I SA/Wa 1333/25

I SA/Wa 1333/25 - Postanowienie WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-09-04
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne
Odrzucenie skargi
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Odrzucono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 58 par. 1 pkt. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Milicka-Stojek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 września 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. C. na uchwałę Prezydium Sejmu z dnia 9 maja 2025 r. nr 71 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącej K. C. wpis od skargi w kwocie 200 (dwieście) złotych.
Uzasadnienie
K. C. (dalej jako "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Prezydium Sejmu (dalej jako "organ") z 9 maja 2025 r. nr 71 utrzymującą w mocy uchwałę z 4 kwietnia 2025 r. nr 30 w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 175 ust. 2a uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2022 r. poz. 990 ze zm.), powoływanego dalej jako "Regulamin Sejmu", poprzez obniżenie uposażenia poselskiego w wysokości 1/2 uposażenia na okres dwóch miesięcy mimo braku stwierdzenia przez Marszałka Sejmu, że poseł swoim zachowaniem na sali posiedzeń naruszył powagę Sejmu, a także w sytuacji gdy zachowanie posła nie wypełniało znamion tego przepisu;
2. art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), powoływanej dalej jako "Konstytucja RP", oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz.U. z 2024 r. poz. 907) poprzez wydanie aktu godzącego w uprawnienia skarżącej do otrzymywania uposażenia w pełnej wysokości mimo braku istnienia dowodów świadczących o naruszeniu przez niego powagi Sejmu i bezpodstawne uznanie, jakoby z nagrań video dostępnych i przeanalizowanych przez Straż Marszałkowską miało wynikać, że skandował on słowo "morderca" w stosunku do posła Romana Giertycha, podczas gdy nie istnieje żaden dowód, który miałby potwierdzać skandowanie przez skarżącej konkretnego słowa, co wskazuje na błędną ocenę materiału dowodowego;
3. art. 23 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 147 ust. 1 Regulaminu Sejmu w zw. z art. 5 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora poprzez nieprawidłowe przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, że naruszenie art. 6 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 lipca 1998 r. - Zasady Etyki Poselskiej (M.P. z 1998 r. poz. 338), powoływanej dalej jako "Zasady etyki poselskiej", stanowi przesłankę do zastosowania kary, o której mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu oraz w konsekwencji obniżenie uposażenia poselskiego, podczas gdy art. 147 ust. 1 Regulaminu Sejmu przewiduje inny katalog sankcji za naruszenie Zasad etyki poselskiej, a także wskazuje na inny organ rozpatrujący tego typu sprawy;
4. art. 25 ust. 1 w zw. z art. 4 ustawy o wykonywaniu mandatu posła i senatora oraz art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu poprzez obniżenie uposażenia poselskiego mimo braku podstaw faktycznych uzasadniających takie działanie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, bowiem zaskarżonej uchwały - wydanej przez wewnętrzny organ władzy ustawodawczej, jakim jest Prezydium Sejmu - nie sposób zakwalifikować jako "działalności administracji publicznej", a w konsekwencji nie mieści się ona ani w enumeratywnie określonym katalogu aktów i czynności zawartym w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w tym w szczególności nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., ani też żadna ustawa szczególna nie przewiduje w tym zakresie kontroli sądowej (art. 3 § 3 p.p.s.a.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 2, § 2a i § 3 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
1) decyzje administracyjne;
2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
a także w sprawach, w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę.
Zdaniem Sądu, ani ze względu na podmiot, którego akt zaskarżono w tej sprawie (Prezydium Sejmu), ani ze względu na przedmiot zaskarżenia (uchwała w przedmiocie obniżenia uposażenia poselskiego), skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Prezydium Sejmu nie jest bowiem organem administracji publicznej, zaś uchwała o obniżeniu uposażenia poselskiego nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Zwrócić należy uwagę, że na mocy art. 242 pkt 1 Konstytucji RP utraciła moc ustawa konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zm.). W konsekwencji Prezydium Sejmu przestało być konstytucyjnym organem Sejmu, którym było na mocy art. 10 ust. 2 ww. ustawy konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. stanowiącego, że Marszałek i wicemarszałkowie tworzą Prezydium Sejmu, które zwołuje posiedzenia Sejmu i kieruje jego pracami. Konstytucja RP wprawdzie stanowi, że Sejm wybiera ze swego grona Marszałka Sejmu i wicemarszałków (art. 110 ust. 1), to jednak nie przewiduje ona organu w postaci Prezydium Sejmu. Przewodnictwo obradom, strzeżenie praw Sejmu oraz jego reprezentację na zewnątrz powierza Marszałkowi Sejmu (art. 110 ust. 2) (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/21; LEX nr 3352881).
