lokalizacyjna przesądzała o konieczności przejęcia gruntu na rzecz Państwa, gdyż znajdował się on na obszarze inwestycji publicznych, które mogło być realizowane na gruntach państwowych lub przeznaczonych do wywłaszczenia. Jednocześnie wydanie decyzji lokalizacyjnej na przedmiotową nieruchomość przesądzało o planach inwestycyjnych, które powodowałyby wywłaszczenie nieruchomości, gdyby nie uregulowania dekretu [...].
Wskazanie w orzeczeniu administracyjnym z [...] października 1965 r. jako przyczyny odmowy przyznania prawa własności czasowej przeznaczenia przedmiotowego gruntu pod użyteczność publiczną (budowę hotelu) oznacza, iż organ dekretowy powołał przyczynę określoną wskazaną wyżej decyzją lokalizacyjną [...] z [...] kwietnia 1965 r., a tym samym zastosował również przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r., która dopuszczała odmowę przyznania własności czasowej w sytuacji, gdy nieruchomość była niezbędna dla celów wywłaszczenia, jakim była użyteczność publiczna (art. 54 w związku z art. 3).
Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana w postępowaniu nadzorczym decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie ustalono, że nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z [...] października 1965 r., gdyż nie narusza ono rażąco prawa. Jest to stanowisko zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, które przyjmuje, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" należy rozumieć jako oczywistą sprzeczność pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.
W toku prowadzonego postępowania w trybie nadzoru nie stwierdzono również, aby kwestionowane orzeczenie dekretowe obarczone było innymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniającymi stwierdzenie jego nieważności.
Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] maja 2018 r. wpłynęły dwie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: M.P. oraz D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D.
M.P. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego w zw. z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie skutkujące uznaniem, że W.G. i M.G. prowadzący odrębne gospodarstwa domowe winni być traktowani jako jeden podmiot i w konsekwencji skutkujące nieprawidłowym uznaniem, że nie mogli zrealizować inwestycji dla zaspokojenia potrzeb każdy własnej (jednej) rodzinny, co miało wykluczyć możliwość inwestycji realizującej potrzeby dwóch gospodarstw domowych i w konsekwencji możliwości realizacji funkcji przewidzianej w planie zagospodarowania przestrzennego zgodnie z dyspozycją art. 7 ust. 1 dekretu [...], w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów w zw. z § 1 pkt 3 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów winna prowadzić do wniosków przeciwnych, wobec wyraźnego wskazania, że budynkiem wielorodzinnym jest obiekt realizujący potrzeby więcej niż jednej rodzinny, a zatem w/w podmioty mogły zrealizować przedmiotową inwestycję wypełniając normę art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.;
2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy na skutek zaniechania dokonania wszechstronnej oceny materiału dowodowego i uznanie, że właściciel przedmiotowej nieruchomości nie był w stanie jako osoba prywatna zagospodarować nieruchomości zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. funkcji "zabudowy wielorodzinnej", w sytuacji gdy w dacie wydania decyzji z [...] października 1965 r. przedmiotowa funkcja realizowana byłaby przez dwie osoby, tj. W.G. oraz M.G., następców prawnych przeddekretowego właściciela, co oznacza, że w/w osoby mogły na przedmiotowej nieruchomości wybudować budynek wielorodzinny, skoro za taki uważano budynek przeznaczony dla potrzeb więcej niż jednej rodzinny, a w/w podmioty nie prowadziły wspólnego gospodarstwa domowego;
3. art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 tej ustawy wobec dokonania nieprawidłowej wykładni pojęcia "użyteczność publiczna" poprzez uznanie, że inwestycja mająca na celu realizację potrzeb ograniczonej (zamkniętej) grupy osób, tj. współpracowników Urzędu Rady Ministrów bądź zaproszonych przez ten organ osób charakteryzuje się ogólnodostępnością, a zatem posiada cechę właściwą budynkom użyteczności publicznej;
4. art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 3 tej ustawy wobec dokonania nieprawidłowej wykładni pojęcia "niezbędności" poprzez uznanie a priori, że nieruchomość objęta wnioskiem niezbędna była Urzędowi Rady Ministrów w celu realizacji inwestycji budynku hotelowego wraz z zapleczem, bez czynienia jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, pomimo, iż w/w podmiot dysponował innymi nieruchomościami położonymi m.in. w bliskim sąsiedztwie, na których mógł zrealizować inwestycję polegającą na budowie hotelu pracowniczego, co winno skutkować uznaniem braku spełnienia przesłanki niezbędności;
5. art. 77 § 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie poczynienia ustaleń w sprawie w oparciu o fakty powszechnie znane, tj. okoliczność braku możliwości dostępu do hotelu Urzędu Rady Ministrów zlokalizowanego przy ul. [...] dla ogółu społeczeństwa.
Z kolei D.L., I.L., W.Z., I.Z., W.S., G.D. i M.D. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
1. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w zw. z art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że były właściciel nie był w stanie jako osoba prywatna zagospodarować ternu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z postanowieniami planu, w sytuacji gdy zgodnie z § 1 pkt 3 zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów, wydanym na podstawie art. 28 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), budynkiem wielorodzinnym jest obiekt realizujący potrzeby więcej niż jednej rodzinny, a zatem W.G. i M.G. mogli zrealizować przedmiotową inwestycję wypełniając normę art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym;
2. art. 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy podstawą orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] października 1965 r. były jedynie przepisy dekretu [...];
3. art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, nieustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wadliwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że były właściciel nie był wstanie jako osoba prywatna zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z postanowieniami planu.
W odpowiedzi na skargi Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o ich oddalenie. Wskazał dodatkowo, że zasadność stanowiska organu nadzoru potwierdzona została wyrokami NSA z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10 i z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 1310/16, dotyczącymi sąsiednich nieruchomości objętych tą samą decyzją lokalizacyjną.
Do tego ostatniego stanowiska odniósł się pełnomocnik M.P. w piśmie procesowym z 7 listopada 2018 r. wskazując, że w żadnej ze spraw rozstrzyganych przez NSA w powołanych wyrokach nie analizowano możliwości wybudowania budynku wielorodzinnego celem zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych więcej niż jednej rodziny, a ponadto nie była tam analizowana kwestia braku ogólnodostępności hotelu, który powstał na nieruchomości.
Postanowieniem z 31 sierpnia 2018 r. sprawy z obydwu skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a.) pod sygn. akt I SA/Wa 1336/18.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw. Sąd podziela bowiem, co do zasady, stanowisko organu nadzoru w tej sprawie.
Organ nadzoru rozważył, czy doszło do rażącego naruszenia prawa przy odmowie uwzględnienia wniosku dekretowego, zarówno jeśli chodzi o przesłankę określoną w dekrecie [...], jak i w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru przeznaczenie planistyczne spornego gruntu, jak i cel jego zagospodarowania przyjęty w decyzji o lokalizacji szczegółowej, nie pozwalały na uwzględnienie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ul. [...] w [...], ozn. nr hip. [...], plac nr [...].
Sąd podziela ten kierunek orzecznictwa, z którego wynika, że ustawa z dnia 12 marca 1958 r. wprowadziła istotne zmiany w uprawnieniach byłych właścicieli nieruchomości [...], rozszerzając, między innymi, zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Zgodnie z art. 51 ust. 1 (później art. 54) tej ustawy odmowa taka – niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu [...] – mogła nastąpić także ze względu na cele określone w art. 3 tej ustawy. Oznacza to, że art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mógł stanowić samodzielną podstawę do oceny zasadności wniosku dekretowego złożonego w warunkach określonych w art. 7 ust. 1 dekretu z 26 października 1945 r. (por. wyrok NSA z 9 października 2015 r., I OSK 142/150; wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., I OSK 139/17).
