I SA/Wa 1304/15

I SA/Wa 1304/15 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2015-09-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2015-07-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz /przewodniczący/
Dariusz Pirogowicz /sprawozdawca/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Skarżony organ
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2012 poz 270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Dz.U. 2013 poz 267
art. 80, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Beata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2015 r. sprawy ze skargi S. L. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S. L. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2011 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności wydanej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego decyzji Naczelnika Gminy w W. z [...] stycznia 1980 r. nr [...] orzekającej o przejęciu na własność Państwa w zamian za świadczenia emerytalno-rentowe gospodarstwa rolnego należącego do członków rodziny O.
Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została przy następujących ustalenia stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy:
F. O., W. O. i M. O. byli współwłaścicielami gospodarstwa rolnego położonego we wsiach D., C. i R.
Na początku lat siedemdziesiątych F. O. wystąpił o przejęcie przynależnego mu udziału we współwłasności nieruchomości położonej w we wsi R. o pow. ok. [...] ha w zamiana za rentę. Postępowanie wywołane tym wnioskiem, prowadzone po roku 1974 w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz.U. Nr 21, poz. 118), zakończyło się decyzją Naczelnika Gminy w W. z [...] kwietnia 1976 r. o jego umorzeniu jako bezprzedmiotowego.
Wydaną natomiast w trybie art. 9 ust. 2 ww. ustawy decyzją z [...]grudnia 1979 r. nr [...] Naczelnik Gminy w W. orzekł o przejęciu na własność Państwa położonego we wsiach D., C. i R. – gmina W. gospodarstwa rolnego bez budynków o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącego współwłasność F. O., W. O. i M. O. z prawem do emerytury i renty inwalidzkiej stwierdzając, że: współwłaściciele gospodarstwa nie są w stanie gospodarzyć na tak dużym areale i utrzymać gospodarstwa na właściwym poziomie produktywności. Organ ustalił tą decyzją także zadłużenie na rzecz Urzędu Gminy z tytułu z tytułu podatków na [...] zł, na rzecz Rejonowego [...] w W. na [...] zł – łącznie na [...] zł; określił wartość drzewostanu na [...] zł, a wartość samego gospodarstwa na [...] zł.
Następnie decyzją z [...] stycznia 1980 r. nr [...], Naczelnik Gminy w W. wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją z [...] grudnia 1979 r., uchylił ją i orzekł o przejęciu na własność Państwa z prawem do renty i emerytury: udziałów ww. osób – po 1/3, tj. [..] ha we współwłasności gospodarstwa, bez budynków, we wsiach D., R. i C. o łącznej powierzchni [...] ha; a także nieruchomości o pow. [...] ha (działka nr [...]) – położonej w R., a stanowiącej własność M. O.; ustalił łączne zadłużenie z tytułu zaległych podatków i składek na fundusz emerytalny rolników na kwotę [...] zł – podając kwoty zadłużenia z każdego tytułu i rozliczając je na każdego współwłaściciela; ustalił wartość drzewostanu na [...] zł (rozliczając ją na każdego ze współwłaścicieli), a gospodarstwa na [...] zł (również rozliczając na poszczególnych współwłaścicieli). Uzasadniając przejęcie gospodarstwa wskazał na jego zaniedbanie, niski poziom produkcji rolnej, niekorzystanie w latach 1977–1978 ze środków wpływających na wzrost produkcji, nieodnawianie nasion zbóż i sadzeniaków, niestosowanie nawozów mineralnych i środków ochrony roślin, nieużytkowanie rolnicze gruntów, brak bydła, owiec, trzody chlewnej oraz niesprzedawanie w latach 1977–1978 żadnych produktów rolnych jednostkom gospodarki uspołecznionej.
Postanowieniem z [...] czerwca 1980 r. Naczelnik ów, działając na podstawie art. 105 k.p.a., sprostował jako oczywistą omyłkę ustaloną w decyzji kwotę zadłużenia ciążącą na współwłaścicielach gospodarstwa, podając że wynosi ono [...] zł i rozliczając ją na poszczególnych współwłaścicieli. W uzasadnieniu tego postanowienia, podnosił, że w decyzji wskazano nieprawidłowo zaległości podatku i opłat, gdyż nie ujęto wówczas roku 1979.
