I SA/WA 1308/06

I SA/Wa 1308/06 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2006-12-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-08-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Łukaszewska-Macioch /przewodniczący sprawozdawca/
Emilia Lewandowska
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ
Minister Budownictwa
Treść wyniku
Oddalono skargę
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "D." z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Przedsiębiorstwa [...] "D." z siedzibą w W., zwanego dalej "D.", utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] grudnia
2005 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...].
Stan faktyczny sprawy organ ustalił następująco:
Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], która według zaświadczenia Sądu Rejonowego dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 6 stycznia 2005 r. l. dz. [...] stanowiła własność spółki jawnej pod firmą "B.", została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia dekretu w życie, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Gminy W., a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). W dniu 8 lutego 1949 r. do Zarządu Miejskiego wpłynął wniosek "B." o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do przedmiotowej nieruchomości.
Umową z dnia 23 października 1951 r. zawartą w formie aktu notarialnego nr rep. [...] J. N. i L. N. działający w imieniu spółki "B." sprzedali R. K. i I. W. przedmiotową nieruchomość [...] wraz ze wszelkimi częściami składowymi i przynależnościami oraz wszelkimi prawami przysługującymi do tej nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia 15 września 1952 r. nr rep. [...] R. K. należącą do niego niepodzielną połowę budynku położonego w W. przy ul. [...] wraz z prawami i roszczeniami do tej niepodzielnej połowy sprzedał I. W.
Orzeczeniem administracyjnym z dnia z dnia [...] lipca 1955 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło przyznania "I. W. i innym" prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, że grunt przedmiotowej nieruchomości [...] został objęty przez Gminę W. w dniu 16 sierpnia 1948 r. i "obecnie zachodzi konieczność przejęcia omawianej posesji na cele publiczne". Orzeczenie to zostało skierowane do J. W.. Wobec niewniesienia odwołania orzeczenia stało się ostateczne.
Z uwierzytelnionej kopii materiałów inwetaryzacyjnych Biura Odbudowy [...] z lat 1945-1946 nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny pięciokondygnacyjny o konstrukcji szkieletowej żelbetowej, nadający się do odbudowy. Natomiast z opisu posesji przy ul. [...] sporządzonego w dniu 30 października 1948 r. przez Resort Techniczno-Budowlany Zarządu Miejskiego w W. i sprawdzonego w terenie w dniu 17 sierpnia 1955 r. wynika, że na posesji znajdował się budynek frontowy murowany, pięciokondygnacyjny, podpiwniczony, mieszkalny, w całości użytkowany.
W dniu 28 lutego 2003 r. do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wpłynął wniosek H. Z. i R. K. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1955 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez nie zbadanie możliwości realizowania przez dotychczasowego właściciela funkcji przewidzianej w planie zabudowania. Rażącym naruszeniem prawa jest również niedostateczne uzasadnienie decyzji odmownej.
W toku postępowania nadzorczego ustalono, że – jak wynika z odpisu zupełnego aktu urodzenia wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego w B. – dokonano zmiany pisowni imienia "I." na "J." W. Zgodnie z postanowieniem Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...] o uznaniu za skuteczne na obszarze Polski postanowienia Sądu Okręgowego I. w W. z dnia [...] listopada 1977 r. należy uznać, że spadkobierca J. W. była L. W., natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października
2003 r. sygn. akt [...] spadkobiercą L. W. jest H. Z.
Z wypisu z ewidencji gruntów z dnia 30 grudnia 2004 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] z obrębu [...], stanowiących własność Skarbu Państwa, i pozostających w użytkowaniu wieczystym "D.".
Dokonując oceny orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1955 r. Minister Transportu i Budownictwa wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina była obowiązana uwzględnić wniosek o przyznanie prawa do gruntu, jeżeli korzystanie z gruntu przez właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu w planie zabudowania. Niezbędne zatem było ustalenie przeznaczenia nieruchomości w planie zabudowania obowiązującym dla przedmiotowej nieruchomości w dniu wydania orzeczenia. W aktach brak jest dokumentów potwierdzających, że organ prowadzący postępowanie dokonał jakichkolwiek ustaleń co do przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie. Oznacza to rażące naruszenia art. 44 ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Ustalono, że do dnia wydania orzeczenia administracyjnego nie został uchwalony i ogłoszony plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, w skład którego wchodziła przedmiotowa nieruchomość. Wobec tego należało uznać, że wydając orzeczenie organ winien odnieść je do obowiązującego "Ogólnego Planu Zabudowania miasta W." zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. W planie tym nie została określona funkcja przedmiotowego terenu. W świetle powyższego odmowa przyznania prawa własności czasowej z powodu konieczności przejęcia nieruchomości na cele publiczne, rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, a zatem została spełniona przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.