Już w tym miejscu poczynić należy też zastrzeżenie, że w ocenie sądu prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, że Plan Zagospodarowania Przestrzennego miasta [...] (plan Etapowy i Kierunkowy), zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej [...] nr [...] z [...] stycznia 1961 r., był planem obowiązującym. Sąd podziela w tej kwestii stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że mimo braku formalnego uchylenia ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...], to jednak przepisy te przestały obowiązywać na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o organizacji władz i instytucji w dziedzinie budownictwa. Odpadała bowiem w tym momencie podstawa do działania zarówno Naczelnej Rady Odbudowy [...], do obowiązków której należało uchwalanie planów zagospodarowania przestrzennego i [...] Zespołu Miejskiego (art. 3 pkt a ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie [...]), jak i – podległego najpierw Ministrowi Odbudowy a następnie Ministerstwu Budownictwa – Biura Odbudowy Stolicy, które wykonywało prace dotyczące sporządzania regionalnych i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze [...] i [...] Zespołu Miejskiego (art. 6 cyt. ustawy). Powyższe prowadzi do wniosku, że doszło do faktycznego zaprzestania działalności przez Radę na skutek formalnej oraz faktycznej likwidacji Biura. Miało ono bowiem rangę organu Ministerstwa, który nie mógł funkcjonować po jego likwidacji, bez wyraźnego unormowania, jako jednostka innego ministerstwa. Nie mógł mieć również samodzielnego bytu. Tym bardziej, że analiza treści Monitorów Polskich wykazała, że od początku lat 50-tych brak było w nich jakichkolwiek planów, dotyczących [...], uchwalonych przez Radę. Ponadto okoliczności związane z dokonywaniem w sposób formalny zmian tego planu, wydawaniem na jego podstawie licznych decyzji lokalizacyjnych, na podstawie których wznoszono inwestycje oraz formalne pozbawienie tego planu mocy obowiązującej uchwałą Prezydium Rady Narodowej z lipca 1969 r., uzasadniały przyjęcie, że plan zagospodarowania zatwierdzony [...] stycznia 1961 r. miał moc obowiązującą (por. wyrok NSA z 25.04.2018 r., I OSK 1310/16).
Jak wynika z planu z [...] stycznia 1961 r. przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod zabudowę wielorodzinną, której – w świetle art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane – nie mógł realizować prywatny inwestor. Okoliczności tej nie zmienia podnoszony w obydwu skargach zarzut, że stosownie do § 1 pkt 3 załącznika do zarządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] grudnia 1962 r. w sprawie wytycznych w zakresie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (MP Nr 86, poz. 408), budynkiem wielorodzinnym jest obiekt realizujący potrzeby więcej niż jednej rodzinny, a zatem W.G. i M.G., jako osobne rodziny, mogli zrealizować przedmiotową inwestycję wypełniając normę art. 15 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.
Zauważyć jednak należy, że wspomniane zarządzenie nie było aktem wykonawczym do ustawy Prawo budowlane z 1961 r., ale aktem wydanym na podstawie art. 28 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47). Wspomniany załącznik miał określać "Normatyw zabudowy terenów niskiego budownictwa mieszkaniowego" (§ 2 zarządzenia) i służył celom planistycznym. Nie mógł natomiast służyć wykładni art. 15 Prawa budowlanego z 1961 r., który w ust. 2 przewidywał, że "Przewodniczący Komitetu Budownictwa w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Komunalnej oraz Przewodniczącym Komitetu Drobnej Wytwórczości może w drodze rozporządzenia wydać szczegółowe przepisy niezbędne dla ustalenia, jakich inwestycji w zakresie ustalonym w ust. 1 mogą dokonywać inwestorzy prywatni." Takie rozporządzenie nie zostało jednak nigdy wydane. Z tego należy wyciągnąć wniosek, że wykładni art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego z 1961 r. nie można dokonywać przez pryzmat załącznika do wspomnianego zarządzenia z [...] grudnia 1962 r. Natomiast sam art. 15 ust. 1 Prawa budowlanego stanowił, że "Inwestor prywatny może dokonać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych, dla wykonywania zawodu lub dla wykonywania działalności usługowej." Bez wspomnianego aktu wykonawczego (por ust. 2 art. 15) przez zaspokojenie potrzeb własnych i najbliższej rodziny należy rozumieć realizację jednego obiektu budowlanego zaspokajającego powyższe potrzeby (własne lub też rodziny), co wyklucza budownictwo wielorodzinne. Pośrednio wynika to także z § 38 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...] lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 38, poz. 196 ze zm.), który rozróżnia budynki mieszkalne dwu i wielorodzinne.
