I SA/Wa 1288/23

I SA/Wa 1288/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2024-02-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz
Bożena Marciniak /przewodniczący sprawozdawca/
Nina Beczek
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Grunty warszawskie
Sygn. powiązane
I OSK 1121/24 - Wyrok NSA z 2025-05-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz asesor WSA Nina Beczek Protokolant referent Magdalena Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2024 r. sprawy ze skargi B. F. i J.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 27 marca 2023 r. nr 1480/2023 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 marca 2023 r., nr 1480/2023, Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania B. F. i J. K. , utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2022 r., nr 267/SD/2022, o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) nr rej. hip. [...] działka nr [...] , stanowiącą części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] .
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym;
Nieruchomość położona rejonie ul. [...] ozn. hip. "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) nr rej. hip. [...] , działka nr [...] , znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
Zgodnie z opinią geodezyjną z 26 marca 2013 r. sporządzoną przez geodetę uprawnionego A. K. dotyczącą nieruchomości hipotecznej [...] pod placem położonej w W. przy ul. [...] grunt pod placem o pow. 991,10 m2 znajduje się w działce ewidencyjnej nr [...] użytkowanej przez przedszkole - 0,0963 ha oraz w działce ewidencyjnej nr [...] (aktualnie w działce ewidencyjnej nr [...] ) użytkowanej jako teren mieszkaniowy - 0,0028 ha.
Z zaświadczenia Sądu Rejonowego dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych z 1 lutego 2002 r. L. dz. 2866 /Ol, wynika, że w dziale II wykazu księgi hipotecznej pod nazwą "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) wpisem jawnym z 22 maja 1942 r. ujawniona była H. K. co do działki o obszarze 991,10 mkw. oznaczonej nr [...] na planie złożonym pod nr 18 do zb. dow. tomu II tej księgi.
Wnioskiem z 26 lipca 1985 r. W. K. (następca prawny dawnej właścicielki nieruchomości) wystąpił o wypłatę odszkodowania za powyższą nieruchomość. Wnioskiem z 16 grudnia 2003 r. B. F. i J. K. wystąpili o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Decyzją z 3 sierpnia 2004 r., nr 841/GK/2004, Prezydent m. st. Warszawy odmówił B. F. i J. K. , przyznania odszkodowania za nieruchomość wchodzącą w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] stanowiącą obecnie własność Miasta W. .
Decyzją z 24 lutego 2005 r., nr [...] , Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 3 sierpnia 2004 r.
Wyrokiem z 15 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 864/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 24 lutego 2005 r. oraz decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 3 sierpnia 2004 r.
Decyzją z 15 kwietnia 2009 r., nr 137/GK/DW/2009, Prezydent m.st. Warszawy odmówił B. F. i J. K. przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Decyzją z 15 października 2010 r., nr 70/10, Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 15 kwietnia 2009 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Decyzją z 27 września 2017 r., nr 90/SD/2017, Prezydent m. st. Warszawy odmówił B. F. i J. K. przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość.
Decyzją z 15 czerwca 2018 r., nr [...] , Wojewoda Mazowiecki uchylił decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 27 września 2017 r. i przekazał organowi pierwszej instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z 24 czerwca 2022 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) nr rej. hip. [...] działka nr [...] , stanowiącą części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] , wskazując, że w sprawie nie spełniono przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż poprzedni właściciele nieruchomości zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. F. i J. K. .
Decyzją z 27 marca 2023 r. Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ocenę organu pierwszej instancji, że nieruchomość położona w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) nr rej. hip. [...] działka nr [...] mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem w sprawie spełniono pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania za działkę budowlaną.
W zakresie spełnienia drugiej przesłanki, czyli utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, Wojewoda podniósł, że jak wynika z ustaleń Prezydenta teren przedmiotowej nieruchomości został zajęty w związku z budową przedszkola, a następnie na tym terenie zrealizowano plac zabaw.