W. O., do której przyłączyli się następcy prawni M. O.– H. M. i S. L. – wystąpiła w 1998 r. o stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu gospodarstwa. Sprawa kilkakrotnie była rozpoznawana w postępowaniu nadzorczym, a ostatnie (przed obecnie zaskarżonymi decyzjami) decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] maja 2010 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja tego organu z [...] października 2006 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy z [...] stycznia 1980 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie z 11 października 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1036/10. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż organ nie wywiązał się należycie z obowiązku oceny czy Naczelnik Gminy wydający decyzję prawidłowo ustalił, czy zachodzą wszystkie przesłanki, wskazane w art. 9 ust. 2 wyżej przywołanej ustawy. Sąd wskazywał także, iż ze względu na to, że przepis ten nie definiował pojęcia "niski poziom produkcji rolnej", w orzecznictwie przyjęto, że należy stosować w tym względzie odpowiednio rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz.U. Nr 11, poz. 58) i nakazał zbadanie czy postępowanie poprzedzające decyzję o przejęciu było przeprowadzone zgodnie z przepisami tego rozporządzenia, czy są dowody dokumentujące dokonaną ocenę gospodarstwa, która powinna obejmować ostatnie trzy lata.
W następstwie tego wyroku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał [...] października 2011 r. decyzję, utrzymaną następnie w mocy decyzją z [...] grudnia
2012 r. – o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] stycznia 1980 r., oceniając, że przy jej wydawaniu nie naruszono prawa w stopniu rażącym i zaistniały podstawy do przejęcia gospodarstwa jako wykazującego niski poziom produkcji rolnej.
Jako przesądzający dowód wskazujący na niski poziom produkcji rolnej Minister wskazywał protokół z lustracji gospodarstwa z [...] listopada 1979 r., z którego wynika, że przez ostatnie trzy lata grunty orne nie były rolniczo wykorzystane; że brak było plonów czterech zbóż i ziemniaków, a jedyny inwentarz żywy to 2 sztuki trzody chlewnej; w gospodarstwie nie stosowano nawozów mineralnych, wapnowania, nie były odnawiane nasiona zbóż i ziemniaków,
Odnosząc się natomiast do podnoszonych przez strony zarzutów dotyczących braku wskazania przyczyn wznowienie postępowania przez Naczelnika Gminy jak też poprawności wydania jednej decyzji w której jednocześnie wznowiono postępowanie, uchylono pierwotną decyzję o przejęciu gospodarstwa i merytorycznie rozstrzygnięto sprawę podnosił, że art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym), stanowiący podstawę wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 1979 r. nie został naruszony, choć organ istotnie nie wyjaśnił jakie przyczyny legły u podstaw wznowienia. W ocenie Ministra można bowiem uznać, że przyczyną tą była decyzja z [...] grudnia 1979 r. Wojewódzkiej Komisji do Spraw Uwłaszczenia dotycząca aktów własności ziemi właścicieli gospodarstw, uchylająca je i orzekająca na nowo, która została nadesłana do Gminy w W. 4 dni po wydaniu decyzji z [...] grudnia 1979 r. Natomiast połączenia w jednym akcie administracyjnym formalnej niezaskarżalnej decyzji o wznowieniu i merytorycznej decyzji o przejęciu, nie miało, zdaniem organu nadzoru żadnego wpływu na treść decyzji o przejęciu nieruchomości. Z kolei jeśli idzie o oświadczenia świadków, które miałyby wskazywać na wysoki poziom produkcji przejętego gospodarstwa – tj. oświadczeń Z. K. i T. J. to, w ocenie Ministra, wynika właśnie, że gospodarstwo było zaniedbane; ewentualne zaś sfałszowanie protokołu lustracji (co było również okolicznością podnoszona w toku postępowania nadzorczego) może stanowić przesłankę wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności.
Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł S. L. podnosząc w jej obszernych motywach, że w decyzji z 1980 r. Naczelnik Gminy błędnie podał nazwisko M. i W. O. zapisując je "O.", a tym samym pozbawił gospodarstwa ludzi o innym nazwisku. W sposób wadliwy z punktu widzenia przepisów k.p.a. dokonał jedną decyzją trzech czynności, tj. wznowienia postępowania, uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji merytorycznej. Wskazywał jednocześnie, na wadliwość dowodu z protokołu lustracji gospodarstwa rolnego, podnosząc, że w rzeczywistości lustracja ta się nie odbyła, a wpisani do protokołu jej członkowie oświadczyli, iż nie brali w niej udziału i podpisy umieszczone w protokole do nich nie należą. Podnosił także argument, że grunty w R. i C. współwłaściciele oddali w dzierżawę w latach 60-tych, a grunty w D. uprawiali sami, ale w 1976 r. zaczęła je użytkować Rolnicza Spółdzielnia w [...]., mająca przyjąć ich na członków, czego jednak nie uczyniła. Poddawał także w wątpliwość przedstawiane przez Ministra powody, które miały lec u podstaw wznowienia postępowania administracyjnego w roku 1980, gdyż w jego ocenie wątpliwe jest by tym powodem było otrzymanie teczki z Komisji Uwłaszczeniowej. Kwestionował przy tym samą legalność orzeczenia tejże Komisji z [...] grudnia 1979 r. uchylającego akty nadania ziemi.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w obszernych motywach skargi, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji Ministra z [...] października 2011 r, jako naruszających prawo i stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w W. z 1980 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Modyfikując swoje żądanie na rozprawie domagał się także stwierdzenia nieważności z ww. przyczyn decyzji Naczelnika Gminy w W. z [...] grudnia 1979 r. (vide protokół z rozprawy z 30 września 2015 r.)
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty za niezasadne. O oddalenie skargi wniósł także uczestnik postępowania Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...].
Wyrokiem z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2483/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W następstwie rozpoznania wywiedzionej przez S. L. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 maja 2015 r. I OSK 2330/13 uchylił powyższy wyrok i skierował sprawę do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji.
Sąd kasacyjny zwracał uwagę, że w sprawie należy wyróżnić dwa jej aspekty: formalny – przez który należy rozumieć zachowanie zasad postępowania dot. wznowienia postępowania wg przepisów k.p.a. obowiązujących w dacie wydawania decyzji ocenianej w trybie nadzoru i merytoryczny – materialny, zgodności decyzji z przepisami prawa materialnego – art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 i rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., w tym wiążącej organ oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 11 października 2010 r.
Jeśli zaś chodzi o pierwszą kwestię, Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę, że aczkolwiek w podstawie prawnej decyzji z 1980 r. wskazano na art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. (wg ówczesnego jego brzmienia) to jednak z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, jakie to nowe okoliczności, nieznane organowi w dniu orzekania wyszyły na jaw, że aż konieczne było wznowienie postępowania. Wprawdzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że chodziło o to, że została wydana decyzja przez Wojewódzką Komisję do Spraw Uwłaszczenia, dotycząca aktów własności ziemi wydanych na rzecz M., W. i F. O., które to akty Naczelnik otrzymał 4 dni po wydaniu decyzji z [...] grudnia 1979 r., jednak jest to tylko domniemanie Ministra, bowiem z decyzji wznowieniowej zupełnie nie wynika jaki powód legł u przyczyn wznowienia postępowania, gdyż w tej sprawie nie wypowiada się ona w ogóle.
W dalszej kolejności Sąd kasacyjny zwracał uwagę na konieczność odniesienia się przez sąd wojewódzki do kwestii wadliwości (bądź nie) decyzji z 1980 r. z obowiązującymi wówczas przepisami k.p.a. w zakresie wznowienia postępowania, zwłaszcza, że w tym zakresie zarzuty zawarte były w skardze. W tym aspekcie Sąd zwracał uwagę na konieczność analizy przepisów dotyczących wznowienia postępowania, przede wszystkim w kwestii czy dopuszczalne było wydanie tylko jednej decyzji, a także odniesienie się do przyczyny wznowienia, o ile taka istniała. Ocena w sprawie naruszenia czy też nie, a jeśli naruszenia, to jakiego charakteru – rażące czy też nie, jest w sprawie konieczna, gdyż stanowić będzie odpowiedź na zarzuty skargi, a nadto gdyby się okazało, iż przepisy k.p.a. – wówczas obowiązujące – zostały naruszone rażąco byłby to wystarczający powód do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy, wydanej we wznowionym postępowaniu.
Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje też kwestia postanowienia z [...] czerwca 1980 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki decyzji z [...] stycznia 1980 r., rzutująca na ocenę przestrzegania zasad k.p.a. przez Naczelnika Gminy, co również powinno być wzięte pod uwagę.
