I SA/WA 1319/23

I SA/Wa 1319/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-24
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Jolanta Dargas /przewodniczący/
Kamil Kowalewski /sprawozdawca/
Magdalena Durzyńska
Symbol z opisem
6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne
Umorzenie postępowania
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1491
art. 2 ust. 2
Ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska, asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.), Protokolant referent Anna Kaczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2023 r. sprawy ze skargi B. D. oraz E. B. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 28 kwietnia 2023 r. nr DP-III.025.1.12.2023.JW w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia 28 kwietnia 2023 r., nr DP-III-025-8-23-JW/23 Minister Rozwoju i Technologii (dalej też jako Minister) wydaną po rozpatrzeniu wniosku B.D. i E.B. (dalej też jako Skarżące), zastępowanych przez adwokata R.P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z 19 stycznia 2023 r., nr DP-lll.025.1.21.2021.PM o umorzeniu postępowania nieważnościowego.
Jak wynika z akt sprawy, B.D. i E.B. pismem z dnia 16 sierpnia 2021 zwróciły się do Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii o stwierdzenie nieważności orzeczenia Nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z 22 listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...]. Fabryka Guzików i Klamer z [...], ul. [...] oraz orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., znak: [...], wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. [...]. Fabryka Guzików i Klamer z [...], ul. [...].
Decyzją z dnia 19 stycznia 2023 r., nr DP-lll.025.1.21.2021.PM Minister stwierdził, że postępowanie administracyjne zainicjowane wspomnianym wnioskiem w przedmiocie stwierdzenia nieważności obu orzeczeń zostało umorzone z mocy prawa.
Mister stwierdził, po dokonaniu szczegółowej analizy całokształtu materiału dowodowego, że w niniejszej sprawie zaistniały okoliczności faktyczne i prawne określone w art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491 – dalej też jako ustawa nowelizująca), skutkujące umorzeniem postępowania z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r.
Minister dostrzegając wątpliwości interpretacyjne dotyczące konieczności wydawania decyzji administracyjnej na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, stwierdził, że związany był w tym zakresie stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z 14 września 2022 r., akt I SA/Wa 760/22.
W dniu 6 lutego 2023 r. Skarżące skierowały do Ministra wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając decyzji wydanej w pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 Ustawy nowelizującej k.p.a., a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie Ustawy nowelizującej k.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej wnioskodawców jako następców prawnych podmiotu:
a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie "korzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,
b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, którzy przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami
- co skutkowało odstąpieniem przez Ministra Rozwoju i Technologii od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) ww. decyzji nacjonalizacyjnych oraz uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu;
2. art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 175 z późn. zm.; dalej: odpowiednio "Protokół i Konwencja") w zw. z art. 87 ust. 1 i 91 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, który narusza tę normę, wyprzedzającą ustawę nowelizującą w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego;
3. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej k.p.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., upłynęło trzydzieści lat,
b) że nie doszło do doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., poprzednikowi prawnemu wnioskodawców - który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, ani ogłoszenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., poprzednikowi prawnemu wnioskodawców, co skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister utrzymał w mocy własną (wydaną jako organ pierwszej instancji) decyzję z dnia 19 stycznia 2023 r.
Minister wskazał, że podstawę prawną wydawanego rozstrzygnięcia stanowił art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej, w myśl którego postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie tej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem umarza się z mocy prawa. Przy czym zgodnie z ust. 1 art. 2 przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem.
Dalej Minister zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena, w trybie art. 156 k.p.a., orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., znak: [...] wydanego w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczoodbiorczego przedsiębiorstwa pn. [...]. Fabryka Guzików i Klamer z [...], ul. [...], które – jak przyjął Minister – nie stanowi samodzielnego orzeczenia o skutku przenoszącym własność lub potwierdzającym przeniesienie własności z mocy prawa składników majątkowych wykazanych w protokole zdawczo-odbiorczym na rzecz Państwa. Takim orzeczeniem, stwierdzającym nabycie przedsiębiorstwa z mocy prawa przez Państwo, na podstawie ustawy nacjonalizacyjnej (tj. ustawa z 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, z późn. zm.), jest bowiem orzeczenie właściwego, ze względu na rodzaj przedsiębiorstwa, ministra, wydawane na podstawie art. 2 ust. 7 w zw. z art. 3 ust. 5 ww. ustawy nacjonalizacyjnej.
