I SA/WA 1314/05

I SA/Wa 1314/05 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-04-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2005-07-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Daniela Kozłowska
Jolanta Rudnicka /przewodniczący sprawozdawca/
Sławomir Antoniuk
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie WSA Daniela Kozłowska Asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Emilia Rutkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Muzeum [...] w L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie uwłaszczenia państwowej osoby prawnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżącego Muzeum [...] w L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Muzeum [...] w L. użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w obrębie [...] oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale związanych z gruntem znajdujących się na tej nieruchomości.
Decyzja wydana została w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy:
Wnioskiem z dnia 24 maja 2001 r. Muzeum [...] w L. wystąpiło o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 21 maja 1992 r., na podstawie art.202 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L., oznaczonego geodezyjnie jako działka nr [...] [...], obręb [...] o powierzchni [...] ha oraz prawa własności budynków i innych urządzeń trwale z tym gruntem związanych.
Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia przez Muzeum [...] w L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynków i innych urządzeń na nim położonych.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji była, w ocenie organu odwoławczego, konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego a przede wszystkim sprawdzenia w archiwum państwowym, czy istnieją dokumenty potwierdzające uregulowanie stanu prawnego na rzecz Muzeum [...] oraz wyjaśnienia charakteru roszczeń zgłaszanych przez [...] Kurię Biskupią i ich wpływu na niniejszą sprawę.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia
[...] grudnia 2004 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 21 maja 1992 r. przez Muzeum [...] w L. użytkowania wieczystego opisanego powyżej gruntu oraz prawa własności budynków i urządzeń trwale z tym gruntem związanych.
W uzasadnieniu powyższej decyzji organ stwierdził, że zgodnie z treścią art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o prowadzeniu działalności kulturalnej, uzyskały osobowość prawną nabywają z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz prawo własności położonych na nim budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie ustawy tj. dnia 1 stycznia 1998 r. nadal zarządzały tymi gruntami. Stwierdzenie prawa zarządu przez państwową osobę prawną następuje na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz.120 ze zm.).
W ocenie organu pierwszej instancji Muzeum [...] nie przedstawiło żadnego z dokumentów wymienionych w powyższym rozporządzeniu na dowód sprawowania w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządu przedmiotową nieruchomością. Na wezwanie organu do złożenia dokumentów potwierdzających istnienie zarządu w tej dacie Muzeum [...] w L. pismem z dnia 11 września 2004 r. poinformowało, że nie posiada żadnego z dokumentów stanowiących formalno - prawny tytuł władania nieruchomością. Korzystając z możliwości przewidzianej w par. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, Wojewoda [...] przeprowadził rozprawę administracyjną podczas, której zostali przesłuchani w charakterze świadków: M. S. – pracownik Urzędu Rejonowego w L., zatrudniona na stanowisku zastępcy kierownika Oddziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Gruntami tegoż Urzędu w okresie od [...] września 1990 r. do [...] grudnia 1998 r. oraz W. T. – pracownica Muzeum od 1961 r. do chwili składania zeznań w sprawie. Według organu zeznania te nie potwierdziły istnienia po stronie Muzeum [...] tytułu formalnego prawnego władania przedmiotową nieruchomością. Tytułu prawnego do gruntu nie potwierdzają również złożone przez wnioskującego dokumenty: uchwała Prezydium Rady Narodowej w L. numer [...] z dnia [...] czerwca 1960 r. o przekazaniu do zaadoptowania opuszczonego kościoła pochodzącego z XIV wieku na muzeum historyczne, wniosek skierowany do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w L. z dnia 21 czerwca 1960 r. dotyczący podjęcia uchwały w sprawie utworzenia muzeum w L., pismo Muzeum [...] we W. z dnia 12 listopada 1968 r. skierowane do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w L. zawierające wniosek o wydanie zarządzeń mających na celu formalne przejęcie z dniem 1 stycznia 1969 r. Muzeum [...] w L. oraz pismo z dnia 10 grudnia 1970 r. skierowane do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w L. informujące, że Muzeum [...] w L. jest Oddziałem Muzeum [...] w L. Organ podkreślił również, że zarówno w Archiwum Państwowym, jak i w archiwach Muzeum Narodowego, Urzędu Gminy L. i Urzędu Miasta L. nie zachowały się dokumenty mogące stanowić dowód na fakt sprawowania przez Muzeum [...] w L. w dniu 5 grudnia 1990 r. zarządu przedmiotową nieruchomością. Odnosząc się do kwestii ewentualnych roszczeń Kurii Biskupiej organ stwierdził, że nie zachodzą przesłanki określone w art.60 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz.154), które wskazywałyby na koniczność stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Kościół własności przedmiotowej nieruchomości. Przesądza o tym okoliczność, że w dniu wejścia w życie wymienionej regulacji prawnej tj. w dniu 23 maja 1989 r. nieruchomość nie znajdowała się we władaniu kościelnej osoby prawnej, nie został też złożony wniosek o wszczęcie postępowania regulacyjnego w trybie art.61 powyższej ustawy. Pismem z dnia 18 kwietnia 2003 r. Biskup L. poinformował natomiast, że [...] Kuria Biskupia zainteresowana jest kupnem przedmiotowego gruntu.
Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., podnosząc w uzasadnieniu brak dokumentów wskazujących na prawo zarządu przedmiotową nieruchomością przez Muzeum [...] w L. Podkreślił, że samo władanie nieruchomością i sprawowanie opieki nad obiektem muzealnym znajdującym się na gruncie nie jest równoważne ustanowieniu zarządu. Także świadkowie zeznający w sprawie, w ocenie organu, nie wskazali na żaden konkretny dokument ustanawiający prawo zarządu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Na istnienie prawa zarządu nie wskazują też załączone do akt przez Muzeum [...] różnorodne dokumenty. W ocenie organu odwoławczego wnioskujący o uwłaszczenie nie spełnia przesłanek art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Muzeum [...] w L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] i stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 21 maja 1992 r. przez Muzeum [...] w L. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie bądź stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.
W skardze podniesiono następujące zarzuty :
1/ rażące naruszenie prawa materialnego tj. par. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez nieuwzględnienie przez organ wydający zaskarżona decyzję w oparciu o zeznania świadków i oświadczenie wnioskodawcy okoliczności przekazania prawa zarządu do nieruchomości przez poprzednika prawnego Muzeum [...],
2/ rażące naruszenie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę uwzględnienia wniosku skarżącego o uwłaszczenie w trybie tego przepisu, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki w nim wymienione,
3/ rażące naruszenie przepisów postępowania a w szczególności art. 75 kpa poprzez pominięcie zeznań świadków M. S. i W. T., które w istotny sposób mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a także pominięcia oświadczenia strony w tym przedmiocie,
4/ rażące naruszenie art. 7 kpa, poprzez brak woli organów administracji do załatwienia sprawy, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wybiórcze traktowanie zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w sytuacji gdy sprawa dotyczy obiektu kulturalnego, który od ponad czterdziestu lat funkcjonuje w świadomości społeczności L. i miasta L., a także jest obiektem znanym dla mieszkańców kraju i turystów zagranicznych.
W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :
Skarga jest uzasadniona, a podniesione w niej zarzuty należy uznać za trafne.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Ministra Infrastruktury utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 21 maja 1992 r. przez Muzeum [...] w L. prawa użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości oraz własności budynków i urządzeń położonych na tym gruncie. Zasadniczym powodem wydania powyższej odmownej decyzji było stwierdzenie przez organy orzekające w sprawie niespełnienie przez skarżącego przesłanek art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz.U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), a w szczególności brak wykazania prawa zarządu.
Państwowe instytucje kultury, które uzyskały osobowość prawną na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. Nr 114, poz. 493 ze zm.) mogą w trybie art. 202 ustawy o gospodarce nieruchomościami ubiegać się o uwłaszczenie z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury. Jest bezsporne, że skarżący należy do tej kategorii podmiotów albowiem, jak wynika z księgi rejestrowej muzeum rejestracja nastąpiła w dniu [...] maja 1992 r. i z tym dniem uzyskał osobowość prawną. Jednakże dla stwierdzenia uwłaszczenia niezbędne było wykazanie po stronie skarżącego prawa zarządu przedmiotową nieruchomością. Wydane z mocy delegacji ustawowej, zawartej w art.206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23, poz.120) zawierają w par. 4 ust. 1 wyliczenie dokumentów na podstawie, których właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu. Poza sporem w niniejszej sprawie jest również, że skarżący nie posiada żadnego z dokumentów wymienionych w tym przepisie a organ czynił starania aby te dokumenty odnaleźć. Bezspornie stwierdzić należy, że organ nie dysponował dokumentami wymaganymi przez powyższy przepis do stwierdzenia istnienia po stronie skarżącego prawa zarządu przedmiotową nieruchomością, co jednak w niniejszej sprawie nie oznacza, że tych dokumentów nie było.
Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z zeznań przesłuchanej charakterze świadka M. S., zastępcy kierownika Wydziału Geodezji, Gospodarki Gruntami i Kartografii Urzędu Rejonowego w L. w latach 1990 - 1998 wynika, że teczka przedmiotowej nieruchomości zaginęła w czasie regulacji stanu prawnego w latach dziewięćdziesiątych. Świadek zeznała również, że: cyt. "oświadczam, że istniały dokumenty potwierdzające tytułu prawny do nieruchomości przysługujący muzeum .....". Wobec takiego oświadczenia pracownika Urzędu Rejonowego zajmującego się m.in. regulacją stanu prawnego nieruchomości oraz w sytuacji zaginięcia dokumentów w tym Urzędzie organ był zobowiązany do szczególnej staranności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Należy zwrócić uwagę, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przedmiotowa nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków. Należało zatem zwrócić się do organu dokonującego wpisu do rejestru zabytków, do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, gdyż tam również mogą znajdować się poszukiwane dokumenty.
