I SA/Wa 1314/22

I SA/Wa 1314/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-02-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-26
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Falkiewicz-Kluj
Elżbieta Lenart /sprawozdawca/
Łukasz Trochym /przewodniczący/
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Komunalizacja mienia
Sygn. powiązane
I OSK 2384/23 - Wyrok NSA z 2025-09-26
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.), Protokolant referent Wiktoria Sosnowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez gminę prawa własności nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją nr KKU-76/20 z 24 lutego 2022 r. uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego nr GN-IV.7532.521.2016.SJ z 30 października 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] - pod ulicą, przy ul. [...] - pod ulicą, przy ul. [...] - pod ulicą, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu numer: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Prezydent Miasta [...] pismem z 10 listopada 2016 r. przedłożył Wojewodzie Łódzkiemu dokumentację inwentaryzacyjną mienia ogólnonarodowego obejmującą nieruchomość położoną w [...] przy ul[...] - pod ulicą, przy ul. [...] - pod ulicą, przy ul. [...] - pod ulicą, w obrębie [...] m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu numer: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych, prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] - wnosząc jednocześnie o wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna.
Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z [...] października
2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieopłatnego nabycia przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności ww. nieruchomości.
W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na cele rozbudowy infrastruktury kolejowej linii Nr [...] w tym przyległy pas gruntu stanowiący teren ochronny służący prawidłowej eksploatacji linii - w związku z czym znajdowała się w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe. Fakt ten potwierdza również pismo Polskich Kolei Państwowych z 18 maja 2017 r. oraz z 1 marca 2016 r. Dodał, że dowodami potwierdzającymi przynależność przedmiotowej nieruchomości do majątku przedsiębiorstwa Polskie Koleje Państwowe są także mapy oraz archiwalny wypis z ewidencji gruntów na dzień 27 maja 1990 r. - potwierdzający fakt władania oraz sposób użytkowania tej nieruchomości przez Polskie Koleje Państwowe.
W związku z tym Wojewoda uznał, że grunty związane z funkcjonowaniem kolei - na mocy przepisów regulujących powstanie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa PKP i jego poprzedników prawnych - oddane zostały w jego użytkowanie i zarząd. Zatem bez względu na to, czy wymienione przedsiębiorstwo legitymuje się obecnie dokumentem wykazującym przekazanie mu konkretnego gruntu, może ono udowadniać wszelkimi środkami dowodowymi, że konkretna nieruchomość była gruntem związanym z funkcjonowaniem kolei i wobec tego była w zarządzie PKP. Fakt ten stanowi zaś przeszkodę do komunalizacji mienia.
Biorąc pod uwagę opisane wyżej stanowisko Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie Polskie Koleje Państwowe legitymowały się w dniu 10 maja 1990 r. prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości - co wyklucza możliwość jej komunalizacji z mocy prawa.
Ponadto - nawet gdyby przyjąć stanowisko odmienne, iż Polskie Koleje Państwowe nie dysponowały tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu - to w tej sprawie zastosowanie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., który jest jednym z przepisów wyłączających zastosowanie powołanego art. 5 ust. 1.
Zgodnie z jego treścią mienie ogólnonarodowe (państwowe), o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli składniki tego mienia w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Wojewoda dodał, że na podstawie ww. art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. ustalony został wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji. W wykazie tym nie zostało umieszczone PKP, jednakże nie ma to decydującego znaczenia w sprawie - gdyż ze swej istoty PKP (podobnie jak Poczta Polska, Telegraf i Telefon) było przedsiębiorstwem państwowym wykonującym zadania o charakterze ogólnokrajowym (art. 11 ust 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r.).
Zatem mienie ustawowo powierzone w zarząd PKP (jako stan faktyczny) pozwalało tej jednostce realizować zadania - cel społeczno-gospodarczy oraz stanowiło podstawę do działania tej jednostki w imieniu własnym, jak i Skarbu Państwa, w stosunku do powierzonego mienia. W związku z tym nieuzasadniona komunalizacja mienia stanowiącego infrastrukturę kolejową pozbawia Skarb Państwa jego mienia, a także niweczy założenia ustawowe związane z realizacją przez Państwo polityki związanej z transportem kolejowym.