Minister dostrzegł, że w materiale archiwalnym przedmiotowej sprawy brak jest bezpośredniego dowodu potwierdzającego doręczenie (ogłoszenie) ww. orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., nr [...]. Uznał jednak za bezsporne, że materialnoprawną podstawą wydania ww. orzeczenia był § 75a rozporządzenia Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62, ze zm. - dalej: rozporządzenie Rady Ministrów z 30 stycznia 1947 r.), który stanowił, że osoba lub organizacja gospodarcza wyznaczona do sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego winna przedstawić właściwemu ministrowi do zatwierdzenia protokół zdawczo - odbiorczy wraz ze zgłoszonymi uwagami i zarzutami; z kolei zatwierdzając protokół zdawczo-odbiorczy, właściwy minister rozpatrzy zgłoszone uwagi i zarzuty i ustali w porozumieniu z Przewodniczącym Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, które składniki majątkowe objęte protokołem zdawczo-odbiorczym stanowią część składową przedsiębiorstwa i przechodzą lub zostają przejęte wraz z nim na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego; zatwierdzony protokół zdawczo-odbiorczy jest integralną częścią orzeczenia właściwego ministra o przejściu lub przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa albo osób prawnych prawa publicznego.
Jak zauważył Minister, zgodnie z § 73 powołanego rozporządzenia ogłoszenie o terminie sporządzenia protokołu zdawczo odbiorczego z 15 grudnia 1950 r., zatwierdzonego orzeczeniem Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r., nastąpiło poprzez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1 grudnia 1950 r., Nr 25, poz. 397, str. 240, co wynika z treści ww. protokołu.
Wprawdzie więc właściciel znacjonalizowanego przedsiębiorstwa nie brał udziału przy jego sporządzeniu, a przekazującym fabrykę był jej dotychczasowy zarządca państwowy. Jednak, jak zauważył Minister, rozporządzenie z dnia 30 stycznia 1947 r. zawierało szczególne regulacje w odniesieniu do doręczeń. Zgodnie z § 78 - 80 ww. aktu wykonawczego właściciel przedsiębiorstwa, który brał udział w postępowaniu toczącym się na zasadzie niniejszego rozporządzenia, obowiązany był obrać sobie miejsce zamieszkania dla doręczeń na terenie Państwa Polskiego lub ustanowić pełnomocnika, mającego siedzibę w kraju. W razie nieobrania takiego miejsca zamieszkania lub nieustanowienia pełnomocnika wszelkie wezwania i zawiadomienia, niepodlegające ogłoszeniu w myśl przepisów niniejszego rozporządzenia, pozostawiano w aktach. Pozostawienie to – jak zauważył Minister – miało skutki doręczenia.
Organ zwrócił też uwagę na swoistą niekonsekwencję stanowiska Skarżących, które z jednej strony podnoszą, iż przedmiotowe orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r. bezspornie weszło do obrotu prawnego - występują bowiem o stwierdzenie jego nieważności załączając jednocześnie odpis ww. orzeczenia do akt sprawy, by następnie podjąć próbę dowodzenia, że brak bezpośredniego dowodu potwierdzającego doręczenie ww. orzeczenia oznacza, że takiego doręczenia w ogóle nie było.
Z tych względów Minister uznał za uprawnione przyjęcie, że od dnia doręczenia orzeczenia Ministra Przemysłu Lekkiego z 12 listopada 1955 r. do daty wszczęcia niniejszego postępowania upłynęło ponad 30 lat. To zaś w jego ocenie uzasadniało umorzenie postępowania nieważnościowego na podstawie art. 2 ust. 2 Ustawy nowelizującej k.p.a.
Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły reprezentowane przez adw. R.P., B.D. i E.B.
