I SA/Wa 13/21

I SA/Wa 13/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-03-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-01-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Pirogowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Iwona Ścieszka
Łukasz Trochym
Symbol z opisem
6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 793/22 - Wyrok NSA z 2023-04-19
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
art 2
Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Asesor WSA Iwona Ścieszka Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 marca 2021 r. sprawy ze skargi K. C., M. O., E. P. i M. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...], a także postanowienie Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r.; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz K. C., M. O., E. P. i M. P. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] o odmowie potwierdzenia K. C., M. O., J. K.(1), J. K.(2), R. K., T. K.(1), E. P., M. P., T. K.(2) i L. K. prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez T. K.(3) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej we [...] przy ul. [...]. Powyższą decyzja Minister utrzymał również w mocy w mocy postanowienia Wojewody [...]: z [...] lipca 2020 r. nr [...] o uchyleniu postanowienia Wojewody [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...]; z 2[...] lipca 2020 r. nr [...] o odmowie zmiany postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr jw.; oraz z [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie uchylania postanowienia Wojewody [...] z [...] grudnia 2018 r. nr jw. i zmiany postanowienia z [...] stycznia 2013 r..
Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego.
Wnioskami z [...] grudnia 1990 r. A. Kl., J. K.(1) i L. K. wystąpili do Urzędu Rejonowego w [...] o rekompensatę z tytułu pozostawienia przez ich poprzedników prawnych – A. K. i R. K. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położnych m.in. we [...]. Do wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. – o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2097 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "ustawa zabużańska" wnioski te nie zostały rozpoznane. W konsekwencji czego podlegały rozpoznaniu na gruncie tej ustawy przez Wojewodę [...], któremu to organowi przekazane zostały zgodnie z właściwością. Przy czym wniosek o rekompensatę ponowiony został przez A. K. [...] listopada 2008 r., gdzie wskazywał on, że domaga się rekompensaty za pozostawione we [...] gospodarstwo ogrodnicze przy ul. [...], na które składał się grunt o powierzchni [...] ha [...] a i zabudowania o powierzchni [...] m2, które pozostawione miało być przez M. K., A. K., R. K., B. K. i Z. K..
W toku postępowania ustalono, że właścicielem nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] przed wybuchem II wojny światowej był T. K.(3), który zmarł we [...] [...] września 1942 r. Spadek po nim nabyli zaś żona – M. K. w udziale [...] części oraz dzieci – A. K., Z. K., B. K. i R. K. po [...] części każde z nich (post. SR dla [...] w [...] z [...].03.1992 r., [...] Ns [...]). Spadkobiercy ci repatriowali się z dawnych Kresów (gdzie do tego momentu zamieszkiwali) do Polski w jej powojennych granicach latach 1944 -1946.
Spadek po M. K. nabyły jej dzieci: A., Z., B. i R. K. (post. S.R. dla [...] z [...].09.2007 r., [...] Ns [...]). A. K. zmarł, a spadek po nim nabył żona M. K. oraz syn A. K. (post. SR w [...] z [...].02.1991 r., [...] Ns [...]), który dziedziczył także po zmarłej w 1999 r. matce (post. SR w [...] z [...].04.2005 r., [...] Ns [...]). Po A. K. dziedziczył córka – M. O. (akt poświadczenia dziedziczenia z [...].11.2017 r. rep. A nr [...]). Spadek po R. K. nabyli: żona – M. K. oraz dzieci L. K. i J. K.(3) (post S.R. w [...] z [...].07.1990 r. [...] Ns [...]). Po L. K. dziedziczyli synowie: R. K., T. K., J. K.(2) i J. K.(1) (post. SR dla [...] z [...].05.1998 r., [...] Ns [...]). Po J. K.(3) s. R. spadek nabyła córka K. C. (post. SR dla [...] z [...].12.2015 r. [...] Ns [...]). Po B. K. dziedziczyli: żona C. K. oraz dzieci T. K.(2) i L. K. (post. S.R. we [...] z [...].09.1974 r. [...] Ns [...]). Ci ostatni dziedziczyli także po matce (akt poświadczenia dziedziczenia z [...].03.2010 r. rep. A nr [...]). Spadek po Z. K. nabyli bratankowie: J. K.(3) (s. R.) i A. K. (post. S.R.w [...] z [...] lutego 1990 r. [...] Ns [...]). Po M. K. spadek nabyli E. P. i M. P. (post. SR w [...] z [...].02. 2000 r.).
