I SA/Wa 1327/13

I SA/Wa 1327/13 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-07-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2013-06-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W., decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
W dniu [...] listopada 2012 r. H. W. wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem – C. W.
Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] orzekł o odmowie przyznania H. W. świadczenia na męża C. W.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że skarżąca nie spełnia przesłanek określonych przepisami tj. zawartych w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - ponieważ C. W. pozostaje w związku małżeńskim.
Od powyższej decyzji H. W. wniosła odwołanie.
W odwołaniu skarżąca wskazała, że nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem, gdyż sprawuje bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawnym małżonkiem - w związku z czym nie jest w stanie podjąć pracy zarobkowej.
Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...].
W uzasadnieniu Kolegium powołało brzmienie art. 17 o świadczeniach rodzinnych podało, że z powyższego przepisu wynika, że aby można było skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego podopieczny musi legitymować się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (lub mieć orzeczenie o I grupie inwalidzkiej), nie może pozostawać w związku małżeńskim, chyba, że małżonek posiada takie samo orzeczenie oraz nie może przebywać w placówce zapewniającej całodobową opiekę, i korzystać w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej. Przy czym żona C. W. nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, zaś niepełnosprawny pozostaje w domu pod jej opieką.
Organ podkreślił, że znane mu jest orzecznictwo sądów administracyjnych w powyższej materii, jednakże skład orzekający stoi na stanowisku, że Kolegium nie dokonuje oceny obowiązujących przepisów, lecz musi je stosować, bowiem jest związane art. 21 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, zgodnie z którym członkowie składów orzekających kolegium są związani wyłącznie przepisami powszechnie obowiązującego prawa.
Kolegium stwierdziło, że nowelizacje art. 17 wskazują, że wolą ustawodawcy było wyłączenie małżonka z kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, na co wskazuje zmiana ust. 5 pkt 2a ustawy dokonana w związku z postanowieniem sygnalizacyjnym wydanym przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 1 czerwca 2010 r., sygn. akt S 1/10. Wskutek wprowadzenia nowelizacji przepisu ustawodawca nie zmienił i nie usunął sformułowania "nie przysługuje osobie pozostającej w związku małżeńskim", a jedynie przesłankę tą zawęził do osób pozostających w związku małżeńskim z osoba pełnosprawną lub niepełnosprawną w stopniu lekkim albo umiarkowanym.
Dodało, że ustawa wiąże uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego ściśle z obowiązkiem alimentacyjnym i wskazał na stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 18 maja 2004 r., sygn. akt IV CK 371/03, LEX nr 174213, że Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie przewiduje istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy małżonkami. Nie można zatem przyjmować, że małżonek mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 446 § 2 kc, tzn. osób, względem których ciążył na zmarłym ustawowy obowiązek alimentacyjny. Ponadto wskazał na uchwałę tego sądu z dnia 13 lipca 2011 r., sygn. akt III CZP 39/11, LEX nr 951033 stwierdzającą, że pomiędzy obowiązkiem ustanowionym w art. 27 kro, a obowiązkiem alimentacyjnym (art. 128 i nast. oraz 60 kro) istnieje pewne podobieństwo, jednak o tożsamości tych obowiązków nie może być mowy; można mówić co najwyżej o "alimentacyjnym charakterze".
Zatem treść art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych wyklucza małżonka z kręgu osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, bowiem nie ciąży na nim obowiązek alimentacyjny wynikający z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/ Lu 13/13).
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] H. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
W skardze powtórzyła argumenty podnoszone w odwołaniu, wskazała na swoją trudną sytuacje materialną oraz na fakt, że przez cały czas rozpatrywania wniosku była zarejestrowana w urzędzie pracy. Wskazała ponadto, iż w dniu [...] marca 2013 r. jej mąż zmarł.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, jednocześnie podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.
Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga jest zasadna.
W niniejszej sprawie H. W. wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad mężem (zaliczonym do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności).
Organy obydwu instancji odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia wskazując, iż wyłącznym powodem odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pozostawania C. W. w związku małżeńskim. Przy czym Kolegium wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż zastosowało art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych według jego literalnego brzmienia uznając, że skoro ustawodawca nie podjął stosownych działań w celu zmiany lub uchylenia tego przepisu, to tym samym wyłączone jest prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.
Sąd nie podziela jednak takiego stanowiska i takiej wykładni tego przepisu prawa.
Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.io. ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Natomiast w myśl art. 17 ust. 5 pkt 2a świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności
Wykładni powyższych przepisów nie można jednak dokonywać w sposób literalny, gdyż należy mieć na względzie zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym zakresie. Zważyć należy, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. "a" ustawy o świadczeniach rodzinnych korespondował z uprzednim brzmieniem art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, który przewidywał, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługiwało matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 26 kwietnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 61/10, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl) taka regulacja związana była z faktem, że obowiązek alimentacyjny rodziców względem dziecka, zgodnie z art. 133 § 1 i 2 k.r.io. istnieje do czasu, w którym dziecko jest już w stanie utrzymać się samodzielnie (chyba, że pozostaje w niedostatku). Obowiązek natomiast alimentacyjny między małżonkami, a nawet obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa, wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka (art. 130 k.r.io.). Z tego powodu ustawodawca ustalił, iż zawarcie związku małżeńskiego przez osobę wymagającą opieki powodowało, że rodzice dziecka, tracąc - z tą chwilą - obowiązek alimentacyjny względem niego, tracili jednocześnie prawo do pobierania na nie świadczenia pielęgnacyjnego. Obowiązek opieki nad taką osobą przechodził bowiem na współmałżonka, który - z mocy art. 27 k.r.io. - miał od tego momentu m.in. obowiązek zaspakajania potrzeb nowopowstałej rodziny. Zatem oba omawiane przepisy były ze sobą powiązane.
Jednakże wyrokiem z dnia 18 lipca 2008 r. (sygn. akt P 27/07, publ. OTK-A 2008/6/107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwiał nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 cytowanej ustawy mamy do czynienia z pominięciem legislacyjnym, zawężającym w sposób niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego obciążone jest obowiązkiem alimentacyjnym. Przypisując znaczenie usankcjonowanemu prawnie obowiązkowi alimentacyjnemu, Trybunał uznał, iż skoro członek rodziny wywiązuje się ze swych obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta winna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Ponadto wskazując na wyrok z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt P 23/05, Trybunał zwrócił uwagę, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji materialnej i faktycznej, ale również zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych, zinstytucjonalizowanych.
Na skutek tego wyroku przepisem art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 233, poz. 1456) zmieniono przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który po dalszych nowelizacjach, obecnie przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. osobom, na których zgodnie z przepisami k.r.io. ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka (w tym ostatnim przypadku z zastrzeżeniami jak poprzednio).
Należy jednak zważyć, iż literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych (z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów - Dz. U. z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, a także kolejnymi nowelizacjami) w związku z art. 17 ust. 1 tej ustawy nie czyni zadość wywodom zawartym w cytowanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszącym się do nakazu właściwego odczytywania i stosowania treści art. 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2a tej ustawy musi zatem być - zdaniem Sądu - odczytywane przez pryzmat przepisu art. 17 ust. 1. Jeżeli bowiem prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyłoby skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. Nieuprawniona jest zatem taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2a w związku z art. 17 ust 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.io., traci prawo do świadczenia z uwagi na fakt pozostawania osoby, nad którą sprawuje opiekę w związku małżeńskim (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 60/09; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1699/09; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 115/10 oraz wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 723/09; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).
Pogląd, iż fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie wyklucza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego uzyskał aprobatę w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt P 38/09). Wprawdzie Trybunał umorzył postępowanie dotyczące pytania prawnego jednego z sądów w tym zakresie, ale właśnie z uwagi między innymi na utrwaloną i jednolitą praktykę interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu postanowienia Trybunału powołano bowiem szereg orzeczeń sądów administracyjnych wskazując, iż wychodzi to naprzeciw wątpliwościom konstytucyjnym dotyczącym zadanego pytania prawnego. Trybunał wskazał przy tym, iż sądy administracyjne przyznały pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową uznając, iż pozostawanie w związku małżeńskim przez osobę wymagającą opieki nie powinno stanowić przesłanki odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał podzielił pogląd, iż stosowanie wykładni językowej powyższego przepisu jest niedopuszczalne, gdyż pozostaje w sprzeczności
z podstawowymi wartościami konstytucyjnymi takimi, jak ochrona małżeństwa i dobra rodziny - art. 18 i art. 71 Konstytucji RP oraz równości wobec prawa - art. 32 Konstytucji RP. Zatem stosując wskazany przepis należy przyznać pierwszeństwo wykładni celowościowej i systemowej nad wykładnią językową.
Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, powstałym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. o sygn. akt P 27/07, stwierdzającego niezgodność art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją RP, okoliczność, iż skarżąca sprawowała opiekę nad mężem nie stanowi podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - co determinuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej.
Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy uwzględnią ocenę zawartą w niniejszym wyroku, wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd oraz fakt śmierci C. W.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.