Podsumowując Wojewoda wskazał, że w związku z powyższym przedmiotowy
grunt stanowiący tereny kolejowe znajdował się we władaniu i faktycznym zarządzie pp Polskie Koleje Państwowe, stanowiąc infrastrukturę kolejową przeznaczoną do zarządzania, obsługi przewodu osób i rzeczy, a także utrzymania niezbędnego w tym celu majątku zarządcy infrastruktury kolejowej.
Zatem przedmiotowe mienie, pozostające w zarządzie pp Polskie Koleje Państwowe w dniu 27 maja 1990 r., należało do jednostki wykonującej zadania o charakterze ogólnokrajowym, o której mowa w art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i z tych względów nie zostało nabyte z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Miasto [...] na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy.
Gmina Miasto [...] wniosła odwołanie od ww. decyzji - wnosząc o stwierdzenie nabycia przez nią, z mocy prawa, nieodpłatnie własności przedmiotowego mienia Skarbu Państwa.
Po rozpatrzeniu odwołania Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 24 lutego 2022 r. nr KKU-76/20 uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 października 2019 r. nr GN-IV.7532.521.2016.SJ. i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności przedmiotowego mienia Skarbu Państwa.
W uzasadnieniu wskazała, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z brzmienia tego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Zatem decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. w dniu 27 maja 1990 r.
Tym samym obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W dalszej kolejności, organ powinien ustalić czy nie wystąpiły przesłanki wskazane w art. 11-12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Komisja zaznaczyła, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa.
Zatem kwestią niezbędną do wyjaśnienia przyczyn komunalizacji mienia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. jest ustalenie, czy przedmiotowe mienie w dniu 27 maja 1990 r. należało do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Przy czym dla ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego niezbędne jest wyjaśnienie, co należy rozumieć pod pojęciem "należące do".
W związku z tym Komisja powołała stosowne regulacje prawne odnoszące się do przedmiotowej kwestii oraz orzecznictwo sądowo-administracyjne podkreślając, że z przeprowadzonego postępowania nie wynika, żeby w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz spółki PKP S.A. - a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.
Natomiast faktyczne władanie mieniem przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" bądź przez jego poprzedników prawnych - nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie ww. przepisu ustawy z dnia 10 maja 1990 r. następuje z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., tym bardziej, że wydana decyzja komunalizacyjna ma jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdza przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.
Komisja zaznaczyła, że zarząd, to prawna forma władania, która uprawnia do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania z nieruchomości nie kreuje prawa zarządu. Nawet faktyczne władanie nieruchomością odpowiada bowiem przesłance wymienionej w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., tj. że mienie należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej.
Aby zaś przeciwstawić się komunalizacji mienia - podmiot faktycznie mieniem tym władający musi w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niego w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie władania mieniem w sensie prawnym (także mieniem wykorzystywanym na infrastrukturę kolejową) wymaga przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub aktów (np. decyzji administracyjnych, protokołów przekazania mienia) wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny (użytkowanie, zarząd i użytkowanie, zarząd).
Tymczasem z zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika istnienie dokumentów potwierdzających - na dzień 27 maja 1990 r. - prawo zarządu do ww. nieruchomości jakiemukolwiek podmiotowi.
Podkreśliła też, iż prawo zarządu PKP do przedmiotowej nieruchomości nie powstało z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie - co potwierdza ukształtowana linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP, jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Z kolei akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa PKP oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie, których przeprowadzono nacjonalizację kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i również nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego.
Natomiast PKP nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Ponadto w niniejszej sprawie nie znajduje również zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli służą wykonaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, jak również art. 11 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z którym, składniki mienia ogólnonarodowego, o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim.