Postanowieniem z [...] stycznia 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] w oparciu o zgromadzone w sprawie materiały dowodowe ocenił, że zostały spełnione wymogi o których mowa w art. 2, art. 3 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej w zakresie pozostawienia przez spadkobierców T. K.(3), tj. żonę – M. K.z oraz dzieci- A., B., R. i Z. K. nieruchomości we [...] przy ul. [...] i wezwał strony do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość pozostawionej nieruchomości. Po jego przedłożeniu decyzją z [...] lipca 2014 r. potwierdził na rzecz ich następców prawnych prawo do rekompensaty. Decyzja ta został uchylona decyzją Ministra Skarbu Państw z [...] października 2014 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Prowadząc ponownie postepowania Wojewoda [...] postanowieniem z [...] czerwca 2018 r., uzupełnił swoje postanowienie z [...] stycznia 2013 r. w zakresie określenia naniesień znajdujących się na pozostawionej we [...] nieruchomości. Kolejnymi postanowieniami z [...] grudnia 2018 r. oraz [...] stycznia 2019 r. zmienił postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., poprzez dookreślenia cech charakterystycznych pozostawionej nieruchomości. Z kolei postanowieniem z [...] marca 2019 r. Wojewoda [...] odmówił uchylenia postanowienia z [...] grudnia 2018 r. oraz zmiany postanowienia z dnia [...] stycznia 2013 r. w zakresie zgłaszanym przez strony.
Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Wojewoda [...] uchylił swoje postanowienie z [...] stycznia 2013 r. Kolejnym zaś postanowieniem z tej samej daty odmówił zmiany własnego postanowienia z [...] grudnia 2018 r. Wszystkie postanowienia oznaczone zostały tym samym numerem: [...].
W dalszej kolejności Wojewoda ów decyzją z [...] lipca 2020 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r., odmówił K. C., M. O., J. K. (1), J. K. (2), R. K., T. K.(1), E. P., M. P., T. K. (2) i L. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez T. K.(3) poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, we [...] przy ul. [...]. Utrzymując decyzję pierwszoinstancyjną w mocy Minister utrzymał także w mocy zaskarżone w odwołaniu postanowienia Wojewody [...]: z [...] lipca 2020 r. oraz [...] marca 2019 r.
W motywach tych decyzji organy wskazywały, że właściciel pozostawionej nieruchomości (T. K.(3)) zmarł w 1942 r. we [...], a więc nigdy nie opuścił byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, co wskazuje że nie spełnia zasadniczej przesłanki warunkującej możliwość potwierdzenia prawa do rekompensaty, jaką była konieczność opuszczenia byłego terytorium państwa polskiego lub niemożność powrotu na to terytorium z przyczyn, o których mowa w art. 1 ustawy zabużańskiej. Ma to zaś o tyle znaczenia dla nabycia prawa do rekompensaty przez jego spadkobierców, że owo prawo ma charakter pochodny względem prawa byłego właściciela. Jeśli zatem w odniesieniu do niego nie zostaną spełnione przesłanki z art. 2 w związku z art. 1 ustawy zabużańskiej, to nie mogą nabyć prawa do rekompensaty jego spadkobiercy. Minister odwoływał się przy tym do poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2020 r. I OSK 1794/18, gdzie wywiedziono m.in., że
przesłanki materialnoprawne określone w art. 2 w zw. z art. 1 powołanej ustawy odnoszą się tylko do osób fizycznych, które były w dniu 1 wrześnio 1939 r. właścicielami nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP. Z tego względu nawet w przypadku ewentualnego nabycia przez spadkobierców T. K.(3) własności nieruchomości po jego śmierci, tj. w 1942 r., na co wskazywał pełnomocnik stron w odwołaniu, to i tak nie spełniliby oni ww. ustawowej przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty, tj. posiadania prawa własności na dzień 1 września 1939 r. W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące naruszenia przez wojewodę przepisów prawa materialnego, a w szczególności ww. przepisów ustawy zabużańskiej, organ odwoławczy uznawał za niezasadne. Nie podzielił także zarzutu naruszenia w toku postępowania przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 10 § 1 i art. 12 § 1 k.p.a. Mając zaś na względzie, że zasadniczą egzemplifikacją jednej z ustawowych przesłanek nabycia prawa do rekompensaty (tj. przesłanki opuszczenia byłego terytorium RP) jest przymusowe przesiedlenie z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na obecne terytorium Polski właściciela nieruchomości (co w sprawie nie zostało spełnione), badanie pozostałych przesłanek z art. 6 ustawy zabużańskiej uznawał za bezprzedmiotowe.