Przedmiotowa nieruchomość została objęta zaświadczeniem lokalizacyjnym Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie Nr [...] z 17 stycznia 1953 r., którym wyrażono zgodę na lokalizację szczegółową wstępną osiedla [...] dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] na terenie położonym w dzielnicy [...] oznaczonym na załączonym szkicu lit. A.B.C.D.E.F.G.H.I.K.A.
Protokołem ostatecznego odbioru robót z 17 grudnia 1956 r., sporządzonym przez Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych [...], stwierdzono odbiór budynku wolnostojącego przedszkola na oś. [...] przy ul. [...] z dojściem do budynku - bez terenu zieleni i ogrodzenia. Z treści protokołu wynika również, że budynek przedszkola przy ul. [...] został wybudowany przez Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego M.D.M. w okresie od 24 czerwca 1955 r. do 15 grudnia 1956 r. W protokole wskazano, że zgodnie z zapisem w dzienniku budowy, umowa z 31 marca 1956 r. przewidywała termin ukończenia robót do 31 sierpnia 1956 r., roboty nie zostały ukończone w terminie, natomiast termin odbioru został wyznaczony przez Dyrekcję B.O.R. [...] na 17 grudnia 1956 r.
Organ wojewódzki wskazał, że powyższe informacje o odbiorze budynku przedszkola potwierdza również pismo Wydziału Oświaty i Wychowania dla Dzielnicy [...] z 2 grudnia 2008 r. Z ww. pisma wynika, że "zgodnie z zapisem w Książce obiektu Budowlanego obiekt został oddany do użytku w 1956 r." Ponadto, zgodnie z pismem Dyrektora Przedszkola Nr [...] z 24 listopada 2008 r., "(...) według Księgi Obiektu Budowlanego przedszkole zostało oddane do użytku w 1956 r. (...) Według informacji zebranych od poprzednich Dyrektorek Przedszkola Plany zagospodarowania terenu znajdują się w Wydziale Architektury dla [...], przy ul. [...] , są to plany z lat 1955-1957, wtedy był zagospodarowany teren wokół przedszkola".
Wojewoda wskazał następnie na ustalenia wynikające z opracowania fotogrametrycznego z 1 czerwca 2022 r. sporządzonego na podstawie pozyskanych z Wojskowego Biura Historycznego zdjęć lotniczych obrazujących przedmiotowy teren w roku 1955 ([...]) oraz roku 1960 ([...]).
Organ podniósł, że we wnioskach z powyższego opracowania fotogrametra stwierdził, że analiza zdjęć lotniczych z 1955 i 1960 roku dla nieruchomości hipotecznej "[...] " nr rej. hip. [...] dz. 2 o powierzchni 991 m2 położonej w W. przy ulicy [...] wykazała, że sposób użytkowania nieruchomości zmieniał się w czasie: w 1955 r. ze względu na sposób użytkowania nieruchomość została podzielona na dwie części. Na powierzchni ok. 950 m2 znajdował się fragment ogrodzonego placu budowy. Pozostała część o powierzchni ok. 50 m2 została zidentyfikowana jako obszar odkrytej ziemi przez który możliwy był dojazd do ogrodzonego terenu budowy; w 1960 r. nieruchomość w całości znajdowała się na terenie ogrodzonej posesji przynależącej do budynku obecnego przedszkola nr [...] . Na terenie nieruchomości znajdował się najprawdopodobniej plac zabaw."
Powyższe okoliczności przesądzają, w ocenie Wojewody, że poprzednia właścicielka spornej nieruchomości została pozbawiona faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. Zatem wobec niespełnienia przesłanki z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organ wojewódzki uznał decyzję o odmowie przyznania odszkodowania za prawidłową.