Wykaz przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. o tym samym tytule (Dz. U. Nr 51, poz. 301) - w którym brak jest przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe.
Polskie Kolej Państwowe w dniu 27 maja 1990 r. nie wykonywały zadań należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Przy czym fakt, że organem założycielskim przedsiębiorstwa był minister nie oznacza, że wykonywane przez nie zadania należą do właściwości organów administracji rządowej.
Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasta [...], w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Polskie Koleje Państwowe S. A. w Warszawie zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego:
- art. 5 ust. 1 pkt. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych przez uznanie, że z powyższych przepisów wynika, że do wydania decyzji komunalizacyjnej wystarczające jest ustalenie, że dana nieruchomość nie była objęta prawem zarządu państwowej jednostki organizacyjnej, podczas gdy w rzeczywistości przepis ten warunkuje wydanie decyzji komunalizacyjnej ustaleniem, że dana nieruchomość należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, oraz przez nieuwzględnienie, że grunty, które w dniu wejścia w życie ww. ustawy znajdowały się w posiadaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP przeszły z mocy prawa w zarząd tego przedsiębiorstwa, wykonującego zadania o charakterze, ogólnokrajowym;
- art. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym PKP (Dz. U. Nr 26, poz. 138, ze zm.) w związku z art. 38 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (Dz. U. Nr 24, poz. 122) przez nieuwzględnienie, że przepisy prawa przewidywały wyposażanie przedsiębiorstwa państwowego przez organ założycielski w środki niezbędne do prowadzenia działalności określonej w akcie prawnym o jego utworzeniu, a przedsiębiorstwo, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewniało jego ochronę, oraz że z przepisów prawa wynika, że przedsiębiorstwo państwowe PKP gospodarowało wydzielonym mu mieniem Skarbu Państwa, jak również że mienie PKP stanowi wydzieloną część mienia ogólnonarodowego, w skład którego wchodzą środki będące w dyspozycji PKP w dniu wejścia w życie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym PKP oraz środki nabyte przez przedsiębiorstwo państwowe PKP w toku jego dalszej działalności;
- art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w związku z art. 34 oraz 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP (Dz. U. z 2021 r. poz. 146) przez nieuwzględnienie, że grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie tej ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP oraz że grunty takie są wyłączone spod komunalizacji.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej nr KKU-76/20 z 24 lutego 2022 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w skardze stwierdziła, że nie znajdują one uzasadnienia, stanowiąc w istocie polemikę z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i jako takie nie zasługują na uwzględnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.
W niniejszej sprawie Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z 24 lutego 2022 r. uchyliła decyzję Wojewody Łódzkiego z 30 października 2019 r. odmawiającą stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w [...] przy ul. [...] - pod ulicą, przy ul. [...]- pod ulicą, przy ul. [...] - pod ulicą, w obrębie [...] m. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki gruntu numer: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i stwierdziła nieodpłatne nabycie przez Gminę Miasta [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności opisanego wyżej mienia Skarbu Państwa.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), dalej jako ustawa z dnia 10 maja 1990 r. lub ustawa komunalizacyjna.
Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma zaś stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie w/w ustawy.
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa uznała, że objęte postępowaniem nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Państwa i należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a zatem spełniały przesłanki określone w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Skarżącej spółce PKP nie przysługiwało do przedmiotowych nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu - bowiem nie legitymowała się ona dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) tych nieruchomości.
Zdaniem Sądu przedstawione stanowisko organu jest prawidłowe.
Należy zauważyć, że kwestia dotycząca sporu pomiędzy spółką PKP, a organami właściwymi w sprawie komunalizacji mienia - na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - wielokrotnie była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych.
W wydawanych orzeczeniach wielokrotnie wyjaśniano, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest zawsze Skarb Państwa i właściwa gmina, a jeżeli roszczenia do komunalizowanego mienia zgłasza inny podmiot, to musi on wykazać tytuł prawny uprawniający go do zgłoszenia takich roszczeń.