Zaskarżonej w całości decyzji zarzuciły naruszenie przepisów postępowania:
1) art. 105 § 1 w zw. z art. 104 § 1 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491; dalej Nowela k.p.a.) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (dalej Konstytucja), poprzez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 Noweli k.p.a., a w szczególności przyjęcie, że upływ trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności (wydania z naruszeniem prawa) powoduje automatyczne umorzenie postępowania wszczętego takim wnioskiem jeszcze przed wejściem w życie Noweli k.p.a. i niezakończonego przed tym dniem ostateczną decyzją, a tym samym różnicowanie sytuacji prawnej skarżących jako następców prawnych podmiotu:
a) który został pozbawiony własności z rażącym naruszeniem prawa, względem podmiotów, które wywłaszczono zgodnie z prawem, ale nie wykorzystano nieruchomości na cel przewidziany w decyzji o wywłaszczeniu - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych możliwości dokończenia trwającego postępowania administracyjnego,
b) pokrzywdzonego wydaniem decyzji obarczonych wadą nieważności, którzy przed dniem 16 września 2021 r. z przyczyn od nich niezależnych nie zdołali uzyskać rozstrzygnięcia o stwierdzeniu nieważności (wydania z naruszeniem prawa) tych decyzji, względem podmiotów, które takie rozstrzygnięcie przed tą datą uzyskać zdołały - polegające na pozbawieniu tylko tych pierwszych prejudykatu dla chronionych konstytucyjnie roszczeń odszkodowawczych w związku z niezgodnym z prawem działaniem organu władzy publicznej, a tym samym zamknięcie drogi sądowej dochodzenia ochrony naruszonego prawa własności, pomimo wszczęcia postępowania na podstawie i w zaufaniu do obowiązujących przepisów oraz uzasadnionego oczekiwania, że zostanie ono rozstrzygnięte merytorycznie zgodnie z tymi przepisami –
- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało odstąpieniem przez organ od stwierdzenia nieważności (wydania z naruszeniem prawa) decyzji z 1948 r. i decyzji z 1955 r. oraz uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego - co stanowi naruszenie, w szczególności, konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego, pewności prawa, zaufania obywatela do organów państwa (lojalności państwa wobec obywatela), ochrony interesów w toku, ochrony uzasadnionych oczekiwań, ochrony własności, równości wobec prawa, odpowiedzialności władz publicznych i prawa do sądu;
2) art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175 z późn. zm.; dalej odpowiednio Protokół i Konwencja) w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez niezastosowanie normy prawa wyrażonej w art. 1 Protokołu i zastosowanie art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., który narusza tę normę, wyprzedzającą nowelę k.p.a. w hierarchii źródeł prawa i w związku z tym nie powinien być stosowany, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,
3) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 w zw. z art. 140 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 noweli k.p.a., poprzez brak wydania rozstrzygnięcia merytorycznego pomimo:
a) nieustalenia przez Ministra Rozwoju i Technologii na podstawie dowodów faktu i daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r., a w związku z tym w sytuacji nieustalenia (niewyjaśnienia i niewykazania) przez organ, że od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji z 1955 r. upłynęło trzydzieści lat,
b) że nie doszło do doręczenia decyzji z 1955 r. poprzednikowi prawnemu skarżących który to dzień wyznacza dopiero początek biegu terminu trzydziestu lat, o którym mowa w art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. - ani ogłoszenia decyzji z 1955 r. poprzednikowi prawnemu skarżących, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uznaniem, że doszło do umorzenia postępowania administracyjnego,
4) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji, poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji organu pierwszej instancji z wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisami Konstytucji, Protokołu i Konwencji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia kontrolę sądowoadministracyjną zaskarżonej decyzji.
W konsekwencji Skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji pierwszej instancji, zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, a także o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do czasu rozpoznania wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 2 ust. 2 noweli k.p.a. z Konstytucją.
Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu obu decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zdaniem Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Poza sporem jest, że w niniejszej sprawie znajdował zastosowanie art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej. Ustawa ta weszła w życie 16 września 2021 r. Zgodnie ze wskazanym przepisem postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Umorzenie postępowania z mocy prawa następuje w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Według tego przepisu gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości.
Nie budzi również wątpliwości, że orzeczenie Ministra Przemysłu Lekkiego w sprawie zatwierdzenia protokołu zdawczo-odbiorczego przedsiębiorstwa pn. [...] Fabryka Guzików i Klamer z [...], ul. [...] z dnia 12 listopada 1955 r., zostało ogłoszone przez publikację w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z 1 grudnia 1950 r., Nr 25, poz. 397, str. 240. Z kolei orzeczenie nr [...] Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 22 listopada 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa w części dotyczącej przedsiębiorstwa pn. [...]. Fabryka Guzików i Klamer z [...], ul. [...] zostało opublikowane w Monitorze Polskim z dnia 31 grudnia 1948 r., Nr A-86, poz. 975. Tymczasem wniosek o stwierdzenie ich nieważności został złożony w piśmie z dnia 16 sierpnia 2021 r. To oznacza, że Minister prawidłowo zastosował art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie.