Ponadto w ocenie Sądu słuszne są zarzuty skargi naruszenia przez organ
par. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia państwowych osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Stosownie do tego przepisu - "Jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron dokonanych zgodnie z art. 75 kpa., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym". Organy orzekające w sprawie dokonały rozszerzonej interpretacji powyższego przepisu. Ustawodawca bowiem wskazał na konieczność potwierdzenia zeznaniami świadków przekazania nieruchomości, nie uściślając że chodzi o wskazanie konkretnych dokumentów związanych z przejęciem nieruchomości. Trudno sobie bowiem wyobrazić aby świadek po kilkunastu latach mógł precyzyjnie wskazać dokładne daty wydawanych decyzji lub ścisłe daty przekazania nieruchomości. Należy dodatkowo zwrócić uwagę, że przesłuchując powyższych świadków, w sytuacji gdy nie można było odnaleźć żadnych dokumentów, organ powinien dokonać tych czynności ze szczególną starannością. Tymczasem przesłuchanie świadków (w szczególności M. S.) było mało wnikliwe i ogólnikowe.
Z powyższym związany jest kolejny zarzut skargi, a mianowicie naruszenie
art. 75 kpa przez pominięcie zeznań świadków M. S. i W. T. Z zarzutami tymi należy się zgodzić, gdyż organ z jednej strony nie odmówił wiarygodności i mocy dowodowej zeznaniom tych świadków a z drugiej strony stwierdził, że nie mogą one stanowić podstawy dla uwzględnienia wniosku. W ocenie organu skoro świadkowie nie wskazali żadnego konkretnego dokumentu ustanawiającego prawo zarządu a wyrażali jedynie własne przekonanie, że przedmiotowa nieruchomość traktowana była jako pozostająca w zarządzie skarżącego, to nie mają znaczenia w sprawie. Tym samym jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące potwierdzenie w materiale dowodowym, lecz nie kompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. I SA 1769/99, publ. Lex 54171).
Po dokładnej analizie zeznań obu świadków należy podzielić zarzut skargi, że błędna jest ocena organu, iż nie mają one znaczenia dowodowego, świadek M. S. zeznała, że przedmiotowa nieruchomość "traktowana była jako pozostająca w zarządzie tej jednostki", "oświadczam, że istniały dokumenty potwierdzające tytuł prawny do nieruchomości muzeum ..", a z kolei świadek W. T. stwierdziła, że: "była wówczas umowa o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie", przy czym świadek wskazała nawet osoby biorące udział w przekazaniu spornej nieruchomości skarżącemu.
Ponadto oświadczenie złożone w dniu 29 lipca 2004 r. przez Dyrektora Muzeum [...] A. N. nie zostało w ogóle wzięte pod uwagę przez organ orzekający w sprawie. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 czerwca 2000 r.
(I SA/Kr 638/98, publ. Lex 44386), według którego: "dokumenty i oświadczenia składane przez stronę w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Ciężar dowodu z mocy
art. 77 par. 1 kpa obciąża organ administracyjny".
Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Z kolei art. 77 par. 1 kpa mówi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego oznacza, że organ administracji winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem konieczne będą do rozstrzygnięcia sprawy. Z art. 77 par. 1 kpa wynika między innymi, że organ zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 17 października 2001 r., I SA 1110/01, publ.Lex nr 75516; 4 lipca 2001, I SA 301/00, publ. Lex nr 53964). Z akt sprawy wynika, że wiedzę na temat przekazania przedmiotowej nieruchomości skarżącemu mogą posiadać osoby wskazane przez świadka W. T., jako biorące udział w przekazaniu nieruchomości Muzeum [...]. Organy prowadzące postępowanie powinny z urzędu podjąć próbę przesłuchania w charakterze świadków: M. P. – ówczesnego sekretarza Gromadzkiej Rady Narodowej w L., która według zeznań powyższego świadka dysponowała teczką własnościową nieruchomości i brała udział w protokolarnym jej przekazaniu skarżącemu, A. K. oraz świadka G. Rolą organu prowadzącego postępowanie było przesłuchanie świadków nie tylko tych zawnioskowanych przez stronę, lecz także przesłuchanie z urzędu innych osób, jeśli mogłoby to przyczynić się do wyjaśnienia sprawy.
Ponownie rozpoznając sprawę organ, zgodnie z powyższymi zaleceniami przeprowadzić powinien w sposób dokładny, wnikliwy i wyczerpujący postępowanie dowodowe i na podstawie całokształtu materiału dowodowego wydać rozstrzygnięcie.
Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 c oraz
art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) orzekł, jak wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje uzasadnienie w art. 200 powołanej ustawy.