W ocenie Wojewody, wykonane w 1955 r. zdjęcie lotnicze opatrzone numerem [...] oraz opracowania geodezyjne z 26 marca 2013 r. i 24 marca 2022 r. jednoznacznie potwierdzają, że już w 1955 r. część przedmiotowej nieruchomości znajdowała się w granicach ogrodzonego obszaru inwestycji budowy przedszkola, a część była wykorzystywana jako dojazd do placu budowy. Zdjęcie lotnicze z 1955 r. dowodzi, że przedmiotowy teren stanowił plac budowy, na którym realizowane były elementy budowy przedszkola. Na zdjęciu widać, że na części przedmiotowej nieruchomości wzniesiono już budynek, a część opisywanej nieruchomości była wykorzystywana jako plac budowy (dz. ew.[...] ) oraz dojazd do placu budowy (dz. ew. [...]).
Wojewoda podkreślił, że budowa wielkogabarytowego budynku musi zajmować większy teren, niż ten, na którym ostatecznie ten budynek posadowiono. Roboty budowlane, w wyniku których budynek zostaje wzniesiony, wymagają bowiem zajęcia dużo większej powierzchni niż ta która jest potrzebna do realizacji budowli. W ocenie organu, teren na którym nie posadowiono budynków, a który znajdował się w ich obrębie, stanowił zaplecze budowy oraz dojazd do placu budowy. Powyższe potwierdza pozyskane przez organ pierwszej instancji zdjęcie lotnicze z 1955 roku i opinia fotogrametryczna z 1 czerwca 2022 r.
Zdaniem Wojewody, zgromadzony materiał dowodowy potwierdza w sposób nie budzący wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod budowę przedszkola, którą zaczęto realizować co najmniej w 1955 roku. Fakt późniejszej realizacji zieleni na terenie przedszkola, czy też placu zabaw a także planowanego osiedla (zaświadczeniem lokalizacyjnym Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie Nr [...] z 17 stycznia 1953 r. Ldz. Pd.II.3016/52) uniemożliwiał faktyczne korzystanie z tej części nieruchomości, która przeznaczona jest do realizacji w kolejnym etapie budowy oraz potencjalną możliwość korzystania z uwagi na realizację inwestycji o charakterze publicznym. Wojewoda podkreslił, że przedszkole jest częścią szeroko pojmowanej inwestycji związanej z budową osiedla na wyznaczonym do tego terenie. Ponadto, inwestycja związana z budową osiedla wiąże się z wieloetapowością takiej budowy, co oznacza, że na danym obszarze objętym budową nie od razu realizowane są wszystkie elementy osiedla.
Organ wskazał, że zdjęcie z 1960 r. potwierdza, że kolejne elementy przedszkola i planowanego osiedla były sukcesywnie w dalszej kolejności realizowane zarówno na działce ewidencyjnej nr [...] , jak i działce nr [...] z obrębu [...] .
Wiodącego znaczenia dla powyższej oceny nie ma natomiast kopia oświadczenia A. O. z 2 lipca 2009 r. o nadzorowaniu przez tę osobę w latach 1958/59 urządzania ogrodu na działce przy zbudowanym wcześniej czynnym przedszkolu Nr [...] przy ul. [...] . Fakt wcześniejszego zajęcia i wykorzystywania przedmiotowego terenu pod budowę przedszkola (elementu planowanego osiedla), a następnie jego zagospodarowywania pod plac zabaw, jak to wynika z opinii fotogrametrycznej z 1 czerwca 2022 r., potwierdza, że rozpoczęta na tym terenie co najmniej w 1955 r. inwestycja budowy przedszkola była realizowana w kolejnych etapach. Słusznie więc organ pierwszej instancji uznał, że powyższe oświadczenie nie mogło determinować treści rozstrzygnięcia.