Istotą zaistniałego sporu są podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Ministra przepisów art. 105 § 1 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 45 ust. 1, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez zastosowanie niekonstytucyjnej normy prawnej, tj. art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, które skutkowało naruszeniem zakazu nie retroakcji, pozbawieniem skarżących prawa do sądu, zasady ochrony interesów strony, zasady ochrony zaufania obywatela do Państwa i zasady proporcjonalności oraz prawa ochrony praw majątkowych Skarżących.
W sprawie niniejszej istotne jest, że argumenty skargi związane z niekonstytucyjnym charakterem art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej muszą być rozpatrywane w powiązaniu z argumentami zawartymi w uzasadnieniu projektu tej ustawy.
Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że dokonana nowelizacja miała na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK ZU Nr 5A, poz. 62). Wyrokiem tym Trybunał uznał, że 156 § 2 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W treści uzasadnienia wyroku Trybunał wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art.156 § 2 k.p.a. w związku z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany wówczas w art.156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. To bowiem ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.
Art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej stanowi rozwiązanie ustawodawcze wskazanego wyżej problemu. Jego treść podyktowana jest założeniem, że dochodzenie praw przez obywatela nie ma charakteru absolutnego. W porządku prawnym od dawna nie jest kwestionowana konieczność ograniczenia czasowego w dochodzeniu praw. Realizują ją m. in. przepisy dotyczące przedawnienia roszczeń, zasiedzenia czy przemilczenia. Ich sens sprowadza się do uregulowania sytuacji gdy uprawniony w określonym przez ustawodawcę czasie przysługujących mu praw nie realizuje i ich nie dochodzi.
Ostatecznie ustawodawca, realizując obowiązek wynikający ze stanowiska zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w celu realizacji wskazanych przez ten Trybunał wartości konstytucyjnych, stanął na stanowisku, żeby wszelkie wady kwalifikowane jako "rażące naruszenia prawa" objęte zostały 30-letnim terminem przedawnienia. W uzasadnieniu projektu ustawy (druk: IX.1090)podkreślono, że jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze. Zdaniem ustawodawcy, uzasadnione jest również rozciągnięcie stosowania wprowadzonego ograniczenia na postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej.
Istotnym jest, że toczące się w dniu 16 września 2021 r. postępowania administracyjne niezakończone ostateczną decyzją lub postanowieniem, które w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. zostały umorzone z mocy prawa. Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest formalnie "zamknąć" wydaniem orzeczenia, co oznacza, że musi wydać w tej materii deklaratoryjną decyzję administracyjną potwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa.
W nawiązaniu do zarzutów skargi skoncentrowanych na niekonstytucyjności przyjętego rozwiązania, wobec zastosowania retroaktywności zakwestionowanej normy, Sąd dostrzega, że dla jego adresatów może ono budzić wątpliwości, co do zgodności z obowiązującą Konstytucją. W szczególności jako naruszające zasadę demokratycznego państwa prawa w powiązaniu z takimi wartościami jak pewność prawa i jego przewidywalność.
Analiza problemu prowadzi jednakże do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Trafnie podkreśla się, że acquis constitutionnel dopuszcza możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Rozważając kwestię relacji zasady lex retro non agit i zasady ochrony praw nabytych (wyrok z 15 września 1998 r., [...] oraz wyrok z 8 grudnia 2009 r., [...]) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie stawał bowiem na stanowisku, że potencjalnie może zaistnieć potrzeba ochrony wartości konstytucyjnych, która będzie uzasadniała odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa, pod warunkiem, że to odstępstwo będzie podlegać ocenie z perspektywy celowości i proporcjonalności jego wprowadzenia.
Sąd w składzie orzekającym w sprawie niniejszej w całości aprobuje pogląd, że racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności, zasady zaufania obywatela do państwa, w tym zasady pewności prawa, które wynikają z art. 2 Konstytucji RP oraz zasad wymienionych w skardze mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego.
Potrzeba ograniczenia w czasie postępowań nieważnościowych uzasadniona jest także faktem, że po upływie kilkudziesięciu latach od dnia wydania kwestionowanych decyzji znacznie utrudniona jest ich weryfikacja wobec niekompletności dostępnych akt.