Minister Transportu i Budownictwa nie znalazł podstaw do zastosowania art. 156 § 2 kpa, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez "D.", z dniem 5 grudnia 1990 r., z mocy prawa, na podstawie art. 200 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] wraz z odpłatnym nabyciem własności budynków położonych na tym gruncie, nie może zostać uznane za nieodwracalny skutek prawny. Potwierdza to orzecznictwo sądowe (wyrok SN z dnia 6 kwietnia 1995 r. sygn. akt III ARN 8/95 OSNP 1995/18/223, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 234/05 niepublik.).
"D." wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie skarżącego, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] lipca 1955 r. z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych polegających na rozporządzeniu przez Skarb Państwa nieruchomością przy ul. [...]. Przysługujące "D." prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności budynków są wpisane w księdze wieczyste, a zatem korzystają rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 26 w zw. Z art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece). Oznacza to, że ujawniony w księdze wieczystej właściciel może z faktu założenia dla tej nieruchomości księgi wieczystej domagać się ustalenia, że w sprawie zachodzą nieodwracalne skutki prawne. Z tych względów decyzji Ministra Transportu i Budownictwa jest wadliwa.
Minister Budownictwa, będący organem właściwym w sprawie, rozpoznając sprawę ponownie, nie zgodził się ze stanowiskiem "D." w kwestii nieodwracalnych skutków prawnych. Wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNCP 1992/12/211), w której wyrażony został pogląd, iż odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji administracyjnej trzeba rozpatrywać mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tj. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Sąd wskazał również, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w
postępowaniu o stwierdzenie nieważności od skutków prawnych dotyczących tego samego przedmiotu wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami prawnymi (uchwała NSA z dnia 9.11.1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 ONSA 1/99). W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. i wynikające z niej objęcie przedmiotowej nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz "D.", nie mogą być rozpatrywane w kategoriach nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1955 r., bowiem stan ten może być odwrócony w postępowaniu administracyjnym.
"D." wniósł skargę na ostateczną decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc zarzuty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący powołał się na uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), w której tezie stwierdzono, iż okoliczność, że nieruchomości obejmująca grunty [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym, sama przez się nie oznacza, że decyzja odmawiająca byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne. Jednak zawarte w uchwale dalsze rozważania dotyczą możliwości skutecznego działania organu administracji w zakresie cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji. Zdaniem skarżącego, prawa nabyte przez Przedsiębiorstwo chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, a tym samym powoduje nieodwracalne skutki prawne.
W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa podtrzymał swoje stanowisko w sprawie wraz z argumentacją zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w toku dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organ administracji rozpoznając sprawę nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd nie znalazł podstaw do jej uchylenia, tym samym więc skarga nie mogła być uwzględniona.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 kpa, a jego przedmiotem było zakwestionowane przez spadkobiercę byłego właściciela orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] lipca 1955 r. odmawiające byłemu właścicielowi gruntu [...] prawa własności czasowej.
Prowadząc postępowanie nadzorcze organ administracji w sposób wyczerpujący zgromadził materiał dowodowy i w świetle poczynionych ustaleń dokonał prawidłowej oceny orzeczenia administracyjnego uznając, iż jest ono dotknięte wadą polegającą na rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.
Zważyć należy, iż zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej), jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania. Nie budzi żadnych wątpliwości, że odmowa przyznania prawa do gruntu nie poprzedzona ustaleniem przez właściwy organ przeznaczenia gruntu w planie zabudowania (planie zagospodarowania przestrzennego), obowiązującym w dniu orzekania, w sposób rażący narusza powołany przepis dekretu.
W tej kwestii strona skarżąca nie zgłaszała zastrzeżeń. Zarzucała natomiast niedostrzeżenie przez Ministra Budownictwa, że nabycie przez "D." prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości przy ul. [...] oraz prawa własności położonych na nim budynków i ujawnienie tych praw w księdze wieczystej powoduje nieodwracalne skutki prawne.