Za niezgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania organ odwoławczy uznał twierdzenie, że teren na którym powstał budynek instytucji państwowej wraz z przestrzenią przed budynkiem mógł być wykorzystywany przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy w 1955 r. na gruncie o powierzchni ok. 950 m2 (dz. ew. [...] ) znajdował się fragment ogrodzonego placu budowy. Pozostała część o powierzchni ok. 50 m2 (dz. ew. [...] cz.) została zidentyfikowana jako obszar odkrytej ziemi, przez który możliwy był dojazd do ogrodzonego terenu budowy. Z kolei w 1960 r. nieruchomość w całości znajdowała się na terenie ogrodzonej posesji przynależącej do budynku obecnego przedszkola nr [...] . Z pozyskanych przez organ pierwszej instancji dowodów, takich jak zdjęcia lotnicze z 1955 r. ([...] ) oraz z 1960 r. ([...] ), opracowanie geodezyjne z 24 marca 2022 r. oraz opracowanie fotogrametryczne z 1 czerwca 2022 r., które korespondują z resztą materiału dowodowego, można wnioskować, że w latach 1955-1960 grunt przedmiotowej nieruchomości był związany z realizacją inwestycji budowy przedszkola. Późniejsze udostępnienie terenu - po zakończonej budowie - jako przestrzeni ogólnodostępnej w ramach istniejącej zieleni za ogrodzeniem przedszkola, a także znajdującej się wzdłuż ulicy [...] nie jest równoznaczne z tym, że dawni właściciele nieruchomości mogli z niej korzystać przed 5 kwietnia 1958 r.
Zdaniem organu odwoławczego, opinia fotogrametryczna z 1 czerwca 2022 r. jest wiarygodnym i przydatnym dowodem w zakresie ustaleń co do spełnienia przesłanek z art. 215 ust. 2 ustawy. Jest ona opinią specjalistyczną o charakterze spójnym, nie zawiera błędów formalnych, została opatrzona stosownymi pieczęciami i sporządzona przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje w dziedzinie fotogrametrii. Przedmiotowa opinia została sporządzona zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., w myśl którego gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii.
Z kolei skarżący, poza wyrażanymi wątpliwościami związanymi z błędną oceną zebranego materiału dowodowego, nie przedstawili żadnego dowodu podważającego wiarygodność opracowania fotogrametrycznego z 1 czerwca 2022 r. Zatem z punktu widzenia art. 75 i nast. k.p.a. przedmiotowe opracowanie, jak również opinie geodezyjne z 26 marca 2013 r. i 24 marca 2022 r. należy uznać za wiarygodne dowody.
Wojewoda uznał również, że organ pierwszej instancji wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 i 3, 75 § 1, 80 k.p.a. w zakresie badania przesłanki związanej z utratą możliwości faktycznego władania. Pozyskał bowiem dokumentację lokalizacyjną dotyczącą przedmiotowej nieruchomości, zlecił wykonanie opracowania geodezyjnego polegającego na wykreśleniu dawnej nieruchomości "[...] " nr rej. hip. [...] działka nr [...] w obecne działki ewidencyjne. Ponadto, zlecił wykonanie opracowania fotogrametrycznego polegającego na wykreśleniu i opisaniu dawnej nieruchomości hipotecznej na zdjęciach lotniczych z 1955 i 1960 r., które wskazują stan nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r. i świadczą o podjęciu na terenie przedmiotowej nieruchomości przez inwestora tego rodzaju działań, które uniemożliwiały faktyczną możliwość władania nieruchomością przez dotychczasową właścicielkę. Uwidoczniony na zdjęciach lotniczych z 1955 i 1960 r. stan zagospodarowania przedmiotowego terenu koresponduje z dokumentami urzędowymi dotyczącymi przejęcia wskazanego gruntu pod realizację budowy przedszkola (inwestycji celu publicznego) w postaci zaświadczenia lokalizacyjnego PRN w m. st. Warszawie Nr [...] z 17 stycznia 1953 r. oraz protokołu ostatecznego odbioru robót z 17 grudnia 1956 r.