Natomiast co do drugiego aspektu, tj. zgodności decyzji Naczelnika z przepisami materialnymi – ustawy i rozporządzenia z 1968 r., sprawa musi być oceniona pod kątem zachowania zasady, wynikającej z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podporządkowania się ocenie zawartej w wyroku z 11 października 2010 r. W wyroku tym zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, uchylając decyzję Ministra odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [..] stycznia 1980 r., że organ nadzoru nie wyjaśnił czy zostały spełnione wszystkie przesłanki wymagane do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa z powodu niskiego poziomu produkcji, w trybie art. 9 ust. 2 ustawy. Sąd wskazał, iż z uwagi na to, że przepis ten nie definiuje pojęcia niskiego poziomu produkcji, którym się posługuje, należy odpowiednio zastosować przepisy rozporządzenia z 1968 r. i ocenić czy są dowody dokumentujące ocenę gospodarstwa.
Naczelny Sąd Administracyjny zwracał jednocześnie uwagę, że protokół z lustracji gospodarstwa, który został uznany w istocie jako zasadniczy dowód, przesądzający o tym, że gospodarstwo charakteryzuje się niskim poziomem produkcji był znany sądowi wydającemu wyrok z 11 października 2010 r., co wynika z uzasadnienia tego wyroku, a jednak sąd ów uznał wówczas, że dowody nie są przekonujące i wystarczające do uznania, iż spełnione zostały przesłanki art. 9 ust. 2 ustawy. Podnosił przy tym, że lustracja, która miałaby oceniać poziom produkcji gospodarstwa, może składać się z dwóch części – jednej "zza biurka", która ustalałaby stosowanie nawozów, odnawianie nasion zbóż i sadzeniaków, konserwację urządzeń melioracyjnych, gdyż w tej mierze można by ewentualnie uzyskać informacje od odpowiednich jednostek, zaś druga to lustracja, ale w rozumieniu dowodu z k.p.a. – oględzin gospodarstwa. Oględziny powinny być dokonane zgodnie z zasadami k.p.a., regulującymi kwestie przeprowadzania dowodów – zawiadomienie stron, dokonanie oględzin przez zespół zgodny z przepisami rozporządzenia. Podkreślał także, iż w sprawie oceny poziomu produkcji gospodarstwa rodziny O. zawiadomienie stron o lustracji jest z daty [...] listopada 1979 r., a protokół z lustracji także z tej daty. Sam zaś protokół od samego początku, przez współwłaścicieli oraz przez skarżącego był konsekwentnie kwestionowany – przez współwłaścicieli w tym znaczeniu, że nie godzili się z oceną co do niskiego poziomu produkcji, zaś skarżącego przez podważanie ustaleń tego protokołu. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał na znajdujące się w aktach oświadczenia osób, które wchodziły w skład komisji oceniającej poziom produkcji gospodarstwa, a także załączone do skargi kasacyjnej zeznania tych osób, złożone w dochodzeniu prokuratorskim, z których wynika, że zasadne są wątpliwości skarżącego co do jakości tego protokołu, jako dowodu przesądzającego o niskim poziomie produkcji w gospodarstwie. Zauważał także, że gospodarstwo rodziny O. położone było w trzech wsiach, w związku z czym protokół z jego lustracji – jak nakazuje rozporządzenie – powinien zawierać dane o areale w poszczególnych wsiach, rodzajach użytków, następnie ich zagospodarowanie. Protokół z [...] listopada 1979 zaś żadnych takich informacji nie zawiera. Nie odzwierciedlono w nim (choć powinno to mieć miejsce) także faktu, że część areału była użytkowana przez Rolniczą Spółdzielnię [...], a część wydzierżawiono na skos trawy. Takie braki protokołu mogą budzić wątpliwości co do jego wartości dowodowej, a jak wskazano wyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 października 2010 r. – wiążącym oceną prawną w sprawie – uznał, że nie ma dostatecznych dowodów na niski poziom produkcji, a protokół ten znał.
W dalszej kolejności Sąd podnosił, że rozporządzenie z 1968 r. mówi w § 1 o niskim poziomie produkcji wskutek zaniedbania. Element zaniedbania jest ważny, gdyż ono ma powodować niski poziom produkcji. Z akt sprawy wynika natomiast, że współwłaściciele gospodarstwa zdawali sobie sprawę z tego, że nie są w stanie własnymi siłami gospodarować – domagali się pomocy Kółka Rolniczego przez wypożyczanie maszyn – w rezultacie gospodarstwo wydzierżawili. Tak twierdził F. O. w postępowaniu po wydaniu decyzji przejmującej, tak twierdzili skarżący, przedstawiając oświadczenie dzierżawców. Trudno w takim razie mówić o aspekcie zaniedbania i w wyniku tego niskim poziomie produkcji w rozumieniu § 1 rozporządzenia. Jeżeli bowiem gospodarstwo było wydzierżawione to trudno jest zarzucić współwłaścicielom niski poziom produkcji. Skoro nie uprawiali gospodarstwa nie można się spodziewać, że będą spełniali warunki, o których mowa w § 1 rozporządzenia.