Stanowisko to jest nieuzasadnione.
Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym, wynikiem czego jest jednolitość poglądów w tej kwestii.
W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49), jak również w uchwale składu pięciu sędziów NSA z
dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4-7/98 (ONSA 1999/1/13) zwrócono uwagę, iż fakt, że nieruchomość nabyta na mocy dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez gminę W. (a następnie przez Skarb Państwa) stała się przedmiotem nabycia przez przedsiębiorstwo państwowe, nie może przesądzać o tym, że orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej wywołało nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym tego orzeczenia było odjęcie prawa własności budynku położonego na gruncie tej nieruchomości i przejście tego prawa na gminę W. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności wspomnianego orzeczenia administracyjnego zagadnienie, czy zachodzą nieodwracalne skutki prawne, sprowadzać się może tylko do oceny tego właśnie skutku. Organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego" nie jest kompetentny do rozstrzygania w odrębnych sprawach, które wprawdzie dotyczą tej samej nieruchomości, ale należą do innych postępowań, które wywołały rodzajowo odrębne skutki prawne. Są to skutki prawne wywołane nie przez orzeczenie administracyjne odmawiające przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej, lecz przez późniejsze zdarzenia, akty administracyjne bądź czynności prawne.
U podstaw prawa użytkowania wieczystego nabytego przez "D." leży decyzja administracyjna Wojewody [...] z dnia [...] marca 1998 r. stwierdzająca nabycie tego prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. Skutki prawne w postaci nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków są zatem związane z tą decyzją, a nie z orzeczeniem administracyjnym z [...] lipca 1955 r., które w stosunku do "D.", ani jego poprzednika prawnego żadnych skutków nie wywoływało.
Istotne znaczenie dla oceny nieodwracalnych skutków prawnych w w niniejszej sprawie mają również ustalenia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt III AZP 4/92 (OSNC 1992/12/211), w której zwrócono uwagę, że nieodwracalność skutków prawnych należy oceniać mając na uwadze kompetencję organu administracji, w ramach której nie mieści się możliwość wzruszenia aktu o charakterze cywilnoprawnym. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie jest w stanie, w granicach swoich kompetencji
wyznaczonych prawem, cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie decyzja wywołała. Oznacza to, że jeżeli określony skutek prawny jest rezultatem wydania decyzji administracyjnej, to nie można przyjąć, że jest to skutek nieodwracalny, ponieważ odwrócenie tego skutku mieści się w kompetencji organu administracji publicznej właściwego do wzruszenia tej decyzji. Stanowisko to konsekwentnie jest utrzymywane w orzecznictwie (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r. OPS 7/96 ONSA 1997/2/49, uchwałę składu 5 sędziów NSA z dnia 9.11.1998 r. OPK 4-7/98 ONSA 1999/1/13, uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 20.03.2000 r. OPS 14/99 ONSA 2000/3/93, wyrok NSA z dnia 12.05.1998 r. I SA 2133/97 niepubl., wyrok NSA z dnia 28.09.2001 r. I SA 326/01 niepubl.). Wynika stąd, że skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie przez skarżące Przedsiębiorstwo prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynku nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w kpa.
W świetle powyższego nie ma miejsca na ocenę w tym postępowaniu zagadnienia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), na którą powołuje się strona skarżąca, zważywszy nadto, że instytucja ta ma zastosowanie do prawa nabytego w drodze czynności prawnej, a nie do praw nabytych z mocy prawa, na podstawie deklaratoryjnej decyzji administracyjnej.
Należy ponadto zwrócić uwagę, że w orzecznictwie sądowym (uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 (ONSA 2000/3/93) prezentowany jest pogląd, iż w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość przyjęcia, że zaistniała negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie, jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja oraz jakie są konsekwencje pozostawienia jej w obrocie prawnym. Stwierdzenie, że zaistniały nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 kpa), będące negatywną przesłanką wyłączającą zastosowanie instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, stanowi wyjątek od zasady, że decyzja obarczona ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.
Wyjątek ten nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, jakie decyzja ta wywołała.
Wobec powyższego - nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi - Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.