Uzasadniając z kolei utrzymanie w mocy zakwestionowanych postanowień organu wojewódzkiego, Minister zwracał uwagę, że wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia nie są aktem, który potwierdza prawo do rekompensaty. Są to rozstrzygnięciem o charakterze incydentalnym, chociaż dotyczą również materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie decyzji potwierdzającej prawo. Zmykają one co prawda pewien wstępny etap w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty, jednakże nie oznacza to, że organ zwolniony zostaje od oceny stanu faktycznego i prawnego z chwili orzekania, a zwłaszcza od pełnego rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu administracyjnym sprawy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie istnieją jakiekolwiek podstawy do tego, aby decyzję o potwierdzeniu prawa do rekompensaty traktować wyłącznie jako rozstrzygającą kwestię wartości nieruchomości, wysokości rekompensaty i wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty. Nie można zatem przyjmować, że podstawowa kwestia, tj. potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje w drodze postanowienia wydawanego w toku postępowania, a przedmiotem decyzji kończącej postępowanie i rozstrzygającej ją co do istoty są wyłącznie kwestie następcze związane z ustaleniem wysokości rekompensaty. W takim ujęciu decyzja o potwierdzeniu prawa do rekompensaty byłaby w rzeczywistości wyłącznie decyzją o ustaleniu wysokości rekompensaty, co nie znajduje oparcia w przepisach ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12).
Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. C., M. O., E. P. i M. P. zarzucając jej naruszenie:
1.prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej poprzez niezastosowanie w związku z błędnym przyjęciem, że brak jest podstaw do wydania skarżącym decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości we [...] przy ul. [...] poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez: M. K. (żonę T.), A. K., B. K., R. K. i Z. K. (dzieci T. i M.) z tej przyczyny, że nieruchomość ta wg stanu na dzień 1 września 1939r. była własnością T. K.(3) - spadkodawcy ww. osób, który nie spełnił warunku przesiedlenia, ponieważ zmarł w 1942r., z pominięciem, że ww. osoby w dacie otwarcia spadku nabyły prawa do majątku T. K.(3), że zgodnie z prawidłowymi ustaleniami organu I instancji były obywatelami polskimi na dzień 1 września 1939 r., zamieszkiwały na byłym terytorium RP we [...] i zmuszone były je opuścić z przyczyn określonych w art. 1 ustawy, co oznacza, że były współwłaścicielami nieruchomości pozostawionej w rozumieniu art. 2 ustawy, spełniającymi warunki ustawowe określone w tym przepisie, konieczne zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy do przyznania im, względnie ich spadkobiercom (art. 3 ust. 2 ustawy) prawa do rekompensaty, co zostało wykazane dowodowo, a to
- w wyniku wadliwej wykładni art. 2 ustawy polegającej na przyjęciu, że za właściciela nieruchomości pozostawionej w rozumieniu tego przepisu może być uznany wyłącznie obywatel polski, który wykazał swój status właścicielski na dzień 1 września 1939r., w sytuacji gdy art. 2 ustawy wiąże z tą datą jedynie przesłankę posiadania obywatelstwa polskiego i miejsca zamieszkania na terenach byłej RP, a nie jak przyjął organ posiadania w tej konkretnej dacie prawa własności nieruchomości, a w wyniku powyższego błędne uznanie za prawidłowe oparcie rozstrzygnięcia organu I instancji o ocenę istnienia przesłanek z art. 2 ustawy jedynie w odniesieniu do T. K.(3), a nie do realnych współwłaścicieli nieruchomości od 1942r.: M. K., A. K., B. K., R. K. i Z. K. – zgodnie z żądaniem wnioskodawców;
2.naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. art.: 6, 7, 8, 76, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 924 i art. 925 w zw. z art. 922 § 1 k.c. w zw. z art. 365 § 1 k.p.c. przez wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym z pominięciem ww. obowiązujących norm prawa cywilnego, bez wszechstronnej oceny dowodów i bez uwzględnienia wynikających z nich faktów, w szczególności dowodu w postaci prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] marca 1992 r. o stwierdzeniu nabycia spadku po T. K.(3), w związku z powyższym pominięcie podstawowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, że właścicielami pozostawionej nieruchomości we [...] przy ul. [...] w rozumieniu art. 2 w zw. z art. 1 ustawy zabużańskiej byli ww. spadkobiercy T. K.(3), a nie ich spadkodawca, że w związku z tym organ I instancji winien był ocenić spełnienie warunków z art. 2 ustawy w odniesieniu do tych osób, a nie w odniesieniu do T. K.(3),
