I SA/Wa 1309/23

I SA/Wa 1309/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Milicka-Stojek
Monika Sawa
Przemysław Żmich /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art 24 ust 2 i 2a
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) sędzia WSA Monika Sawa asesor WSA Anna Milicka-Stojek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2023 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 maja 2023 r. nr KOA/2592/Sr/23 w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 3 kwietnia 2023 r. nr [...], obie w zakresie dotyczącym odmowy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2023 r.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania A. G., decyzją z 23 maja 2023 r. nr KOA/2592/Sr/23 utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] orzekającą, w pkt 1. o odmowie przyznania A. G. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2023 r. oraz w pkt 2. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony w wysokości 215,84 zł miesięcznie.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.
Wnioskiem z 9 marca 2023 r. A. G. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] kwietnia 2023 r. nr [...] orzekł, w pkt 1. o odmowie przyznania A. G. zasiłku pielęgnacyjnego na okres od 1 sierpnia 2020 r. do 28 lutego 2023 oraz w pkt 2. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego w okresie od 1 marca 2023 r. na czas nieokreślony w wysokości 215,84 zł miesięcznie.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. G. wnosząc o przyznanie zasiłku z wyrównaniem zaległych, niewypłaconych środków wraz z odsetkami, tj. od 1 sierpnia 2020 r.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z 23 maja 2023 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 390) – dalej zwanej "ustawą".
Dalej Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie sporna jest okoliczność daty przyznania wnioskowanego zasiłku. Skarżąca wnosi o przyznanie zasiłku od 1 sierpnia 2020 r.
Zgodnie z przyjętą w art. 24 ust. 2 ustawy zasadą ogólną prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Jedynie w drodze wyjątku, w przypadku ustalania prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, ustawodawca umożliwił uzyskanie go z mocą wsteczną, wskazując jednak na konieczność dopełnienia warunku złożenia wniosku o świadczenie w określonym terminie.
Stosownie do art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Kolegium zauważyło, że wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z [...] Września 2022 r. sygn. akt [...] ustalający, że A. G. jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym na stałe, stał się prawomocny 6 października 2022 r.
Złożenie zatem wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego 9 marca 2023 r. zostało dokonane po upływie ww. trzymiesięcznego terminu.
Termin wskazany w art. 24 ust. 2a ustawy - podobnie jak i termin określony w art. 24 ust. 2 tej ustawy - jest terminem prawa materialnego i nie podlega przywróceniu. Uchybienie temu terminowi powoduje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym, a organy administracji publicznej nie mają możliwości przywrócenia tego rodzaju uchybionego terminu. W przypadku jego niezachowania strona nie może żądać przyznania świadczenia wstecz. Okoliczności i przyczyny niezłożenia takiego wniosku, w tym także ewentualny brak winy strony, nie mają znaczenia dla ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia.
Z upływem ww. trzymiesięcznego terminu od dnia wydania orzeczenia organy tracą możliwość ustalania prawa do zasiłku pielęgnacyjnego od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności.
Brak było zatem podstaw prawnych do przyznania wnioskodawczyni zasiłku pielęgnacyjnego z datą wsteczną.
Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie 23 maja 2023 r. A. G. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniosła o: 1) zmianę zaskarżonej decyzji oraz decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] kwietnia 2023 r. poprzez ich uchylenie alternatywnie o wydanie decyzji zasadzającej dochodzone należności, a więc o wypłacie zasiłku pielęgnacyjnego oraz o wypłacie całej kwoty z wyrównaniem zaległych niewypłaconych środków (od 1 sierpnia 2020 r., tj. od daty faktycznego wstrzymania wypłaty zasiłku pielęgnacyjnego) wraz z należnymi odsetkami; 2) przeprowadzenie oraz dopuszczenie dowodów z zeznań świadków - pracowników właściwego organu gminy (tj. organu I instancji) lub rodziny skarżącej na okoliczność jej rzeczywistej i faktycznej sytuacji materialnej i życiowej; 3) zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej obowiązku zwrotu kosztów postępowania wg norm prawem przewidzianych. Zarzuciła organu I instancji oraz organowi odwoławczemu działanie z naruszeniem przepisów prawa oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. Zaskarżonej decyzji organu I instancji zarzuciła naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, m.in. art. 5 Kodeksu cywilnego, tj. zasad współżycia społecznego oraz dobrych obyczajów. Zaskarżonej Decyzji organu I oraz organu II instancji zarzuciła naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, m.in. art. 127 § 2, art. 17 pkt 1, art. 58 § 1, art. 59 § 1, art. 149, art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, m.in. art. 16 ustawy.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.