Oznacza to, że korzystania z gruntu przez byłych właścicieli nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z planu.
To samo dotyczy decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] kwietnia 1965 r. Wynikający z tej decyzji cel zagospodarowania spornego terenu, jakim była budowa hotelu dla Urzędu Rady Ministrów, a wskazany w art. 3 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jako cel użyteczności publicznej, nie pozwalał na realizację wniosku dekretowego. Takie stanowisko zajął w identycznym stanie faktycznym i prawnym (choć dotyczącym innej nieruchomości, ale w odniesieniu do tej samej inwestycji) Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 1310/16. To nie pozwala sądowi w niniejszej sprawie na odmienną ocenę zrealizowanej inwestycji (hotelu) w kontekście celu użyteczności publicznej, w rozumieniu art. 3 ustawy z 1958 r., bez względu na argumenty podniesione przez pełnomocnika M.P. w piśmie procesowym z 7 listopada 2018 r. o braku ogólnodostępności hotelu, który był dostępny dla potrzeb tylko Urzędu Rady Ministrów. Te okoliczności, jako ogólnodostępna wiedza, jak podnoszą sami skarżący, musiały być znane także NSA przy wydawaniu powołanego wyroku, a mimo to sąd ten (jako najwyższy organ sądownictwa administracyjnego) nie uwzględnił ich w kontekście definicji celu użyteczności publicznej.
Powyższe stanowisko odpowiada zasadzie pewności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji R.P., a poniekąd jest także zbieżne z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284 ze zm.). W dotychczasowym orzecznictwie tego sądu (zob. np. wyrok ETPC z 2 listopada 2010 r. w sprawie Ştefănică i in. v. Rumunia, skarga nr 38155/02 w pkt 34-35, czy też wyrok ETPC z 6 grudnia 2007 r. w sprawie Beian v. Rumunia (nr 1), skarga nr 30658/05, pkt 38) przyjmowano, że rozbieżność orzecznictwa w odniesieniu do tego samego zagadnienia prawnego prowadzi do naruszenia zasady pewności prawa, a przez to do naruszenia art. 6 ust. 1 konwencji, kiedy ma ona charakter "głęboki i trwały" (ang. profound and lasting). Jednak już z wyroku ETPC z 30 lipca 2015 r. w sprawie Ferreira Santos Pardal v Portugalia, skarga nr 30123/10, wynika, że "nie tylko trwała i głęboka" rozbieżność orzecznictwa na tle tych samych zagadnień prawnych, ale również – mające swoje źródło w najwyższym organie sądowym – incydentalne odejście od utrwalonego stanowiska interpretacyjnego, nie mające szczególnego uzasadnienia w okolicznościach danej sprawy, może stanowić naruszenie art. 6 ust. 1 konwencji, bo powoduje wykreowanie stanu niepewności prawnej i zaburzenie zaufania do wymiaru sprawiedliwości. Jeśli jego sprawcą jest sąd najwyższy, od którego należy oczekiwać usuwania rozbieżności interpretacyjnych, a nie ich wywoływania, to nawet incydentalne zaburzenie konsensusu interpretacyjnego przyjętego w dotychczasowym orzecznictwie (i kontynuowanego w późniejszym orzecznictwie) może stanowić naruszenie art. 6 ust. 1 konwencji" (zob. Marcin Górski, Niespójność orzecznictwa krajowego sądu najwyższego jako naruszenia prawa do rzetelnego procesu – glosa do wyroku ETPC z 30 lipca 2015 r., 30123/10, LEX/el 2015).
Wprawdzie w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z interpretacją prawa na poziomie najwyższego organu sądowego, ale odejście od dotychczasowej linii orzecznictwa wykreowanej przez NSA w wyroku z 25 kwietnia 2018 r., I OSK 1310/16, a także we wcześniejszym wyroku z 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, bez zmiany żadnych okoliczności sprawy w odniesieniu do tej samej inwestycji w kontekście odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, mogłoby stanowić o złamaniu zasady pewności prawa.
Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu obydwu skarg.