Konkludując swoje rozważania Sąd kasacyjny stwierdził, że ze względu na to, iż pod ww. aspektami sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny jej nie rozpoznał, pozostały wątpliwości, które nie pozwalają na powiedzenie skarżącemu kasacyjnie, że nie ma on racji, bowiem decyzja Naczelnika Gminy z [..] stycznia 1980 r. jest zgodna z przepisami, zatem odmowa stwierdzenia jej nieważności jest prawidłowa.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt I OSK 2330/13. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie występuje.
Rozpoznając zatem sprawę, przy uwzględnieniu dyspozycji normy prawnej zawartej w tym przepisie, skład orzekający ocenił, że skarga S. L. jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak też poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z [...] października 2011 r., nr [...] wydane zostały z mającym wpływ na wynika sprawy naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będącym konsekwencją błędnej oceny zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, a więc istotnym naruszeniem art. 80 k.p.a. To zaś prowadzić musi do uchylenie obydwu ww. decyzji.
Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją prowadzone było w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 i n. k.p.a. , a jego przedmiotem była decyzja Naczelnika Gminy w W. z [...] stycznia 1980 r., którą organ ów wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wydaną przez siebie ostateczną decyzją z [...] grudnia 1979 r., uchylił tę decyzję w całości i orzekł o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, należącego do poprzedników prawnych skarżącego.
Punktem wyjścia dla oceny legalności tej decyzji, było więc – jak zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2015 r. – ustalenie, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu [...] stycznia 1980 r. było prawnie dopuszczalne podjęcie w ramach procedury wznowienia postępowania jednego aktu administracyjnego, który kumulowałby zarówno rozstrzygnięcie o wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji dotychczasowej z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Ocena legalności powyższej decyzji musi być również dokonana w odniesieniu do przyczyny wznowienia, o ile takowa rzeczywiści istniała. Jak bowiem podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby się okazało, iż przepisy k.p.a. – wówczas obowiązujące – zostały naruszone rażąco byłby to wystarczający powód do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy, wydanej we wznowionym postępowaniu.
W stanie prawny obowiązującym przed nowelizacją przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dokonaną ustawą z dnia 31 stycznia 1980 r. - o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8) – a tan był miarodajny w rozpoznawanej sprawie – przepisy o wznowieniu postępowania administracyjnego uregulowana były w rozdziale 11 Działu II Kodeksu (art. 127 do 134). Sama instytucja procesowa wznowienia postępowania była w tym czasie, analogicznie jak ma to miejsce obecnie, instytucją mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. W ówczesny modelu procedury administracyjnej, wzruszenie w tym trybie ostatecznego rozstrzygnięcia i rozpoznanie ponowne sprawy (oczywiście przy zastrzeżeniu zaistnienia przesłanek wznowienia opisanych w art. 127 § 1 k.p.a.) odbywało się dwuetapowo. W pierwszym etapie zgodnie z art. 132 § 1 k.p.a. organ właściwy w sprawie uchylał dotychczasową decyzję i ustalał, w której instancji i w jakim zakresie ma nastąpić ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wydanie nowej decyzji. Przedmiotem tego etapu postępowania nie było więc rozstrzygnięcie sprawy, w której uprzednio zapadła decyzja ostateczna, lecz jedynie przeprowadzenie weryfikacji tej decyzji, z punktu widzenia przesłanek wznowienia. Na ten aspekt dawnej procedury zwracał m.in. uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 25 listopada 1996 r. sygn. akt FPS 6/96 (ONSA 1997/1/3), przywoływanej zresztą na gruncie rozpoznawanej sprawy przez Wojewodę [...] w znajdującej się w aktach analizie dokumentów mających związek ze sprawą przejęcia gospodarstwa rolnego rodziny O. Do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty dochodziło zatem w odrębnym postępowaniu, które mogło się toczyć dopiero po podjęciu rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania i uchylenia dotychczasowej ostatecznej decyzji. Już zatem tylko ze względu na treść normy prawnej zawartej w ww. przepisie, wyłączona była