Jak podkreślano, jeżeli PKP nie legitymują się tytułem prawnym do skomunalizowanych nieruchomości, wydanym w formie prawem przewidzianej - to nie mogą być uznane za podmiot, któremu taki tytuł służy. Tytułu takiego nie da się bowiem wywieść z ogólnych przepisów dotyczących utworzenia i działalności Polskich Kolei Państwowych. Akty prawne regulujące status skarżącej spółki, jak również akty ustawowe i wykonawcze na podstawie których przeprowadzono postępowanie nacjonalizacyjne kolei, mają bowiem charakter przepisów ogólnych - a co za tym idzie nie mogły regulować stanu prawnego poszczególnych nieruchomości. Stanowisko powyższe potwierdza rozliczne i ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych.
Wyjaśniano również, że PKP nie są przedsiębiorstwem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
W licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał m.in., że dysponowanie, czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są bowiem tożsame z pojęciem "należy do", które w swym semantycznym zakresie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy. NSA wielokrotnie też wskazywał, że niezasadne jest stanowisko PKP, że pojęcie "należeć" powinno być utożsamiane z posiadaniem (władaniem) w rozumieniu prawa cywilnego. Z założenia celowe i świadome posłużenie się przez ustawodawcę terminem "należeć" a nie "posiadać" - jednoznacznie wskazywało, że chodzi o grunty, do których terenowym organom administracji państwowej przysługiwało określone uprawnienie, niezależne od tego, jaki podmiot faktycznie władał gruntem. Podkreślono, iż w szczególności o zarządzie nie świadczy samo faktyczne przeznaczenie gruntu pod infrastrukturę kolejową, jeżeli nie wiązało się ono z tytułem prawnym.
Wielokrotnie też wskazywano, że od samego początku swego istnienia PKP miały obowiązek ewidencjonowania nieruchomości wydzielonych temu przedsiębiorstwu, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP. Analogiczną regulację przewidywał art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "PKP", który to przepis nakazywał PKP m.in. inwentaryzację majątku.
Jak wskazał NSA w wyroku z 7 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2132/17 - aby ostatecznie usunąć wątpliwości natury prawnej w zakresie interpretacji przepisów regulujących kwestię nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości w trybie ww. ustawy komunalizacyjnej oraz pojawiającą się w orzecznictwie rozbieżność, NSA podjął dwie uchwały: z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 oraz z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt I OPS 5/17.
W jednobrzmiących tezach tych uchwał NSA przyjął, że: "pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.)".
W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn. akt I OPS 2/16 NSA dokonał wykładni art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przyjmując, że zakres użytego w tym przepisie zwrotu "mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" obejmuje nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Przyjęto zatem, że nieruchomości pozostające we władaniu przedsiębiorstwa PKP nie są nieruchomościami "należącymi do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego", o ile prawo do tych nieruchomości może być udokumentowane w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, tj. decyzją organu administracji publicznej, na mocy której PKP uzyskała grunt państwowy w zarząd albo umową zawartą, za zezwoleniem organu, o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umową o nabyciu nieruchomości."
We wskazanych uchwałach przyjęto również, iż analiza przepisów regulujących status i uprawnienia do mienia PKP, w tym uchwalonych po 1960 r., wyraźnie wskazuje, że PKP nie było traktowane przez ustawodawcę jako podmiot wykonujący prawo zarządu gruntów kolejowych.
