I SA/Wa 1301/22

I SA/Wa 1301/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-11-16
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-05-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak /sprawozdawca/
Gabriela Nowak /przewodniczący/
Joanna Skiba
Symbol z opisem
6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
I OZ 621/23 - Postanowienie NSA z 2024-01-09
Skarżony organ
Minister Rozwoju
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent Radosław Fijałkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 7 marca 2022 r. nr DO-II.7610.31.2022.JL w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 7 marca 2022 r., nr DO-II.7610.31.2022.JL, Minister Rozwoju i Technologii, por rozpoznaniu odwołania spółki P. S.A. z siedzibą w [...] (dalej "P." lub "skarżąca") utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 14 grudnia 2021 r., nr NW/IV/77200/101/3/09, o odmowie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z 14 grudnia 2021 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], [...], obejmującego działki nr [...] o pow. 272 m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2,dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...].
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła P. zarzucając organowi pominięcie, że przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P. oraz nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy.
Decyzją z 7 marca 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z 14 grudnia 2021 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podniósł, że w sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu 5 grudnia 1990 r. prawo własności działek nr [...] oraz nr [...] przysługiwało Skarbowi Państwa, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. Kwestią sporną jest natomiast to, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie P. w dniu 5 grudnia 1990 r.
Organ przywołał treść art. 38 ust. 2 i art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) i wskazał, że zarząd nieruchomością był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia. Jednocześnie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istnienia zarządu nie można w żadnym przypadku domniemywać.
Minister wskazał, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
W niniejszej sprawie P. wywodzi prawo zarządu do spornych działek z decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1987 r., nr [...], dotyczącej ustalenia dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłat rocznych z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m. in. działkę nr [...], z której wyodrębniono przedmiotowe działki nr [...] i nr [...].
W ocenie organu odwoławczego, powołana decyzja nie potwierdza jednak istnienia prawa zarządu P. w dniu 5 grudnia 190 r..
Z § 4 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. wynika, że stwierdzenie prawa zarządu może nastąpić, między innymi, na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością. Jednakże, aby tego rodzaju dokument mógł być uznany za podstawę stwierdzenia istnienia użytkowania musi zostać wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach musi zatem wynikać jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia. Na poparcie powyższego Minister przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych.
Organ podniósł, że treść decyzji z [...] stycznia 1987 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu przedmiotowe działki znajdowały się w zarządzie [...] Dyrekcji [...].
Minister dodał, że w toku postępowania wyjaśniającego pismem z 25 marca 2021 r. Wojewoda zwrócił się do Starosty [...] oraz P. o przedłożenie dokumentacji świadczącej o przekazaniu gruntu oznaczonego jako dziatki nr [...] i nr [...] w użytkowanie, a po dniu 1 sierpnia 1985 r. w zarząd w formie prawnie przewidzianej. W odpowiedzi na powyższe pismem z 13 kwietnia 2021 r. Starostwo Powiatowe w [...], poinformowało, że nie posiada dokumentów potwierdzających oddanie P. w zarząd lub użytkowanie działek ujętych we wniosku. Z kolei P. nie udzieliła odpowiedzi na powyższe pismo Wojewody z 25 marca 2021 r.