możliwość kumulowania w jednym akcie administracyjnym rozstrzygnięcia formalnoprawnego (o wznowieniu postępowania i uchyleniu decyzji dotychczasowej) z merytorycznym załatwieniem sprawy. Bez istotnego znaczenia dla oceny charakteru i konsekwencji naruszenia tej normy, jest przy tym fakt, że od decyzji, o której mowa w art. 132 § 1 k.p.a. nie przysługiwało odwołanie (por. art. 133 § 1 k.p.a.). Kluczowe jest bowiem to, że jej wydanie, jako odrębnego aktu jurysdykcyjnego, warunkuje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego (w granicach w tym akcie oznaczonych) zmierzającego do ponownego władczego ukształtowania meriti na gruncie norm prawa materialnego stosunku administracyjnoprawnego. Innymi słowy jej wydanie formalnie inicjowało postępowania administracyjnego w sprawie uprzednio ostatecznie załatwionej, a w konsekwencji to dopiero jej wejście do obrotu prawnego kreowało ramy prawne umożliwiające merytorycznego ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i rozstrzygnięcie sprawy. Z tego względu wydanie tych dwóch rozstrzygnięć (formalnego i merytorycznego) nie mogło nastąpić równocześnie. Skoro zaś w kontrolowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z [...] stycznia
1980 r., Naczelnik Gminy w W. dokonał skumulowania ww. rozstrzygnięcia formalnego oraz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do meritum, to taki akt oceniany być musi jak wydany z rażącym naruszeniem niebudzącego wątpliwości interpretacyjnych art. 132 § 1 k.p.a., co winno prowadzić do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, ze względu na obarczenie jej wadą prawną opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., o ile w sprawie nie zachodzą przeszkody opisane w art. 156 § 2 k.p.a.
Nie można się przy tym zgodzić z Ministrem, że takie kumulowanie rozstrzygnięć nie miało istotnego wpływu na wynika sprawy załatwianej przez Naczelnika Gminy w W. w dniu [...] stycznia 1980. Godzi się wszak zauważyć, że to w decyzji wydawanej na podstawie art. 132 k.p.a., a nie późniejszym akcie administracyjnym, co do zasady rozstrzygano i wyjaśniano przesłanki wznowienia postępowania, które legły u podstaw eliminacji z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Jej odrębne wydanie nie tylko zatem formalnie umożliwiało przeprowadzenia postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co istoty, ale przede wszystkim także pozwalało na weryfikację podstaw wznowienia przyjętych przez organ. Na gruncie rozpoznawanej sprawy ten aspekt nabiera szczególnie doniosłego znaczenie, jeśli się zważy na fakt, że w kontrolowanej przez Ministra decyzji, poza przywołaniem w podstawie prawnej art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a. (stanowiącego o ujawnieniu istotnych dla sprawy nowych okolicznościach faktycznych, które istniały już przy wydaniu decyzji lub nowych dowodach, które to okoliczności i dowody nie były w toku postępowania znane organowi) w żaden sposób nie wyjaśniono, w czym ówczesny organ upatrywał zaistnienia tej przesłanki. W świetle zaś zgromadzonych w aktach dokumentów za nowe okoliczności czy dowody istniejące w dacie wydawania ostatecznej decyzji, nieznane organowi który ją wydał - wbrew temu co twierdzi Minister - nie sposób uznać okoliczności dotyczących stanu prawnego przejmowanych nieruchomości, o których Naczelnik Gminy miał się rzekomo dowiedzieć po wydaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego, po przekazaniu mu akt z postępowania prowadzonego przez Wojewódzką Komisję ds. Uwłaszczenia zakończonego decyzją tego organu z [...] listopada 1979 r., którą uchylono akty własności ziemi wydane na rzecz M., W. i F. O. i orzeczono o uwłaszczeniu wyżej wymienionych. Abstrahując nawet od faktu, że jest to - jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 maja 2015 r. – wyłącznie domniemanie, to uszło uwadze Ministra, że postępowanie przed ww. Komisją wszczęte zostało z inicjatywy Naczelnika Gminy w W., a podjęta przez nią decyzja (wydana na ponad miesiąc przed przejęciem gospodarstwa rolnego) została skierowana do Urzędu Gminy W., co wynika z jej rozdzielnika. Nie sposób zatem przyjąć, że o wadliwości aktów nadania ziemi i uwłaszczeniu poszczególnych członków rodziny O. opisanymi w decyzji z [...] listopada 1979 r. gruntami wchodzącymi w skład przejmowanego gospodarstwa rolnego dowiedział się on dopiero po dniu [...] grudnia 1979 r. To z kolei czyni w ogóle wątpliwym zaistnienie w sprawie przesłanki, o której mowa w przywoływanym przepisie.
