I SA/WA 1334/25

I SA/Wa 1334/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Justyna Wtulich-Gruszczyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt 1 i  par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Justyna Wtulich-Gruszczyńska po rozpoznaniu w dniu 16 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Prezydium Sejmu z dnia 9 maja 2025 r. nr 104 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P. S. wpis sądowy od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga P. S. (powoływany dalej jako "skarżący") na uchwałę Prezydium Sejmu (dalej jako "organ") z 9 maja 2025 r., nr 104 utrzymującą w mocy uchwałę Prezydium Sejmu z 4 kwietnia 2025 r., nr 45 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego.
Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił naruszenie:
1. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 175 ust. 2a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.), powoływanego dalej jako "Regulamin Sejmu", poprzez obniżenie uposażenia poselskiego w wysokości 1/2 uposażenia na okres dwóch miesięcy mimo braku stwierdzenia przez Marszałka Sejmu, że poseł swoim zachowaniem na sali posiedzeń naruszył powagę Sejmu, a także w sytuacji gdy zachowanie posła nie wypełniało znamion tego przepisu;
2. art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2024 r. poz. 907) poprzez wydanie aktu godzącego w uprawnienia skarżącego do otrzymywania uposażenia w pełnej wysokości mimo braku istnienia dowodów świadczących o naruszeniu przez niego powagi Sejmu i bezpodstawne uznanie, jakoby z nagrań video dostępnych i przeanalizowanych przez Straż Marszałkowską miało wynikać, że skandował on słowo "morderca" w stosunku do posła Romana Giertycha, podczas gdy nie istnieje żaden dowód, który miałby potwierdzać skandowanie przez skarżącego konkretnego słowa, co wskazuje na błędną ocenę materiału dowodowego;
3. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez nieprawidłowe przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że naruszenie art. 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 lipca 1998 r. - Zasady Etyki Poselskiej (M.P. z 1998 r. poz. 338), powoływanej dalej jako "Zasady etyki poselskiej", stanowi przesłankę do zastosowania kary, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu oraz w konsekwencji obniżenie uposażenia poselskiego, podczas gdy art. 147 ust. 1 Regulaminu Sejmu przewiduje inny katalog sankcji za naruszenie Zasad etyki poselskiej, a także wskazuje na inny organ rozpatrujący tego typu sprawy;
4. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu poprzez obniżenie uposażenia poselskiego mimo braku podstaw faktycznych uzasadniających takie działanie.
W oparciu o tak postawione zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz poprzedzającej ją uchwały Prezydium Sejmu z 4 kwietnia 2025 r., nr 45 oraz uznanie na zasadzie art. 146 § 2 p.p.s.a. uprawnienia Skarżącego do otrzymywania uposażenia poselskiego w pełnej wysokości. Ponadto, wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem zaskarżonej uchwały - wydanej przez wewnętrzny organ władzy ustawodawczej, jakim jest Prezydium Sejmu - nie sposób zakwalifikować jako "działalności administracji publicznej".
W konsekwencji nie mieści się ona ani w enumeratywnie określonym katalogu aktów i czynności zawartym w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w tym w szczególności nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też żadna ustawa szczególna nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądowej (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.
Merytoryczną ocenę skargi wniesionej do sądu administracyjnego zawsze poprzedza analiza dopuszczalności takiej skargi z punktu widzenia objętej zakresem unormowania ustawy p.p.s.a. kognicji sądu administracyjnego do orzekania w sprawie.
Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych reguluje art. 3 p.p.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.).
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (art. 3 § 2 p.p.s.a.):
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Nadto zgodnie z art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a na mocy art. 3 § 3 p.p.s.a. - także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Jeżeli dana sprawa nie należy do kategorii wskazanych w art. 3 § 2 i § 2a oraz nie została w ustawie szczególnej poddana kontroli sądowoadministracyjnej, to nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkuje koniecznością odrzucenia wniesionej skargi na zasadzie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Jak wynika z treści skargi Skarżący wniósł skargę na uchwałę Prezydium Sejmu z 9 maja 2025 r., nr 106 w sprawie obniżenia uposażenia poselskiego.
Zdaniem Sądu, ani ze względu na podmiot, którego akt zaskarżono w tej sprawie (Prezydium Sejmu), ani ze względu na przedmiot zaskarżenia (uchwała w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego), skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Prezydium Sejmu nie jest bowiem organem administracji publicznej, zaś uchwała o obniżeniu uposażenia poselskiego nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Prezydium Sejmu, zgodnie z art. 9 pkt 2 Regulaminu Sejmu, jest organem kolegialnym Sejmu, który na podstawie art. 11 tworzą Marszałek i wicemarszałkowie, a do którego kompetencji, zgodnie z art. 12 Regulaminu Sejmu należy:
1) ustalanie planu prac Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów,
2) ustalanie tak zwanych tygodni posiedzeń z wyprzedzeniem co najmniej 3-miesięcznym,
3) dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych,
4) opiniowanie spraw wniesionych przez Marszałka Sejmu,
5) organizowanie współpracy między komisjami sejmowymi i koordynowanie ich działań,
6) ustalanie zasad organizowania doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania doradców sejmowych oraz korzystania z opinii i ekspertyz,
6a) określania przypadków, w których dokument w postaci elektronicznej spełnia wymóg formy pisemnej wynikający z przepisów Regulaminu Sejmu,
7) podejmowanie innych czynności wynikających z Regulaminu Sejmu.
Ponadto, stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu Prezydium Sejmu może również podjąć uchwałę o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej 1/2 uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku naruszenia przez posła na posiedzeniu Sejmu lub posiedzeniu organów Sejmu powagi Sejmu, w szczególności stwierdzonego przez Marszałka Sejmu na podstawie art. 22a lub art. 175 ust. 2a.