- naruszenie zasad ogólnych wyrażonych w art. 7 i art. 8 oraz art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. oraz w związku z art. 140 k.p.a., z uwagi na przeprowadzenie postępowania odwoławczego bez uwzględnienia wskazanych w ww. przepisach zasad, bez należytego i przekonującego uzasadnienia, naruszenie tym samym słusznego interesu stron oraz zaufania uczestników postępowania do organów Państwa, w szczególności poprzez; ograniczenie pojęcia "właściciela nieruchomości pozostawionej" do osoby posiadającej prawo własności w dacie 1 września 1939 r. sprzecznie z normami prawa i ratio legis ustawy, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ 11 instancji mówiąc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji o "ewentualnym nabyciu przez spadkobierców T. K.(3) własności nieruchomości po jego śmierci tj. w 1942 r.", niewskazanie przyczyn, dla których oparł on swoje stanowisko w sprawie na orzeczeniach dotyczących spraw o odmiennym stanie faktycznym, niż ta, której dotyczy jego rozstrzygnięcie,
- naruszenie art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji z [...] lipca 2020r. o uchyleniu z urzędu na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. wydanego na podstawie art. 123 § 1 i art. 7 ust. 1 ustawy - pomimo, że nie jest to postanowienie, o którym mowa w art. 77 § 2 k.p.a. - tylko postanowienie kształtujące sytuacją prawno-materialną stron, którym organ jest związany zgodnie z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., a przede wszystkim w braku koniecznej przesłanki do uchylenia z urzędu postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej jaką jest ujawnienie się w dacie orzekania nowej, nieznanej organowi I instancji w dniu wydania postanowienia z [...].01.2013r. okoliczności podważającej prawidłowość zawartej w tym postanowieniu oceny, że spełnione zostały wymogi z art. 2, art. 3 i art. 5 ustawy zabużańskiej odnośnie pozostawienia przez M. K. oraz A., B., R. i Z. K. nieruchomości we [...] przy ul. [...]
- naruszenie art. 138 k.p.a., art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 6 ustawy poprzez utrzymanie w mocy postanowień Wojewody [...] o odmowie zmiany postanowienia z [...] marca 2019r. oraz o odmowie zmiany postanowienia z [...] grudnia 2018r. w wyniku dowolnego - w braku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie, przyjęcia że wydane zostały w sposób prawidłowy. Nadto, skarżący zarzucają organowi II instancji, że wyniku powyższych naruszeń oraz naruszenia przepisów art. 138 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz w związku z art. 6 ust. 4 i 5 ustawy zabużańskiej błędnie uznał, iż: zarzuty odwołania dotyczące braku odniesienia się przez organ I instancji do całości materiału dowodowego i nieprawidłowej oceny dowodów są bezprzedmiotowe, że pominięcie przez organ I instancji wskazanych w odwołaniu dokumentów nie miało wpływu na rozstrzygnięcie, że zgromadzony w postępowaniu materiał dowodowy uzasadniał wydanie przez organ I instancji decyzji odmownej - bez zbadania i oceny całości materiału dowodowego oraz oceny i wartości dowodowej każdego z przeprowadzonych dowodów mających istotne znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, w szczególności ww. postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, orzeczeń urzędów repatriacyjnych, dowodu z protokołu PUR w [...] z dnia [...].06.1945r. wraz z oświadczeniami świadków E. i S. z [...].06.1945r. oraz zeznań świadków B. M. i J. M. z 2009r.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty rozwinięte w uzasadnieniu skargi wnieśli oni uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] jak również utrzymanych w mocy postanowień Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. i [...] marca 2020 r. oraz zasądzenia na ich rzecz zwrotu kosztów postępowanie, według norm prawem przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest zasadna.
Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle przepisów tej ustawy, prawo do rekompensaty za nieruchomości pozostawione na dawnych kresach wschodnich Rzeczypospolitej Polskiej przysługuje właścicielowi pozostawionych nieruchomości, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim i miał miejsce zamieszkania na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w rozumieniu wymienionych przez ustawodawcę enumeratywnie przedwojennych przepisów oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1 (w wyniku wypędzenia z tego terytorium lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie wymienionych w ustawie tzw. układów republikańskich; w związku z regulacja granicy wschodniej, na podstawie umowy granicznej pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a ZSRR z 15 lutego 1951 r.; a także na skutek innych okoliczności związanych z wojną), lub z tych przyczyn nie mógł na nie powrócić; posiada obywatelstwo polskie (art. 2). W przypadku jego śmierci prawo to, w myśl art. 3 ust. 2 ustawy, przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2 (posiadają obywatelstwo polskie).
Przepisy ustawy nie wymagają by w samej dacie opuszczenia nieruchomości położonych na dawnych kresach, opuszczający je byli ich właścicielami - o czym szerzej wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej w skardze uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13 (ONSAiWSA 2014/6/90). Niemniej nie budzi wątpliwości, że prawo do rekompensaty wiązać należy z faktem opuszczenia dawnych terytoriów Rzeczypospolitej Polskiej, a przez to pozostawienia zlokalizowanych tam nieruchomości, w okolicznościach pozostający w związku z wojną. Prawo to nie jest bowiem i nigdy nie było świadczeniem odszkodowawczym za straty w majątku obywateli polskich mieszkających na dawnych Kresach związane z działaniami wojennymi (w tym obywateli, którzy na Kresach pozostali), ale świadczeniem ex gratia przyznawanym tym, którzy w związku z wojną i ukształtowanym po jej zakończeniu porządkiem geopolitycznym zmuszeni byli do przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego i pozostawienia w związku z tym na opuszczonych terenach należącego do nich mienia nieruchomego.
W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy niesporne jest, że właścicielem nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] (za którą dochodzono rekompensaty) do śmierci pozostawał T. K.(3). Poza sporem jest również, że zmarł on w 1942 r., nie opuszczając dawnych Kresów, a spadek po nim nabyli jego żona M. K. oraz dzieci: A., Z., B. i R. K., którzy do momentu repatriacji do Polski w jej powojennych granicach, co miało miejsce w latach 1944 - 1946, również zamieszkiwali we [...]. Po ww. dziedziczą zaś m.in. skarżący. Okoliczności te nie budzą wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym.
Istotą sporu natomiast pozostaje interpretacja art. 2 ustawy zabużańskiej. Organy bowiem wywodzą, że w hipotezie normy prawnej zawartej w tym przepisie mieści się wyłącznie sytuacja, gdzie pozostawiający poza obecnymi terenami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomość, był jej właścicielem w dniu 1 września 1939 r., a tym samym nie są nią objęte sytuację gdzie tytuł własności do nieruchomości osoba ją opuszczająca w warunkach, o których mowa w art. 1 powołanej ustawy, nabyła po tej dacie.