A. G. na rozprawie sprecyzowała zakres zaskarżenia skargi wskazując, że zaskarża decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] oraz decyzję SKO w Warszawie w zakresie w jakim odmówiono skarżącej prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.
Skarga jest uzasadniona.
W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącą, a organami sprowadza się do rozumienia, zawartego w art. 24 ust. 2a ustawy, zwrotu: "data wydania orzeczenia" w przypadku uzyskania przez stronę prawomocnego wyroku sądu powszechnego zmieniającego orzeczenie o ustaleniu niepełnosprawności w stopniu lekkim poprzez ustalenie niepełnosprawności w stopniu umiarkowanym.
Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Składając taki wniosek strona jest więc zobligowana do złożenia go wraz z odpowiednimi dowodami, w postaci dokumentów urzędowych, które powinny być do niego dołączone odpowiednio do okoliczności sprawy. Dokumentami takimi są, np. prawomocne wyroki sądu powszechnego ustalające stopnień niepełnosprawności na skutek zmiany orzeczenia organu drugoinstancyjnego wydanego w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności (art. 23 ust. 4 pkt 3 lit. f oraz art. 23b ust. 3 ustawy). Dzieje się tak ponieważ organ właściwy w sprawach świadczeń rodzinnych nie ma dostępu do danych na ten temat, zawartych w urządzeniach teleinformatycznych i ewidencyjnych sądów powszechnych, inaczej niż w przypadku orzeczeń powiatowych i wojewódzkich zespołów do spraw orzekania o niepełnosprawności ustalających stopień niepełnosprawności (art. 23b ust. 1 pkt 5 ustawy).
Stosownie zaś do art. 24 ust. 2a ustawy jeżeli w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności.
Zasadą jest więc przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym złożony został wniosek o przyznanie tego rodzaju świadczenia. Sytuacja przewidziana w art. 24 ust. 2a ustawy stanowi odstępstwo od wyżej wskazanej reguły.
Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych bazuje na założeniu, że skoro racjonalny ustawodawca nie określa wprost sposobu liczenia trzymiesięcznego terminu w przypadku orzeczenia o niepełnosprawności przez sąd powszechny (jako: daty wydania wyroku, daty jego prawomocności, czy też daty stwierdzenia prawomocności, która może nastąpić powyżej okresu 3 miesięcy od daty wydania wyroku), to w takim wypadku złożony przez osobę niepełnosprawną, w rozsądnym terminie, wniosek o kontynuację zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kompletem dokumentów, winien być uznany za złożony w terminie (por. np. wyrok NSA z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1146/20; wyrok NSA z 5 października 2021 r. sygn. akt I OSK 592/21). Pogląd ten rozpatrywać należy w odniesieniu do wykładni celowościowej art. 24 ust. 2a ustawy powiązanej z art. 69 Konstytucji RP, zgodnie z którym osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej.
Uszczegóławiając ten pogląd skład orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że rekonstrukcji normy prawnej wynikającej z art. 24 ust. 2a ustawy należy dokonywać w związku z ust. 2 tego przepisu, kierując się przy tym regułami wykładni celowościowej i systemowej. Istotną jest tu więc data złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z "prawidłowo wypełnionymi dokumentami" z jednoczesnym zachowaniem terminu określonego w art. 24 ust. 2a ustawy, liczonego od dnia opatrzenia przez sąd klauzulą prawomocności wyroku zmieniającego drugoinstancyjne orzeczenie o stopniu niepełnosprawności.