Z kolei zakres pojęcia organu administracji publicznej wyznacza kompetencja ogólna, którą ustawodawca ustanowił w art. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Zgodnie z tymi przepisami Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1), jak też postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zaś zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu.
Natomiast Prezydium Sejmu, co wynika z cytowanych wyżej przepisów, jest wewnętrznym organem Sejmu - władzy publicznej pochodzącej z powszechnych wyborów, którego zadania w zasadzie skupiają na podejmowaniu czynności mających wpływ na prace izby niższej parlamentu. Posiada co prawda kompetencje w sprawach regulaminowych posłów, jednak jego rozstrzygnięcia co najwyżej podlegają kontroli Sejmu (art. 21 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Rozstrzygnięcia podejmowane przez Prezydium Sejmu mogą dotyczyć jedynie posłów – w sprawach dotyczących ich odpowiedzialności regulaminowej.
Stosownie do art. 184 Konstytucji RP kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność administracji publicznej (rządowej i samorządowej). W konsekwencji stwierdzić należało, że Prezydium Sejmu, jako organ Sejmu, czyli władzy ustawodawczej, nie należy do organów administracji publicznej, których działanie podlega kontroli sądów administracyjnych.
W ocenie Sądu, skoro zaskarżona uchwała nie została wydana przez organ administracji publicznej, ani też organ, któremu przyznano uprawnienie to rozstrzygania indywidualnych spraw w formie władczej, również ona nie będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego.
Odnosząc się do zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w ocenie Sądu, nie stanowi ona również aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które:
1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19) (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/21; LEX nr 3352881).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w ramach wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyjaśniono, że "w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".
W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała Prezydium Sejmu nie spełnia ww. elementów, by uznać ją za rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., już choćby z tej przyczyny, że nie została wydana przez organ administracji publicznej, ani w zakresie administracji publicznej. Co prawda dotyczy konkretnego posła jednak jej przedmiotem nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Jego cechą jest bowiem to, że podejmowany jest zawsze przez organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu.
W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie zostało podjęte przez podmiot mający uprawnienia władcze w stosunku do posła. Relacje pomiędzy Prezydium Sejmu, które jest wewnętrznym organem izby niższej parlamentu, a posłem mają charakter typowego stosunku wewnątrzorganizacyjnego w ramach kolegialnego organu władzy publicznej (ustawodawczej).
"Prezydium Sejmu, co wyjaśniono powyżej, jest organem Sejmu. Nie ma żadnych kompetencji umożliwiających jednostronne określenie praw i obowiązków drugiego podmiotu, jako uczestnika stosunku publicznoprawnego. Nie zostało wyposażone ani przez ustawę, ani też przez Regulamin Sejmu w uprawnienia do podejmowania czynności o charakterze władczym, w jakiekolwiek formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie posiada również środków przymusu do wyegzekwowania swoich rozstrzygnięć. Są to okoliczności, które wystarczają do przyjęcia, że uchwała Prezydium Sejmu nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a." (postanowienie WSA w Warszawie z 31 stycznia 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/21).
Zaznaczyć należy, że w przypadku posła mamy do czynienia ze specyficzną formą zatrudnienia, określaną w nauce prawa jako tzw. zatrudnienie "ustrojowe" lub "konstytucyjne", co nie daje podstaw do twierdzenia, że uchwały podjęte w trybie art. 23 Regulaminu Sejmu mogą być zakwalifikowane jako zapadłe w sprawach administracyjnych. Sytuacja prawna posła jako członka kolegialnego organu władzy ustawodawczej, w tym jego uprawnienia socjalno-bytowe, nie są unormowane przepisami prawa administracyjnego, lecz specyficznymi regulacjami o charakterze ustrojowym (na poziomie konstytucyjnym, ustawowym oraz regulaminowym). Z tego względu, pozycji deputowanego występującego w relacji do wewnętrznego organu Sejmu jakim jest Prezydium Sejmu nie sposób porównać na poziomie prawnym do sytuacji podmiotu podległego władztwu administracyjnemu w stosunku do organu administracji publicznej.
Okoliczność, że faktyczna wysokość świadczeń konkretnego posła może zostać w praktyce uzależniona od zdarzeń mieszczących się w ramach jego odpowiedzialności regulaminowej, nie pozwala na zakwalifikowanie tego rodzaju sprawy jako administracyjnej, a w konsekwencji nie sposób uznać, że posłowi przysługuje z tego tytułu jakiekolwiek roszczenie publicznoprawne, którego mógłby dochodzić na drodze sądowej. W tym względzie odwołać się należy do art. 112 Konstytucji RP w zw. z art. 106, a także do art. 5 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora, który z kolei odsyła - co kluczowe w niniejszej sprawie - do Regulaminu Sejmu. Żaden z powołanych powyżej przepisów, odczytywany z poszanowaniem treści z art. 184 oraz art. 10 Konstytucji RP, nie przewiduje możliwości prawnego kwestionowania na drodze sądowej uchwał Prezydium Sejmu dotyczących odpowiedzialności regulaminowej posłów, w tym również takich, które dotyczą obniżenia uposażenia lub diety parlamentarnej posła.
Z tego powodu należało uznać, że zaskarżona uchwała nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Nie należy bowiem do katalogu spraw, których rozstrzyganie powierzono tym sądom, jak również nie została wydana przez organ administracji publicznej.
Skoro skarga podlega odrzuceniu to wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały nie podlega rozpoznaniu.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.