Takiej interpretacji ww. przepisu sąd w składzie orzekającym w sprawie nie podziela. Przede wszystkim nie uwzględnia ona celu jaki przyświecał prawodawcy wprowadzającemu ujęte w ustawie rozwiązania. Tym zaś było kompleksowe uregulowania praw osób, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. były zmuszone opuścić dawne terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a to wobec konieczności wypełnienia zobowiązań publicznoprawnych (zawartych we wspomnianych umowach republikańskich z 1944 r. wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 1-3) dotyczących przyznania obywatelom polskim kompensacji w związku z utratą mienia nieruchomego pozostawionego na ww. terenach. Koniecznymi przesłankami zaś, od których umowy republikańskie uzależniały przyznanie w prawie wewnętrznym kompensacji były, jak podkreślił to Trybunał Konstytucyjny w przywoływanym przez Ministra wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/04, "w szczególności: posiadanie we wrześniu 1939 r. obywatelstwa polskiego (narodowości polskiej lub żydowskiej) oraz wymóg przemieszczenia się tychże obywateli polskich na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w obecnych powojennych granicach z zamiarem stałego zamieszkania. Ratio legis unormowań służących uzyskaniu kompensacji za utracone mienie nieruchome pozostawało w nierozerwalnym związku ze spełnieniem obu tych warunków i to kumulatywnie. Uzasadnieniem tak pomyślanej kompensacji było bowiem umożliwienie obywatelom polskim (i ich rodzinom) rozpoczęcia w miarę normalnego bytowania, w ślad za manifestowanym przywiązaniem do obywatelstwa polskiego (tj. polskiej przynależności państwowej), wyrażającym się wolą przemieszczenia się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych (i obecnych) granicach lub, co najmniej, wyrażeniem na to zgody." Wprawdzie powyższy wyrok wydany został na tle oceny konstytucyjności przepisów uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego (Dz.U. z 2004 r. Nr 6, poz. 39 ze zm.), gdzie uprawnienie zabużan realizowano w oparciu o prawo zaliczenia, to jednak ocena tego uprawnienia jako swoistego prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym z dominującym elementem socjalnym nadal pozostaje aktualna, choć niewątpliwie w świadczeniach tych występuje także element odszkodowawczy (aczkolwiek o innym charakterze niż w art. 21 ust. 2 Konstytucji), wyrażający się w powiązaniu wysokości rekompensaty z wartością pozostawionego mienia. Element ten na gruncie obecnie obowiązującej ustawy wzmocniony został możliwością realizacji rekompensaty w formie świadczenie pieniężnego. Uwzględniając zatem historyczne uwarunkowania w jakich powstało zobowiązanie Państwa do uregulowania praw zabużan związanych z utratą własności nieruchomości znajdujących się poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wspomniany socjalno-odszkodowawczy charakter prawa do rekompensaty przewidzianej ustawą z dnia 8 lipca 2005 r., uznać należy, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia prawa do rekompensaty ma nie to, czy w dniu 1 września 1939 r., osoba która w okolicznościach związanych z wojną opuściła Kresy była właścicielem nieruchomości, ale to czy przed ich opuszczeniem, choć nie w samej dacie opuszczenia, przynależał jej do niej tytuł prawny. Artykuł 2 omawianej ustawy, ani żaden inny jej przepis, nie ustanawia bowiem wymogu by własność nieruchomości przypisana była osobie przemieszczającej się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach w konkretnej dacie. Owszem w punkcie 1 art. 2 znajduje się odesłanie do daty 1 września 1939 r., jednakże wyłączenie w kontekście legitymowania się przez właściciela nieruchomości obywatelstwem polskim. Punkt ów, podobnie jak punkt 2 art. 2 reguluje bowiem wyłącznie warunki jakie "właściciel nieruchomości pozostawionych" musi spełniać aby skutecznie ubiegać się o rekompensatę, a nie to w jakich granicach czasowych przynależał mu tytuł własności. Podobnie zresztą rzecz przedstawiała się we wspomnianych już układach republikańskich, gdzie jedyną istotną datą dla uzyskania przewidzianych nimi uprawnień był 17 września 1939 r., do której to daty osoby podlegające ewakuacji miały legitymować się obywatelstwem polskim (art. 1 każdego z układów). Wobec czego pod pojęciem "właściciela nieruchomości pozostawionych", o którym mowa w art. 2 ustawy - zważywszy na ratio legis unormowania - rozumieć należy osobę, która była właścicielem nieruchomości położonych na tzw. Kresach Wschodnich przed wojną rozpoczętą w 1939 r. i zachowała to prawo w momencie jej wybuchu lub która nabyła takie nieruchomości po wybuchu tej wojny, a przed ich pozostawieniem (por. wyroki WSA w Warszawie; z 9 kwietnia 2019 r. I SA/Wa 1996/18, lex nr 2975041; z 10 marca 2020 r. I SA/Wa 1930/19, lex nr 3043478). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela tym samym odmiennego zapatrywania na to zagadnienie prezentowanego w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym także wyrażonego w uzasadnieniu przywoływanej już wyżej uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. I OPS 11/13, do którego nawiązuje także Minister w odpowiedzi na skargę, a ujętej w tezie: "prawo do rekompensaty powinno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, który w związku z wojną obywatel polski był zmuszony opuścić". Wyjaśnić przy tym wypada, że powyższy pogląd - jako wyrażony w uzasadnieniu uchwały, na tle głównego przedmiotu rozważań jakim było zagadnienie legitymowania się prawem własności w dacie repatriacji - nie korzysta z tzw. ogólnej mocy wiążącej wynikającej z art. 269 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Wbrew więc temu co sugeruje Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę, nie był nim również związany skład orzekający w niniejszej sprawie.
