I SA/Wa 1322/18

I SA/Wa 1322/18 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2018-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-07-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dorota Apostolidis
Magdalena Durzyńska /przewodniczący sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1958/19 - Wyrok NSA z 2022-09-29
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
art. 5 ust. 1
Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w K. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją [...] z [...] lutego 2018 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako KKU/organ) działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości państwowej położonej w granicach administracyjnych Miasta [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...], [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha nr [...] o powierzchni [...] ha, objętej księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu KKU podała, że podstawę materialno-prawną decyzji stanowi art. 5 ust 1 ustawy, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Na podstawie danych z księgi wieczystej organ ustalił, że w ww dacie na podstawie orzeczenia Ministra Hutnictwa z dnia [...] stycznia 1956 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, przy czym została podzielona na określone w decyzji działki. Według stanu na dzień 27 maja 1990 r. w operacie gruntów i budynków miasta [...] w jednostce rejestrowej nr [...] (obecnie [...]) istniała działka nr [...] o pow. [...] ha, oznaczona symbolem użytku "Ba" (tereny przemysłowe). Obecnie działki powstałe z tej działki oznaczone są symbolem "Bi" (inne tereny zabudowane). Na nieruchomości tej posadowionych jest trzynaście murowanych garaży wybudowanych przez osoby fizyczne na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w latach 1971-1976 i dzierżawionych przez nie na podstawie umów z Hutą "[...]" S.A. w [...] (obecnie [...] S.A. w [...] – dalej jako skarżąca/spółka). KKU ustaliła także, że spółka nie ma żadnych podstaw prawnych do dysponowania tym gruntem (...) oraz że na dzień 5 grudnia 1990 r. grunt ten nie był i nadal nie jest zajęty pod drogę publiczną.
W opinii Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej określony w ustawie termin "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Komisja podniosła przy tym, że faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 ustawy następowała z mocy prawa z dniem jej wejścia w życie a wydawana w tym przedmiocie decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę. KKU powołała się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (publ. OTK 1992, Nr 2, poz. 37). Podniosła, że udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 z późn. zm.). Stosownie do postanowień ww. art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Wg organu brak tego typu dokumentu świadczy, że przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. w sensie prawnym należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu podlegały komunalizacji. Organ przywołał treść obowiązującego w dniu 27 maja 1990 r. art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stanowił on, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
W ocenie KKU przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwał w stosunku do niej odpowiedni tytuł prawny oparty na stosownej decyzji bądź umowie. KKU podniosła, że skarżąca dołączyła do akt decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] października 1986 r. nr [...] o ustaleniu opłaty za zarząd gruntem o ogólnej powierzchni [...] ha ale to, wg organu, nie stanowi dokumentu samoistnie decydującego o istnieniu prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. KKU nie dopatrzyła się także okoliczności potwierdzających wystąpienie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 11 czy w art. 12 ustawy.
W skardze skarżąca spółka zarzuciła KKU naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 10 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy przed jej wydaniem nie umożliwiono skarżącemu wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a tym samym czynnego udziału w postępowaniu;
2) art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. art. 11 zw. z art. 15 w z art. 77 kpa poprzez nieustosunkowanie się w zaskarżonej decyzji do podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów naruszenia:
- art. 6 w zw. z art. 8 kpa poprzez naruszenie wymogu praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia oraz rozstrzygnięcia postępowania poprzez uznanie, że przedmiotowe nieruchomości nie znajdowały się w zarządzie jej poprzedników prawnych w sytuacji gdy w innych sprawach, w analogicznym stanie faktycznym, na podstawie decyzji o znakach [...] z dnia [...].10.1986 r. na rzecz AMP było stwierdzane prawo zarządu innych nieruchomości wskazanych w tej decyzji, a tym samym dochodziło do ich uwłaszczenia na rzecz AMP.
- art. 7 w zw. z. art. 8 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - w szczególności poprzez niezwrócenie się do od organów administracji publicznej lub właściwych archiwów państwowych, czy nie została im przekazana dokumentacja świadcząca o tym, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych spółki także art. 138 w zw. art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z. art. 77 kpa;
- art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez nie zawieszenie przez organ I instancji toczącego się postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy wystąpiło w niej zagadnienie wstępne, od którego rozstrzygnięcia zależało rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie przez organ I instancji decyzji administracyjnej;
3) art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie, dlaczego Organ II instancji odmówił uwzględnia wniosku strony odwołującej się co do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka B. P. (P.) w sytuacji, gdy jego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;
4) art. 78 w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z. art. 77 kpa oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. - poprzez nieuwzględnienia wniosku strony odwołującej się co do przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka B. P. (P.) w sytuacji, gdy jego przedmiotem była okoliczność mająca znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
6) art. 7 w zw. z. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki wynikające z ustawy, w sytuacji gdy przedmiotowe nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. znajdowały się w zarządzie poprzedników prawnych skarżącej;
7) § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z. art. 77 § 1 kpa poprzez nie podjęcie żadnych działań zmierzających do ustalenia, czy istnieją wymienione w tym przepisie, decyzje i dokumenty, a tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności niniejszej sprawy. Należy, bowiem zauważyć, iż zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wg skarżącej obowiązek organu nie ogranicza się do rozpatrzenia przedstawionego mu przez stronę materiału dowodowego, ale obejmuje także jego zebranie.