W kontekście art. 24 ust. 2 ustawy dopiero taki wyrok sądu ma walor "prawidłowo wypełnionego dokumentu" umożliwiając skuteczne żądanie przyznania świadczenia.
Skuteczność mechanizmu przyznania świadczenia jest więc obiektywnie uzależniona od możliwości uzyskania przez stronę nie tylko orzeczenia organu orzekającego o niepełnosprawności, ale też prawomocnego wyroku sądu powszechnego zmieniającego to orzeczenie na korzyść strony.
Trzeba mieć na uwadze, że w przypadku wyroku sądu pierwszej instancji, data wydania wyroku nie jest jednocześnie datą jego prawomocności, jak ma to miejsce w przypadku wyroku sądu drugiej instancji, a data nadania klauzuli prawomocności jest późniejsza niż dzień wskazany jako moment uzyskania przez wyrok waloru prawomocności.
Wyjaśnić trzeba, że kwestia uzyskiwania waloru prawomocności przez wyroki sądów powszechnych uregulowana jest w art. 363 Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie zaś z art. 364 § 1 kpc prawomocność orzeczenia stwierdza na wniosek strony w formie postanowienia sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym (referendarz sądowy), a dopóki akta sprawy znajdują się w sądzie drugiej instancji - ten sąd. Postanowienie stwierdzające prawomocność orzeczenia ma charakter deklaratoryjny i jest zaskarżalne zażaleniem (art. 3941a § 1 pkt 5 kpc), jednakże wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania tego postanowienia (art. 396 kpc).
Co istotne przepisy o prawomocności orzeczeń, w tym art. 364 kpc nie wyznaczają sądowi w sprawie cywilnej żadnego terminu na stwierdzenie prawomocności orzeczenia. Z tym, że w praktyce odrębne postanowienia stwierdzające prawomocność wyroków wydawane są rzadko, zwykle wyrok opatrzony jest wzmianką o prawomocności (w formie uzupełnionej odręcznie pieczęci) - wydawaną na podstawie przepisów o biurowości sądowej. Kpc przewiduje więc jedyne możliwość formalnego stwierdzenia przez sąd prawomocności wyroku, na wniosek strony, którego złożenie jest możliwe w każdym czasie po jego ogłoszeniu (z upływem terminów na złożenie środka zaskarżenia).
Inaczej wygląda sytuacja przy stwierdzaniu prawomocności orzeczeń sądowych w sprawach karnych. Zgodnie z § 308 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2019 r. - Regulaminu urzędowania sądów powszechnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2514 ze zm.) właściwa osoba funkcyjna lub upoważniony sędzia bezzwłocznie, lecz nie później niż 14 dni od daty uprawomocnienia się orzeczenia lub od daty zwrotu akt sądowi pierwszej instancji, stwierdza prawomocność orzeczenia, czyniąc stosowną wzmiankę na jego oryginale i wydaje zarządzenia w przedmiocie jego wykonania.
Wobec powyższego nietrudno zauważyć zróżnicowanie sytuacji wnioskodawcy, posługującego się w postępowaniu o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego orzeczeniem zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności i strony, która w związku z zakwestionowaniem takiego orzeczenia, musi wylegitymować się prawomocnym wyrokiem sądu. Konsekwencją tak skonstruowanej procedury, nieskorelowanej z przepisami ustawy, jest trudniejsza sytuacja strony postępowania, która na mocy art. 24 ust. 2 ustawy zobligowana jest do dostarczenia kompletnego wniosku wraz z prawidłowo wypełnionymi załącznikami, w tym do przedłożenia organowi opatrzonego klauzulą prawomocności wyroku sądu powszechnego zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności.
Dzieje się tak z uwagi na bardziej czasochłonny i skomplikowany sposób uzyskania wyroku, obwarowany odmiennym trybem zaskarżania, doręczenia uwzględniającego obie strony postępowania (wnioskodawcę i wojewódzki zespół orzekający o niepełnosprawności, wydający zaskarżone orzeczenie) oraz wnioskowy tryb stwierdzania i uzyskiwania prawomocnego wyroku.