Mając zatem na względzie, że w świetle niespornych ustaleń stanu faktycznego poczynionych przez organy poprzednicy prawni skarżących, tj. M. K., A. K., B. K., R. K. i Z. K. należeli do kręgu osób, które po wybuchu wojny, a przed opuszczeniem dawnych Kresów i przemieszczeniem się na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach, nabyli prawa do nieruchomości położonej we [...] (w drodze dziedziczenia) i na dzień 1 września 1939 r. legitymowali się obywatelstwem polskim, a przed repatriacją zamieszkiwali na dawnych Kresach, zgodzić się przyjdzie ze skarżącymi, że spełniali oni materialnoprawne przesłanki uzasadniające nabycie prawa do rekompensaty, określone w art. 2 i art. 3 ust. 1 ustawy zabużańskiej. W konsekwencji czego ich spadkobiercy (w tym skarżący), stosownie do art. 3 ust. 2 byli również uprawnieni do jego uzyskania. Odmawiając zatem potwierdzenia na ich rzecz owego prawa Wojewoda [...] jak i utrzymujący jego decyzję w mocy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszyli w sposób mający wpływ na wynik sprawy art. 2 ust. 1 ustawy zabużańskiej poprzez jego błędną wykładnię, a to z kolei doprowadziło do naruszenia art. 3.ust. 2 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie oraz art. 7 ust. 2 ustawy poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. Konsekwencją tych naruszeń było także nieuprawnione w okolicznościach faktycznych sprawy uchylenie przez Wojewodę [...], postanowieniem z [...] lipca 2020 r., wydanego w trybie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia z [...] stycznia 2013 r. o potwierdzeniu spełnienia przez wnioskujących o rekompensatę materialnoprawnych przesłanek jej uzyskania. Rację zatem mają skarżący zarzucając Ministrowi, że utrzymując wadliwe postanowienie sam naruszył prawo. Aczkolwiek owo naruszenie nie wynika z faktu nieuprawnionego zaakceptowania przez organ odwoławczy wadliwego proceduralnie trybu eliminacji przez Wojewodę postanowienia z [...] stycznia 2013 r., ale z tego, że nie zaistniały okoliczności faktyczne uzasadniające jego wzruszenie.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela bowiem co do zasady stanowisko organów, iż wydane na gruncie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej postanowienia, choć niezaskarżalne, podlegają weryfikacji w sytuacji gdy po ich wydaniu, a przed rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, ujawnią się okoliczności i dowody prowadzące do innych konkluzji niż te, które legły u podstaw ich wydania. Postanowienie to nie potwierdza wszak prawa do rekompensaty, bo to następuje w drodze decyzji (art. 5 ust. 3 ustawy), lecz ma charakter incydentalny, w którym wojewoda dokonuje jedynie wstępnej oceny spełnienia materialnoprawnych przesłanek rekompensaty (por. wyrok NSA z 14 kwietnia 2016 r. I OSK 2369/15 Lex nr 2111037). Jedną natomiast z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego - uregulowaną w art. 7 k.p.a. i rozwiniętą w art. 77 § 1 k.p.a. - jest zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ administracji publicznej do rekonstruowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy elementów stanu faktycznego zgodnie z tym jak ów stan realnie się przedstawiał. To zaś wymusza uwzględnienia przy jego ustalaniu całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a więc także dowodów, które pojawią się już – jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie - po wydaniu wspomnianego postanowienia. Innymi słowy dopóki postępowanie nie zostanie zakończone, organ ma nie tylko uprawnienia ale wręcz obowiązek prowadzić je z uwzględnieniem wszelkich dowodów jakie będą konieczne do rozpoznania sprawy, a więc zarówno dotychczasowych, jak i nowo pozyskanych. Konsekwentnie zatem wobec pojawiających się nowych dowodów, musi także rozważać poprawność zajętego w postanowieniu stanowiska. Pozostawienie go bowiem w obrocie prawnym, przy wyłaniającym się z nowo pozyskanych dowodów odmiennym stanie faktycznym, niż ten który legł u podstaw jego wydania, prowadzić by musiało finalnie bądź do załatwienia sprawy (wydania decyzji) w