W uchwale z dnia 27 lutego 2017 r. sygn.. akt I OPS 2/16 podkreślono, że ustawa o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", zmieniająca m.in. ustawę z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach - nie zawierała żadnych postanowień w zakresie ewentualnego przyznania PKP zarządu gruntami. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe", przedsiębiorstwu temu przysługiwało mienie, jako część wydzielona z mienia ogólnonarodowego w postaci środków będących w dyspozycji PKP w chwili wejścia ustawy w życie oraz środki nabyte po tej dacie, ale nie zarząd. Również przepis art. 16 ust. 4 powyższej ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, nie kreował prawa zarządu przedsiębiorstwa PKP. Jak podkreślono, ustawa z 19 października 1991 r. o zmianie ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 107, poz. 463) także nakazywała w art. 16 uznać prawo PKP do wydzielonego mienia za "gospodarowanie", a nie za oznaczone prawo rzeczowe lub zarząd. Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2017 r., poz. 680 ze zm.) przewidywała, że PKP S.A. wstępuje we wszystkie stosunki prawne, których podmiotem było PKP, bez względu na charakter prawny tych stosunków (art. 2 ust. 2 ustawy). W art. 15 ust. 1 ustawa przewidziała prawo PKP S.A. do "zarządzania liniami kolejowymi", nakazując utworzenie odrębnego podmiotu pod nazwą "PKP Polskie Linie Kolejowe S.A." (PKP PLK) dla sprawowania tego zarządzania, rozumianego jako uprawnienie wynikające z ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o transporcie kolejowym (uchylonej ustawą z dnia 28 marca 2003 r. - Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.), również używającej (w art. 10 ust. 6) terminu "zarządzanie" w odniesieniu do linii kolejowych.
Tym niemniej, jak wyraźnie podkreślono w obu przywołanych uchwałach, "zarządzanie" nie jest tożsame z zarządem.
W uchwale z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. I OPS 5/17 podkreślono, że nie ma żadnych podstaw do tego, aby w oparciu o przepisy późniejsze w stosunku do ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach konstruować wnioski o charakterze wstecznym w zakresie skutków wywołanych tą właśnie ustawą. Ani bowiem przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ani przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" nie mogą stanowić podstawy do odpowiedzi na pytanie, czy ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach poprzez uchylenie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" doprowadziła do wygaśnięcia zarządu PKP. Dopiero stwierdzenie, że ustawa z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach doprowadziła do wygaśnięcia dotychczasowego zarządu PKP, uzasadnia konieczność poszukiwania w przepisach późniejszych nowej podstawy prawnej dla uznania przedsiębiorstwa PKP za sprawującego zarząd mieniem kolejowym. Zwrócił na to trafnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podejmując uchwałę sygn. akt I OPS 2/16 i przeprowadzając logiczny wywód prawny w zakresie oceny stanu prawnego również po 1960 r. i tego, że po
1960 r. nie został uchwalony żaden przepis, oddający mienie kolejowe w zarząd PKP. Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, iż ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że na dzień 27 maja 1990 r. skarżąca Spółka PKP nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości - co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.
Nie może bowiem budzić wątpliwości, że dla PKP nie została wydana żadna decyzja, która wskazywałaby na taki tytuł, ustanawiała go lub potwierdzała.
Także ewentualne ustalenie przedsiębiorstwu państwowemu opłaty za korzystanie z gruntu państwowego, ani pod rządami ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, ani ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie tworzyłoby po stronie podmiotu zobowiązanego do ich ponoszenia automatycznie tytułu prawnego w postaci użytkowania, czy zarządu.
Skarżąca spółka nie dysponuje również żadnym innym dokumentem (umową, protokołem zdawczo-odbiorczym), który ustanawiałby zarząd czy użytkowanie. Jak wskazano wyżej tytułu do spornej nieruchomości nie potwierdzają też ww. przepisy ogólne. Tym samym stwierdzić należy, że PKP władało spornymi nieruchomościami wyłącznie w sposób faktyczny.
Zatem brak tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość należała wówczas - w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. W związku z tym w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa.
Słusznie też Komisja uznała, że w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 maja 1990 r., zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego PKP do przedmiotowej nieruchomości nie posiadało. Ponadto w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.
W świetle powyższego Sąd uznał, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa dokonała prawidłowej oceny przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do spornych nieruchomości - zatem wydane w sprawie rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przepisów k.p.a. - co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego, szczegółowo wyjaśniła motywy, jakimi się kierowała przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniła swoja decyzję zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.