Spółka zarzuciła też KKU naruszenie przepisów prawa materialnego:
- § 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu z dnia 10 lutego 1998 r. (dalej jako rozporządzenie) poprzez uznanie, że do stwierdzenia uwłaszczenia na podstawie art. 200 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i uznanie, że jej poprzednikom prawnym przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do w/w nieruchomości koniecznym jest ustanowienie prawa zarządu w sposób określony w art. 38c ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sytuacji gdy ustawodawca w w/w § 4 wskazał katalog dokumentów wymaganych do stwierdzenia uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
- § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że dokumenty wymienione w § 4 pkt 6 nie są dowodem przekazania nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania w zarząd, w sytuacji gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie bezspornym jest, iż Huta [...] w momencie utworzenia obejmowała ww nieruchomość.
- art. 200 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię tj. prowadzącą do przyjęcia, iż brak jest podstaw do uznania nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie.
- art. 5 ust. 1 ustawy w zw. z art. 200 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że poprzednikom prawnym spółki nie przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. odpowiedni tytuł prawny do w/w nieruchomości.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; i na podstawie art. 135 ppsa decyzji organu I instancji i o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Sąd zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Komunalizacja mienia ogólnonarodowego (państwowego) na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm. – dalej jako ustawa), nastąpiła z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r.
Kluczowe znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy ma ustalenie czy skarżąca nie legitymując się żadnym dokumentem potwierdzającym tytuł prawny jej poprzednika do objętego sporną decyzją komunalizacyjną mienia nieruchomego może skutecznie (powołując się na decyzje dotycząca opłaty za zarząd) kwestionować zasadność komunalizacji tegoż mienia. Trzeba wskazać, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych 3) zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 - stało się w dniu wejścia życie tej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Wskazał na to Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r. sygn. akt W 13/91 (Dz. U. z 1992 r. Nr 97, poz. 486), dokonując wykładni art. 5 ust. 1 ustawy. Trybunał wyjaśnił, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) "należało" do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem dopiero wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu. Podkreśla się przy tym, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy pod względem systemowym był zsynchronizowany z przepisem art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał domniemanie prawne, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot mieniem tym władający zobowiązany jest w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to w dniu 27 maja 1990r. należało do niego w sensie prawnym, a nie jedynie w sensie faktycznym. Udowodnienie prawa zarządu do ww mienia wymagało przedłożenia wojewodzie bądź KKU odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. Należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w kolejnych wyrokach z dnia 30.09.2010r. I OSK 1528/09 i z dnia 22.10.2010r. OSK 42/10, a także z dnia 28 kwietnia 2011 roku I OSK 1003/10 i w wyrokach późniejszych - podtrzymał stanowisko prezentowane w przytoczonym przez organ orzecznictwie. Linia orzecznicza w przedmiotowym zakresie jest ugruntowana i została potwierdzona w uchwale 7 sędziów NSA z 26 lutego 2018r. w sprawie I OPS 5/17.
Uwzględniając powyższe Sąd uznał, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Nie można w szczególności zarzucić organowi, iż naruszył przepisy procedury w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przez to, że na okoliczność istnienia zarządu ww nieruchomością nie dopuścił dowodu z zeznań świadka. Wbrew zarzutom skargi, nie można też przyjąć, że przepisy rozporządzenia wykonawczego do innego aktu prawnego umożlwiającego uwłaszczenie przedsiębiorstw państwowych na inną datę mogły być naruszone przy ocenie stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy badanego na datę mającą miejsce wiele lat wcześniej niż one powstały. Komunalizacja mienia miała miejsce z mocy samego prawa w 1990r., decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, natomiast przywoływane w skardze przepisy rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. na okoliczność potwierdzenia prawa zarządu powstały w związku z innym aktem prawnym (tj. ustawą z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), i nie mogą stanowić podstawy orzekania w kontrolowanej sprawie. W konsekwencji nie można też przyjąć, iż zostały one naruszone w toku postępowania prowadzonego przez KKU, podobnie jak art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepisy te w ogóle nie były stosowane przez organ i nie mają znaczenia w kontrolowanej sprawie.
Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Przesłanką negatywna w tym zakresie może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący poprzednikowi skarżącej do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy faktyczne zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcie "należy do" odwołuje się bowiem bezsprzecznie do aspektu prawnorzeczowego. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzają, aby poprzednik prawny skarżącej spółki, spełniał wskazane warunki. Skoro zatem w toku postępowania nie zostało wykazane, że na 27 maja 1990 r. Huta [...] legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w konsekwencji w tej dacie nieruchomość ta należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej; i z tego względu podlegała komunalizacji z mocy prawa. Kwestię tę przesądziła przywołana wyżej uchwała NSA w sprawie I OPS 5/17 podjęta na kanwie spraw dotyczących komunalizacji gruntów, będących we władaniu [...].
W konsekwencji nawet stwierdzenie naruszenia przepisów procedury, polegające np. na niepełnym odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do postawionych w odwołaniu zarzutów (art. 107 § 3 kpa) nie mogło w sprawie odnieść zamierzonego skutku gdyż nie miało ono wpływu na wynik sprawy. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ art. 7, 77 czy 80 kpa – pozostają w związku z argumentacją spółki prowadzącą do przyjęcia, iż prawo zarządu (inaczej niż określiła to uchwała NSA) można dowodzić innymi środkami niż umowa czy decyzja o powierzeniu zarządu nieruchomością. Również zarzut naruszenia art. 10 kpa nie może być uznany za skuteczny; skarżąca nie wykazała bowiem jakie podjęłaby czynności (istotne dla wyniku sprawy) a jakie konkretnie zaniechała w związku z niepoinformowaniem jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy prowadzonej przez KKU, zwłaszcza że w sprawie materiał dowodowy nie był uzupełniany przez ten organ.
Wreszcie nie znajduje żadnego uzasadnienia (w rozumieniu zagadnienia wstępnego) zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 kpa sprowadzający się do braku zawieszenia postępowania komunalizacyjnego z uwagi na podnoszone przez skarżącą zarzuty zasiedzenia ww nieruchomości.
W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa.