I SA/Wa 13/22

I SA/Wa 13/22 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2022-12-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-01-03
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Fyda-Kawula /sprawozdawca/
Joanna Skiba /przewodniczący/
Przemysław Żmich
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1759/23 - Wyrok NSA z 2025-05-06
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 134 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Skiba sędzia WSA Przemysław Żmich asesor WSA Anna Fyda – Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-820/2018/ICh w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2021 r. nr DAP-WPK-727-1-820/2018/ICh po rozpatrzeniu sprawy z wniosku W. T. (Skarżący) na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa własności nieruchomości z mocy prawa.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Lubelski decyzją z 10 grudnia 2010 r. nr GNiR/ZA/II/7723-2/120/10 na podstawie art. 18 ust. 1, art. 7 ust. 1 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził, że z dniem 27 maja 1990 r. Gmina N. nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie, własność nieruchomości położonej w miejscowości W. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o pow. 0,0500 ha (arkusz [...].).
Skarżący wnioskiem z 23 listopada 2018 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. oraz art. 18 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Powołał się na postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z 7 października 1992 r., sygn. akt [...] , na podstawie którego nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej we wsi W. , gmina N. , oznaczonej nr [...] . Dodatkowo w piśmie z 17 stycznia 2019 r. wyjaśnił, że działkę nr [...] (która powstała z działki nr [...] ) wraz z istniejącym budynkiem nabył od Gminnej Spółdzielni "SCH" w N. u z/s w K. w drodze przetargu publicznego i na tej podstawie stale ją użytkuje. Na dowód swoich twierdzeń przesłał: protokół z 12 marca 1992 r. o nabyciu tej działki w drodze przetargu, dowód wpłaty wadium do przetargu, rachunek potwierdzający wniesioną opłatę, dowód wpłaty z tytułu podatku od nabytej nieruchomości, odpis zezwolenia z 16 listopada 1992 r., wypis z rejestru gruntów działki nr [...] oraz wykaz zmian gruntowych dotyczących działki nr [...] , przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 4 sierpnia 1992 r.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z 3 lutego 2020 r. nr DAP-WPK-727-1-820/2018/ICh odmówił stwierdzenia nieważność ww. decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr [...] . W uzasadnieniu decyzji wskazał, że tytuł do działki nr [...] Skarżący uzyskał z dniem 31 sierpnia 1992 r., a zatem po komunalizacji działki nr [...] na rzecz Gminy N. .
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt. I SA/Wa 573/20 uchylił ww. decyzję z 3 lutego 2020 r. wskazując, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji błędnie ustalił, że w skład nieruchomości opisanej na mapie terenu użytkowanego przez Gminną Spółdzielnię jako działka nr [...] (formalnie nieujawnionej nigdy w ewidencji gruntów i budynków) wchodzi m.in. teren obecnej działki nr [...] , a nie obejmuje ona terenu działki nr [...] . Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r., było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie art. 7 ustawy komunalizacyjnej, na rzecz Gminy N. dawnego mienia gromadzkiego, obejmującego położoną na terenie tej gminy nieruchomość oznaczoną wówczas jako działka nr [...] . Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na gruncie art. 7 powołanej wyżej ustawy, wszelkie zmiany stosunków własnościowych zaistniałe na nieruchomości po dacie jej komunalizacji, nie mają znaczenia prawnego. W tej sytuacji nabycie przez Skarżącego prawa do jej części po 27 maja 1990 r. - jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – nie może stanowić źródła interesu prawnego w sprawie o zbadanie legalności wydanej w tym przedmiocie decyzji. Sąd stwierdził, że w tym stanie rzeczy postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez Skarżącego winno być umorzone w całości, a nie tylko w części (jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji z 3 lutego 2020 r.), jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku Skarżącego zaskarżoną decyzją z 4 listopada 2021 r. powołując się na zasadę związania oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza, aby wnioskodawca w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. legitymował się tytułem prawnym do działki nr [...] . Faktyczne władanie ww. nieruchomością nie daje Skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 7 powołanej wyżej ustawy, wszelkie zmiany stosunków własnościowych zaistniałe na nieruchomości po dacie jej komunalizacji, nie mają znaczenia prawnego. W tej sytuacji także nabycie przez wnioskującego prawa do części spornej nieruchomości po 27 maja 1990 r. na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 7 października 1992 r., sygn. akt [...] nie może stanowić źródła interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie o zbadanie legalności wydanej w tym przedmiocie decyzji.
W konkluzji organ nadzoru stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r. zostało zainicjowane przez podmiot nieposiadający legitymacji strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej, zatem dalsze prowadzenie postępowania z jego wniosku jest bezprzedmiotowe, co spełnia przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. do umorzenia postępowania w tej sprawie.
W skardze na powyższą decyzję Skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 5 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i ust. 7 w zw. z art. 17a ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w wyniku błędnego uznania, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 7 ust. 1 tej ustawy, bowiem na podstawie uprzedniej ostatecznej decyzji Starosty [...] z 28 kwietnia 2010 r. sporna nieruchomość uznana została za mienie gromadzkie, stanowiące w dniu wydania zaskarżonej decyzji mienie gminne - co w myśl powołanych przepisów uprawniało Gminę N. do nabycia prawa własności;
2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.c., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie czynności niezbędnych do należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędne ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji spowodowało błędne przyjęcie, że okoliczność polegająca na tym, iż Skarżący jako posiadacz samoistny w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej części działki nr [...] , której własność nabył następnie na podstawie postanowienia Sadu Rejonowego w Z. z 7 października 1992 r., sygn. akt [...] , oznaczonej jako działka nr [...] , jest bez znaczenia.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04).
Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 4 listopada 2021 r. przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem.
Zaskarżoną decyzją Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r. stwierdzającej nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę N. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w miejscowości W. , oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] o pow. 0,0500 ha (arkusz [...] . ).
Wymaga w tym miejscu podkreślenia, że organ nadzoru działał w warunkach związania oceną prawną wyrażoną w wydanym w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 573/20, którym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 lutego 2020 r. wskazując, że przedmiotem postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Lubelskiego z 10 grudnia 2010 r., było stwierdzenie przejścia ex lege z dniem 27 maja 1990 r., na podstawie art. 7 ustawy komunalizacyjnej, na rzecz Gminy N. dawnego mienia gromadzkiego, obejmującego położoną na terenie tej gminy nieruchomość oznaczoną wówczas jako działka nr [...] . Sąd stwierdził, ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 7 powołanej wyżej ustawy, wszelkie zmiany stosunków własnościowych zaistniałe na nieruchomości po dacie jej komunalizacji, nie mają znaczenia prawnego. W tej sytuacji nabycie przez Skarżącego prawa do jej części po 27 maja 1990 r. - jak miało to miejsce w tej sprawie – nie może stanowić źródła interesu prawnego w sprawie o zbadanie legalności wydanej w tym przedmiocie decyzji. Sąd stwierdził, że w tym stanie rzeczy postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez Skarżącego winno być umorzone w całości, a nie tylko w części (jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji z 3 lutego 2020 r.), jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.
Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa materialnego i procesowego. W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa (materialnego i procesowego), która zmierza do wyjaśnienia treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Z powołanego przepisu art. 153 p.p.s.a. wynika wprost, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku naruszałoby zasadę związania organu oceną prawną i oznaczałoby, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe.
Stosownie zaś do treści art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję z 4 listopada
2021 r., nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 573/20.
Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadzała się do oceny, czy organ podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej w tym wyroku. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, który ciąży na organie administracyjnym i na sądach, jest wyłączony jedynie w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.
Zgodnie z treścią przepisu art. 105 § 1 k.p.a. stanowiącego podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (tak B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2019,
s. 613). Sprawa administracyjna jest bowiem konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1242/17). Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli brakuje któregokolwiek z elementów stosunku materialnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r., sygn. akt II SA 70/98).
Stroną postępowania administracyjnego jest, zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
Jak trafnie stwierdził organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, w postępowaniu komunalizacyjnym stroną tego postępowania jest Skarb Państwa i właściwa gmina. Stroną może być dodatkowo tylko taki podmiot (osoba), który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację.
Mając na uwadze powyższe należy przypomnieć, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a także każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2241/10, z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 373/07). Niekiedy stroną postępowania nieważnościowego jest podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego. Stroną postępowania nieważnościowego może być zatem podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ze względu na posiadany tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. do bycia stroną w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Tylko bowiem na taki tytuł prawny - chroniony prawem materialnym - oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy z dniem 27 maja 1990 r. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 1181/15).
Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Dla możliwości skutecznego zainicjowania postępowania weryfikującego komunalizację mienia Skarbu Państwa istotne jest bowiem wykazanie prawa własności nie kiedykolwiek - lecz w dacie samej komunalizacji (vide wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2045/20 i z dnia 27 lipca 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1633/19 i przywołane w nich orzecznictwo).
W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dowodu, że w dacie komunalizacji, czyli w dniu 27 maja 1990 r. Skarżącemu, przysługiwał tytuł własności do spornej działki.
Jak przy tym stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym, wiążącym w tej sprawie wyroku z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 573/20, ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 7 powołanej ustawy z 10 maja 1990 r., wszelkie zmiany stosunków własnościowych zaistniałe na nieruchomości po dacie jej komunalizacji, nie mają znaczenia prawnego. W tej sytuacji, jak trafnie stwierdził organ nadzoru w zaskarżonej decyzji, będąc związany powyższą oceną prawną, nabycie przez Skarżącego prawa własności części spornej nieruchomości po 27 maja 1990 r. na podstawie ww. postanowienia Sądu Rejonowego w Z. z dnia 7 października 1992 r., sygn. akt [...] nie może stanowić źródła interesu prawnego wnioskodawcy w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.
W tym stanie rzeczy postępowanie nieważnościowe zainicjowane przez Skarżącego zostało prawidłowo umorzone w całości zaskarżoną decyzją, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Oznacza to, że wbrew zarzutom skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przeprowadził kontrolowane postępowanie nadzorcze w sposób prawidłowy, właściwie zastosował zarówno przepisy procedury administracyjnej, jak i prawa materialnego, a powody podjętego rozstrzygnięcia wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z wymogiem określonym w art. 107 § 3 k.p.a.
Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).