sposób nierespektującej zasady prawdy obiektywnej. Względnie do jej załatwienie w sposób pozostający z tym postanowieniem w =sprzeczności, co z punktu widzenia zasady legalizmu (art. 6 k.pa.) i reguły wyrażonej w art. 110 k.p.a. byłoby nie do zaakceptowania. Stosownie wszak do tego ostatniego przepisu, mającego odpowiednie zastosowanie do postanowień na mocy odesłania zawartego w art. 126 k.p.a., postanowienie to byłoby dla organu orzekającego w sprawie wiążące. Zasadność uchylenia postanowienia wydanego na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej przez organ wojewódzki, wobec odmiennych niż te które legły u podstaw jego wydania ustaleń faktycznych, zaakceptowana także przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywoływanym wyżej wyroku z 14 kwietnia 2016 r., choć nie wskazywał on wówczas trybu w jakim winno to nastąpić. Szczegółowych unormowań w tej materii brak jest w przepisach ustawy zabużańskiej. Również przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują wprost możliwości uchylania lub zamiany tego rodzaju postanowień. Mając jednak na względzie dążenie do uksztaltowania na gruncie norm prawa materialnego stosunku administracyjnego adekwatnego do obiektywnie stwierdzonej rzeczywistości (art. 7 k.p.a.) i niepozostającego w kolizji z uprzednio zajętym w postanowieniu stanowiskiem (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.), zasadne jest zdaniem składu orzekającego w sprawie skorzystanie w takim wypadku w drodze analogii (mimo kontrowersyjności stosowania takiego rozwiązania w prawie administracyjnym) z procedury właściwej do weryfikacji postanowień dowodowych przewidzianej w art. 77 § 2 k.p.a. Zwłaszcza jeśli tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze incydentalnym podyktowane byłoby interesem strony ubiegającej się o rekompensatę. Pamiętać zaś należy, że to właśnie w celu zabezpieczenia jej interesów, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie w ustawie dwuetapowego trybu prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości. Chroniąc ją tym samym przed koniecznością przedwczesnego ponoszenia kosztów sporządzania operatu szacunkowego, ponieważ do czasu wydania korzystnego dla niej postanowienia jest to zbędne. Kierując się właśnie tą regulacją w powiązaniu z art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej organ wojewódzki uchylił swoje postanowienie z 24 stycznia 2013 r. Stąd zarzut naruszenia przez Ministra art. 110 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. motywowany li tylko faktem utrzymania w mocy postanowienia Wojewody [...] uchylającego wydane na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy zabużańskiej wcześniejsze postanowienie, choć jego uchylenie w oparciu o art. 77 § 2 k.p.a. miałoby być zdaniem skarżących prawnie niedopuszczalne, nie mógł być uznany za trafny. Wada tej części rozstrzygnięcia ujętego w zaskarżonej decyzji, nie tkwi bowiem w zaakceptowaniu możliwości uchylenia na tej podstawie ww. postanowienia, ale nieuprawnionego okolicznościami faktycznymi sprawy podzielenia przez Ministra stanowiska organu wojewódzkiego o zasadności jego uchylenia z powodu rzekomego niespełnienia przez wnioskujących o rekompensatę przesłanek określonych w art. 2 i 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, co jak wskazano wyżej w niniejszej sprawie nie miało miejsca.
Z tych względów zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...], jak też postanowienia Wojewody [...] z [...] lipca 2020 r. nie mogły się ostać i podlegają uchyleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 i art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).
Wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w uzasadnieniu niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy potwierdzenia na rzecz spadkobierców M. K., A. K., Z. K., B. K. i R. K. prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez ww. w okolicznościach związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. nieruchomości położone we [...] przy ul. [...], przy uwzględnieniu tejże oceny.