Za niedopuszczalne na gruncie art. 105 § 1 k.p.a. uznać również należy sprostowanie treści ww. rozstrzygnięcia przez Naczelnika Gminy w W. w sposób w jaki dokonał on tego w postanowieniu z [...] czerwca 1980 r. Wyżej wymieniony przepis (analogicznie jak obecnie obowiązujący art. 113 § 1 k.p.a.) uprawniał wszak organ administracji państwowej do prostowania w drodze postanowienia błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek w wydanych przez ten organ decyzjach. Oczywistość zaś błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innej oczywistej omyłki – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, z treścią wniosku czy też innymi okolicznościami (por. wyrok NSA z 8 października 2014 r. sygn. akt. II OSK 777/13, Lex nr 1588216).
Nie jest natomiast dopuszczalne sprostowanie decyzji, które prowadziłoby do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, odmiennego od pierwotnego (por. wyrok NSA z 4 maja 1988 r. sygn. akt III SA 1466/87, OSP/1990/11-12/398). Taka natomiast sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Naczelnik Gminy w W. wykorzystał bowiem ten instrument prawny nie w celu skorygowania dostrzeżonych w decyzji oczywistych omyłek pisarskich czy błędów rachunkowych, ale zmiany podjętego w sprawie rozstrzygnięcie o wysokości zadłużenia ciążącego na właścicielach przejmowanego gospodarstwa, podlegającego potrąceniu z emerytury lub renty. Przy czym uczynił to - jak sam przyznaje – nie ze względu na okoliczności opisane hipotezie normy prawnej zawartej w art. 105 k.p.a., ale z uwagi na niewłaściwe poczynione ustalenia stanu faktycznego, które legły u podstaw rozstrzygnięcia sprawy, wynikające z pominięcia ciążącego na właścicielach zadłużenia za rok 1979 (vide uzasadnienie postanowienia). Te zaś wady decyzji, mogły być usunięte jedynie na drodze jej weryfikacji w jednym z nadzwyczajnych trybów uregulowanych w kodeksie postepowania administracyjnego, a nie w drodze sprostowania. Zastosowanie normy prawnej do stanu faktycznego nie objętego jej hipotezą, a zwłaszcza uczynienie tego – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - w sposób celowy, stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w demokratycznym państwie prawnym, nie może być akceptowane.
Mając zatem na względzie, że kontrolowana przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzja Naczelnika Gminy w W. z [...] stycznia 1980 r., podjęta została przy nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym, czego konsekwencji nie mogły być w zgodzie z prawem sanowane w drodze postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, a ponadto wydana została z oczywistym i drastycznym naruszeniem przepisów regulujących instytucje wznowienia postępowania administracyjnego (art. 132, art. 127 § 1 pkt 5 k.p.a.), to podjęcie w takich okolicznościach przez Ministra decyzji o odmowie stwierdzenia jej nieważności, narusza w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 80 k.p.a. Z tych względów zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2011 r. nie mogły się ostać.
Jednocześnie wobec stwierdzenia obarczenia decyzji Naczelnika Gminy w W. wadą rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.) stanowiącej podstawę stwierdzenia jej nieważności, bezprzedmiotowe jest obecnie donoszenie się do innych ewentualnych kwalifikowanych wad prawnych tej decyzji, wynikających z naruszenia przez ów organ prawa materialnego i sformułowanych w tym względzie zarzutów skargi. To byłoby zasadne, gdyby sama procedura podjęcia kontrolowanej decyzji pozostawała zgodna z prawem.
Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 w zw. z art. 190 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.
Rozpoznając ponownie sprawę organ, uwzględni ocenę prawną sformułowaną w niniejszym wyroku i ustali jakie skutki prawne wywołała decyzja Naczelnika Gminy w W. z [..] stycznia 1980 r., a następnie dokona ich oceny w aspekcie negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a i w zależności od poczynionych w tym zakresie ustaleń podejmie stosowne rozstrzygnięcie, którego treści skład orzekający obecnie nie przesądza.