Organ odwoławczy przywołał treść art. 7 k.p.a. i wskazał, że wynikające z tego przepisu obowiązki nie niwelują tego, że strona zainteresowana korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem powinna zrezygnować z aktywności dowodowej, zwłaszcza w sytuacjach, w których ocena materiału dowodowego nie jest w pełni jednoznaczna. Na poparcie powyższego organ przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych. W tej sytuacji prawidłowo organ wojewódzki stwierdził brak przesłanki posiadania przez P. prawa zarządu do spornych nieruchomości.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosły P. S. A. w Warszawie zarzucając jej naruszenie:
1) prawa materialnego, to jest art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 206 powołanej ustawy w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z § 5 ww. rozporządzenia w zw. z art. 2 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego spornych nieruchomości z uwagi na fakt, że w ocenie organu decyzja dotycząca ustalenia opłat za zarząd nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącej prawa zarządu tych nieruchomości, podczas gdy przesłanki do uwłaszczenia nieruchomości niewątpliwie zostały spełnione, a decyzja dotycząca ustalenia opłat za zarząd jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość znajdowała się w zarządzie skarżącej. Rozporządzenie zaś w sposób jednoznaczny wskazuje jakie dokumenty stanowią podstawę do stwierdzenia prawa zarządu, w tym m.in. w § 4 ust. 1 pkt. 6 wskazano na decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, która została przedłożona przez skarżącą czego organ nie dostrzega. Poprawne zaś rozumienie ww. przepisów, a w szczególności przepisów ww. rozporządzenia wskazuje na to, że decyzja dotycząca ustalenia opłat za zarząd jest wystarczająca do stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przez P.,
2) prawa materialnego, to jest art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, że skarżąca nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego spornych nieruchomości, podczas gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki do stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez skarżącą użytkowania wieczystego tych nieruchomości,
3) prawa materialnego, to jest art. 38 ust. 2 w zw. z art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie wobec uznania, że dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być jedynie: decyzja o oddaniu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości, podczas gdy przepis ten nie ma znaczenia dla oceny czy skarżąca spełniła przesłanki do nabycia prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości z mocy prawa. Co więcej, organ nie wziął pod uwagę, że decyzja w sprawie ustalenia opłat w sposób jednoznaczny ustalała także prawo zarządu P. w odniesieniu do nieruchomości
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i rozpatrzenie sprawy zgodnie z wnioskiem skarżącej.
W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie podniesionych w niej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2021 r., poz. 1899), dalej zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r." Przepis ten stanowi, że w sprawach stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Z powyższego wynika, że organ może wydać decyzję we wskazanym trybie tylko wówczas gdy objęta wnioskiem o uwłaszczenie nieruchomość w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa oraz wnioskodawca legitymował się w tym dniu prawem zarządu do tej nieruchomości.
W sprawie nie budzi sporu, że grunt obejmujący działki nr [...] o pow. 272 m2 oraz nr [...] o pow. 2428 m2 w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa, co potwierdza treść prowadzonej dla przedmiotowych nieruchomości księgi wieczystej nr [...].
Spór dotyczy natomiast tego czy przedmiotowe nieruchomości pozostawały w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P.
Trafnie dostrzegł organ odwoławczy, że w rozumieniu przepisów obowiązującej wówczas ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r., Nr 22, poz. 99), prawo zarządu mogło być ustanowione tylko w ściśle określony sposób. Prawo to mogło powstać przede wszystkim w drodze decyzji organu administracji lub ściśle określonych umów o przekazaniu nieruchomości pomiędzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Samo zaś faktyczne władanie gruntem nie determinowało w sposób konieczny istnienia prawa zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r.
Wykazanie prawa zarządu przez państwowe i komunalne osoby prawne następuje w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem z 10 lutego 1998 r."). W myśl § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wojewoda lub organ wykonawczy gminy stwierdza fakt przysługiwania państwowym osobom prawnym zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w pkt 1-10 dokumentów, między innymi decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością.
Zauważyć jednak trzeba, że dokonując w wyroku z 22 listopada 1999 r., sygn. akt U 6/99, analizy przepisów powołanego rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. w świetle art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który zawiera upoważnienie ustawowe do jego wydania, Trybunał Konstytucyjny trafnie wywiódł, że prawo użytkowania (zarządu) nieruchomości można stwierdzić w oparciu o decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, lecz jedynie przy spełnieniu określonych warunków. W ocenie Trybunału dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, jeżeli był wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Z decyzji o opłatach powinien wynikać jednoznacznie tytuł prawny ich wnoszenia, to jest ustanowione mocą konkretnej decyzji prawo na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Tym samym decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Inne rozumienie przepisów powołanego rozporządzenia w powyższym zakresie oznaczałaby jego niezgodność z delegacją ustawową zawartą w art. 200 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a tym samym z art. 92 ust. 4 Konstytucji RP.