Sytuacja ta implikuje dłuższy czas potrzebny stronie dla uzyskania tego dokumentu, niż w wypadku załączenia do wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, doręczanego stronie z urzędu orzeczenia zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności (§ 13 ust. 5 i § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności – Dz.U. z 2021 r. poz. 857), zwłaszcza, że do danych na temat tego orzeczenia dostęp mają organy orzekające w sprawach świadczeń rodzinnych poprzez różnego rodzaju rejestry, wykazy, ewidencje, w tym Elektroniczny Krajowy System Monitoringu Orzekania o Niepełnosprawności.
Przenosząc powyższe na grunt ocenianej sprawy stwierdzić należy, że prezentowane przez organy stanowisko stoi w sprzeczności z normą zawartą w art. 24 ust. 2a ustawy, wobec nieprawidłowej interpretacji sformułowania "wydanie orzeczenia".
Konkretyzując treść wyżej wskazanego przepisu w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, jako datę wydania orzeczenia przyjęto datę uzyskania waloru prawomocności przez wyrok Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2022 r. sygn. akt [...], a więc 6 października 2022 r. i od tego dnia, zdaniem organów, biegł trzymiesięczny termin do złożenia wniosku.
Z akt sprawy wynika, że wyrok ten opatrzono klauzulą prawomocności 2 marca 2023 r.
Wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego skarżąca złożyła 9 marca 2023 r., a więc 7 dni od daty nadania wyrokowi wymaganej w ust. 2 art. 24 ustawy – jako prawidłowo wypełnionemu dokumentowi – klauzuli prawomocności.
Mieć tu należy na uwadze, że realna możliwość uzyskania wyroku, spełniającego wymóg z art. 24 ust. 2 ustawy, pojawiła się dopiero z datą opatrzenia wyroku stosowną klauzulą prawomocności, niezbędną dla przedłożenia go organowi.
Zdaniem Sądu termin "wydanie orzeczenia’’ wiązać należy z taką właśnie, realną możliwością wprowadzenia wyroku do obrotu – poprzez umożliwienie stronie posłużenia się nim w postępowaniu przed organem. A. G. przed 2 marca 2023 r. takiej możliwości nie miała.
Zatem należało przyjąć, że skarżąca wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z prawidłowo wypełnionym dokumentem sądowym złożyła w rozsądnym terminie z art. 24 ust. 2a ustawy.
Przez zawarty w art. 24 ust. 2a ustawy zwrot: "wydanie orzeczenia" należy rozumieć dzień opatrzenia przez sąd klauzulą prawomocności odpisu wyroku sądu zmieniającego orzeczenie o niepełnosprawności.
Zatem w niniejszej sprawie wydanie orzeczenia sądowego miało miejsce 2 marca 2023 r. i od tej daty organy powinny liczyć bieg trzymiesięcznego terminu z art. 24 ust. 2a ustawy.
Zarówno więc przyjęta przez organy obu instancji wadliwa interpretacja wyżej wskazanej normy prawa, jak i pominięcie, że samo uzyskanie przez wyrok waloru prawomocności w określonej dacie nie oznacza, że owa prawomocność została stwierdzona w drodze postanowienia (czy stosownej klauzuli) i pominięcie, że strona musi mieć realną możliwość posłużenia się w obrocie zewnętrznych odpisem prawomocnego wyroku opatrzonego taką klauzulą świadczyło o naruszeniu przez organy obu instancji art. 24 ust. 2 i 2a ustawy, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.
W ponownie prowadzonym postępowaniu Burmistrz Miasta i Gminy [...] weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną, a w szczególności wskazaną wykładnię art. 24 ust. 2 i 2a ustawy. Organ I instancji winien przyjąć, że A. G. spełnia przesłanki z art. 16 ust. 3 ustawy i ustalić prawo do zasiłku pielęgnacyjnego, począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności. Organ I instancji ustali zatem datę złożenia przez A. G. wniosku do Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o ustalenie niepełnosprawności, który został rozstrzygnięty orzeczeniem z [...] sierpnia 2020 r. nr [...].
Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.