Obecnie Prezydium Sejmu, zgodnie z art. 9 pkt 2 Regulaminu Sejmu, jest organem kolegialnym Sejmu, który na mocy art. 11 tworzą Marszałek i wicemarszałkowie, a do którego kompetencji, zgodnie z art. 12 Regulaminu Sejmu należy:
1) ustalanie planu prac Sejmu, po zasięgnięciu opinii Konwentu Seniorów,
2) ustalanie tak zwanych tygodni posiedzeń z wyprzedzeniem co najmniej 3-miesięcznym,
3) dokonywanie wykładni Regulaminu Sejmu, po zasięgnięciu opinii Komisji Regulaminowej, Spraw Poselskich i Immunitetowych,
4) opiniowanie spraw wniesionych przez Marszałka Sejmu,
5) organizowanie współpracy między komisjami sejmowymi i koordynowanie ich działań,
6) ustalanie zasad organizowania doradztwa naukowego na rzecz Sejmu i jego organów, powoływania doradców sejmowych oraz korzystania z opinii i ekspertyz,
6a) określania przypadków, w których dokument w postaci elektronicznej spełnia wymóg formy pisemnej wynikający z przepisów Regulaminu Sejmu,
7) podejmowanie innych czynności wynikających z Regulaminu Sejmu.
Stosownie ponadto do art. 23 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu Prezydium Sejmu może również podjąć uchwałę o obniżeniu uposażenia lub diety parlamentarnej posła, w wysokości nieprzekraczającej 1/2 uposażenia poselskiego lub pełnej diety parlamentarnej miesięcznie na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, w przypadku naruszenia przez posła na posiedzeniu Sejmu lub posiedzeniu organów Sejmu powagi Sejmu, w szczególności stwierdzonego przez Marszałka Sejmu na podstawie art. 22a lub art. 175 ust. 2a.
Z kolei zakres pojęcia organu administracji publicznej wyznacza kompetencja ogólna, którą ustawodawca ustanowił w art. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Zgodnie z tymi przepisami Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (pkt 1), jak też postępowanie przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1 (pkt 2). Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje zaś zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu.
Tymczasem Prezydium Sejmu, co wynika z cytowanych wyżej przepisów, jest wewnętrznym organem Sejmu - władzy publicznej pochodzącej z powszechnych wyborów, którego zadania w zasadzie skupiają na podejmowaniu czynności mających wpływ na prace izby niższej parlamentu. Posiada co prawda kompetencje w sprawach regulaminowych posłów, jednak jego rozstrzygnięcia co najwyżej podlegają kontroli Sejmu (art. 21 ust. 2 Regulaminu Sejmu). Rozstrzygnięcia podejmowane przez Prezydium Sejmu mogą dotyczyć jedynie posłów – w sprawach dotyczących ich odpowiedzialności regulaminowej.
Z kolei kontroli sądów administracyjnych poddana została działalność administracji publicznej (rządowej i samorządowej) stosownie do art. 184 Konstytucji RP. W konsekwencji stwierdzić należało, że Prezydium Sejmu, jako organ Sejmu, czyli władzy ustawodawczej, nie należy do organów administracji publicznej, których działanie podlega kontroli sądów administracyjnych.
Samo stwierdzenie, że Prezydium Sejmu nie jest organem administracji publicznej, jest zaś wystarczające do uznania za niedopuszczalnej drogi sądowoadministracyjnej i odrzucenie skargi w niniejszej sprawie.
Skoro zaskarżona uchwała nie została wydana przez organ administracji publicznej, ani też organ, któremu przyznano uprawnienie to rozstrzygania indywidualnych spraw w formie władczej, również ona nie będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego.
Niemniej jednak, odnosząc się do zaskarżonej uchwały wskazać należy, że w ocenie Sądu, nie stanowi ona również akt lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W literaturze przyjmuje się, że przedmiotem skargi na podstawie tego przepisu mogą być akty lub czynności, które:
1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem;
2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą;
3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną;
4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania;
5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych, art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18-19) (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/21; LEX nr 3352881).
W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21), w ramach wykładni art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wyjaśniono, że "w przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. To zdaje się wyraźnie wskazywać, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Jak decyzja, czy postanowienie administracyjne są kierowane do konkretnych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".
Zaskarżona uchwała Prezydium Sejmu nie spełnia ww. elementów, by uznać ją za rozstrzygnięcie o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., już choćby z tej przyczyny, że nie została wydana przez organ administracji publicznej (o czym mowa wyżej), ani w zakresie administracji publicznej. Co prawda dotyczy konkretnego posła jednak jej przedmiotem nie był zindywidualizowany stosunek administracyjny. Jego cechą jest bowiem to, że podejmowany jest zawsze przez organ administracji publicznej, posiadający uprawnienia władcze wobec drugiego podmiotu. W niniejszej sprawie nie można przyjąć, że rozstrzygnięcie zostało podjęte przez podmiot mający uprawnienia władcze w stosunku do posła. Prezydium Sejmu, co wyjaśniono powyżej, jest organem Sejmu. Nie ma żadnych kompetencji umożliwiających jednostronne określenie praw i obowiązków drugiego podmiotu, jako uczestnika stosunku publicznoprawnego. Nie zostało wyposażone ani przez ustawę, ani też przez Regulamin Sejmu w uprawnienia do podejmowania czynności o charakterze władczym, w jakiekolwiek formie określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. Nie posiada również środków przymusu do wyegzekwowania swoich rozstrzygnięć. Są to okoliczności, które wystarczają do przyjęcia, że uchwała Prezydium Sejmu nie jest aktem, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Z tego powodu należało uznać, że zaskarżona uchwała nie może podlegać kontroli sądu administracyjnego. Nie należy bowiem do katalogu spraw, których rozstrzyganie powierzono tym sądom, jak również nie została wydana przez organ administracji publicznej.
Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.