Istotnym jest ponadto, że przed 1980 r. nie funkcjonowało sądownictwo administracyjne. Standardy orzecznictwa administracyjnego były znacznie niższe od obecnych, stanowiły odzwierciedlenie ówczesnych standardów prawnych i społecznych. Z obniżonymi standardami orzecznictwa administracyjnego skorelowane były przesłanki uznania za nieważne decyzji administracyjnych. Ówczesny art. 137 k.p.a. nie przewidywał jako przesłanki uznania decyzji za nieważną wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa jako podstawę nieważności wprowadzono dopiero od marca 1980 r. Sąd podziela pogląd zawarty w orzeczeniu tutejszego Sądu z 4 kwietnia 2022r. sygn. akt I SA/Wa 3182/21, że ocenianie według obecnych standardów prawnych i orzeczniczych legalności decyzji wydanych w zupełnie innych warunkach prawnych i społecznych, z perspektywy niedookreślonej przesłanki "rażącego naruszenia prawa" przez osoby piastujące stanowiska decyzyjne w organach administracji publicznej wypacza sens nadzoru administracyjnego. W cytowanym wyroku trafnie podniesiono ponadto, że nieograniczona w czasie weryfikacja decyzji administracyjnych generuje ponadto znaczne koszty budżetowe, znacznie angażuje aparat administracyjny oraz sądownictwo i tym sensie jest sprzeczna z interesem publicznym.
Ze społecznego punktu widzenia istotna jest także ocena, że wskutek upływu od wydania decyzji administracyjnej kilkudziesięciu lat ich kontrola dokonywana jest z inicjatywy osób, które nie były adresatami tych decyzji i nie dotknęły ich w sposób bezpośredni skutki tych decyzji (np. osoby te nie poniosły uszczerbku ekonomicznego w postaci odebrania im własności nieruchomości).
Wskazane argumenty dowodzą, zdaniem Sądu, że ustawodawca prawidłowo rozważył kwestię konstytucyjności przyjętego w ustawie zmieniającej rozwiązania prawnego, w szczególności respektując zasadę proporcjonalności i pozostałe zasady Konstytucji RP wymienione w skardze. W realiach tej konkretnej sprawy prymat należało dać zasadzie stabilizacji porządku prawnego wynikającego z indywidualnych aktów administracyjnych, które wywołały skutki wiele lat temu. Zasadę trwałości decyzji ostatecznych uzasadnia zasada bezpieczeństwa prawnego, wywodzona z ogólniejszej zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP. Trwałość decyzji wynika też z domniemania jej zgodności z prawem, a więc z - przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP - zasady praworządności.
Powyższe przesądza, że kwestionowane w skardze rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki. Jednocześnie jego zastosowanie nie skutkuje pozbawieniem, czy ograniczeniem prawa Skarżących do dochodzenia ich praw przed sądem, chociażby dlatego, że w przedmiocie umorzenia postępowania z uwagi na upływ terminu przewidzianego w art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej wydawana jest decyzja podlegająca kontroli sądowej.
Na marginesie należy zaś wskazać, że przed Trybunałem Konstytucyjnym z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich zawisła sprawa o sygn. [...] o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej - w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 2 art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojego wniosku Rzecznik podniósł, że jego zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to w takim przypadku strona będzie mogła żądać wznowienia niniejszego postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stosownie do treści art. 145 a k.p.a.
Jednocześnie warto zauważyć, że to właśnie Trybunał Konstytucyjny jest jednym organem uprawnionym do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją przepisów o randze ustawowej. Zatem nie mógł zyskać aprobaty zarzut naruszenia przez Ministra art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji poprzez zaniechanie oceny zgodności decyzji wydanej w pierwszej instancji z wskazanymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisami Konstytucji, Protokołu i Konwencji. Przeprowadzenie takiej kontroli z pewnością wykraczało poza kompetencje Ministra. Ponadto ocenie zgodności z Konstytucją, nawet przed uprawionym do tego Trybunałem, nie podlegają indywidualne akty stosowania prawa (decyzje), a takiej weryfikacji zadaje się oczekiwały Skarżące.
W ocenie Sądu Minister, wydając skarżoną decyzję, nie dopuścił się też naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania. W szczególności wbrew twierdzeniom Skarżących nie można organowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, gdyż nie w toku postępowania ustalono kiedy i w jakim trybie miało miejsce doręczenie decyzji z 1955 r., które jak wspomniano na wstępie nastąpiło w drodze obwieszczenia.
Zdaniem Sądu organ administracji prawidłowo zastosował zatem w sprawie obowiązujące przepisy prawa, co do których obowiązuje zasada domniemania ich konstytucyjności.
Biorąc pod uwagę powyższe i nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.