W ugruntowanym i jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pogląd wyrażony przez Trybunał w powołanym wyroku należy odnieść także do warunków stwierdzenia prawa zarządu państwowych i komunalnych osób prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2022 r., sygn. akt I OSK 1457/21, Lex nr 3346124). Dominuje jest przy tym stanowisko, że decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa zarządu jedynie wyjątkowo, o ile była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu (por. wyroki NSA z: 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 570/07, 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 651/11, 10 września 2014 r., sygn. akt I OSK 204/13, 30 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2469/13, 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1764/15, 17 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 130/17, 4 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 987/16, 16 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 2385/17, 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1773/18, 19 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 2182/19 oraz 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 3731/18). Zarząd powinien zatem jednoznacznie wynikać z odpowiedniego dokumentu wyraźnie go kreującego. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2018 r., sygn. akt I OPS 5/17 (ONSAiWSA 2018/3/42), stwierdzono natomiast, że samo dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy.
Ubiegając się o stwierdzenie w niniejszej sprawie nabycia prawa użytkowania wieczystego spornych nieruchomości P. powołała się na decyzję Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z [...] stycznia 1987 r. ustalającą dla [...] Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w [...] opłaty roczne z tytułu użytkowania gruntu obejmującego m.in. działkę [...], z której wyodrębniono przedmiotowe działki nr [...] i nr [...]. Decyzja ta nie zawiera jednak w swojej treści, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, żadnego nawiązania do decyzji (umowy) o ustanowieniu zarządu. Wobec powyższego, wbrew stanowisku skarżącej, nie może ona stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Żadnych innych dokumentów na dowód istnienia prawa zarządu skarżąca nie przedstawiła. Orzekające w sprawie organy również takich dokumentów nie odnalazły pomimo zwrócenia się przez Wojewodę Śląskiego pismem z 25 marca 2021 r. do P. oraz Starosty [...] o przedłożenie innych dokumentów potwierdzających fakt sprawowania zarządu nieruchomością. Skoro zatem przedłozona przez skarżącą decyzja z [...] stycznia 1987 r. nie wskazuje ani podstawy prawnej ustanowienia zarządu, ani źródeł powstania użytkowania wieczystego, to przyjętą przez organy ocenę tego aktu uznać trzeba za prawidłową. Tym samym na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 200 ust. 1 i art. 206 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 10 lutego 1998 r. Podkreślić trzeba, że ten ostatni przepis wśród dokumentów potwierdzających dotychczasowe prawo zarządu nieruchomością wskazuje decyzję o przekazaniu nieruchomości w zarząd. Takiej zaś decyzji skarżąca nie przedstawiła.
Sąd nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 38 ust. 2 w związku z art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponownie podkreślić trzeba, że nabycia prawa zarządu nie można stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa nie legitymowała się stosownym dokumentem kreującym zarząd, to znaczy, że jednostka ta prawa tego nie nabyła. Występujący w praktyce problem braku legitymowania się przez jednostki państwowe dokumentami o przekazaniu im terenu w formie prawem przewidzianej dostrzegł sam ustawodawca, który 20 lipca 1988 r., poprzez dodanie ust. 2-4 do art. 87 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. umożliwił posiadaczom gruntów państwowych uregulowanie stanu prawnego gruntu i uzyskanie, np. decyzji o przekazaniu gruntu w zarząd (por. art. 1 pkt 32 ustawy z 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. Nr 24, poz. 170). W ten sposób ustawodawca stworzył możliwość uzyskania zarządu przez państwową osobę prawną i wykazanie się tym prawem na datę 5 grudnia 1990 r., tj. na datę, z którą art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. wiąże nabycie prawa użytkowania wieczystego
Skoro zatem po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie uzyskano dowodu potwierdzającego zarząd spornym gruntem, to trafnie wywiodły organy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku uwłaszczeniowego skarżącej dotyczącego działek nr [...] i nr [...].
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) orzekł jak w sentencji.