Końcowo organ odwoławczy wskazał, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 136 § 2 i 3 k.p.a. celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wiarygodności dowodowej przedstawionych przez organ pierwszej instancji zdjęć lotniczych z 1955 r. i 1960 r. Wojewoda podniósł, że znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze obrazujące teren przedmiotowej nieruchomości zostały pozyskane przez organ pierwszej instancji z Wojskowego Biura Historycznego, w którym znajduje się Centralne Archiwum Wojskowe zajmujące się gromadzeniem, opracowywaniem i przechowywaniem cennych materiałów proweniencji wojskowej na rzecz obrony narodowej. W związku z powyższym, zdaniem organu, dokumenty pochodzące z powołanego archiwum są wiarygodnym materiałem dowodowym w sprawie.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody Mazowieckiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. F. i J. K. zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie:
1) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, niepodjęcie wyczerpującej ilości czynności procesowych oraz arbitralne i wykraczające poza zakres swobodnej oceny dowodów uznanie za udowodnioną okoliczność, że dawna właścicielka nieruchomości utraciła faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., co skutkowało bezpodstawną odmową przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,
2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. z uwagi na przekroczenie zasady swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, błędne uznanie zdjęć lotniczych, dołączonych do opracowania geodezyjnego z 24 marca 2022 r. za dowód pozwalający na ustalenie, że dawna właścicielka nieruchomości utraciła faktyczne władanie nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy przedmiotowe zdjęcia, niepoświadczone certyfikatem oraz datą ich wykonania, nie mogły stanowić materiału dowodowego w sprawie, a co za tym idzie, również opinia geodezyjna opierająca się na powyższych zdjęciach nie mogła stanowić wiarygodnego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia w stanie faktycznym sprawy, że dawna właścicielka nieruchomości utraciła faktyczne nią władanie przed 5 kwietnia 1958 r.,
3) przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 § 2 i 3 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy skarżący na taką konieczność wskazali w odwołaniu,
4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 24 czerwca 2022 r. podczas gdy organ odwoławczy powinien był tę decyzję uchylić i orzec co do istoty sprawy poprzez orzeczenie na rzecz skarżących odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość,
5) art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez odmowę przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość na rzecz skarżących w sytuacji, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w tym przepisie.
Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi pierwszej instancji sprawy do ponownego rozpatrzenia.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wysnute przez organ na podstawie znajdujących się w aktach dokumentów oraz zdjęć wnioski są całkowicie dowolne i stanowią w głównej mierze wyłącznie przypuszczenia. Przede wszystkim bezpodstawnie przyjął organ, że przedszkole zostało oddane do użytku w 1956 r., podczas gdy wtedy oddano je do użytku bez ogródka, co potwierdza protokół z 17 grudnia 1956 r. Oznacza to, że należący do poprzedniczki prawnej skarżących grunt nie został oddany do użytku w 1956 r., jako że stanowił on odrębną od przedszkola nieruchomość.
Skarżący podnieśli, że żadna część budynku przedszkola nie znajduje się na działce należącej do ich poprzedniczki prawnej. W tej sytuacji bezzasadne jest odnoszenie się do daty oddania przedszkola do użytku. Nieruchomość skarżących dotyczy działki sąsiadującej z działką, na której znajduje się przedszkole. Plac zabaw użytkowany przez przedszkole został zrealizowany dopiero w 1959 r., a zatem po dacie 5 kwietnia 1958 r. Oznacza to, że nie doszło do utraty władania gruntem przed tą datą.
Zdaniem skarżących, arbitralne i nie poparte dowodami jest twierdzenie organów, że rzekomo cały teren nieruchomości z pewnością był wykorzystany pod zaplecze budowy obiektu przedszkolnego. Skarżący podnieśli, że po zakończeniu budowy przystępuje się do uprzątnięcia placu budowy, w tym sprzętu, ogrodzenia i ewentualnych dróg dojazdowych. W sposób oczywisty prowadzi to do późniejszego odzyskania dostępu do działki i możliwości swobodnego władania nią. Teren nieruchomości przestał spełniać cele zaplecza dla budowy przedszkola z dniem 17 grudnia 1956 r., kiedy to budowa przedszkola została zakończona. Po tej dacie nieruchomość nie była już wykorzystywana na cele zaplecza budowy i mogła być przez długi czas swobodnie wykorzystywana przez dawnych właścicieli. Natomiast plac zabaw został wybudowany na nieruchomości dopiero w 1959 r., co wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego. W materiale dowodowym brak jest dokumentacji potwierdzającej w jaki sposób należący do poprzedniczki prawnej skarżących grunt był wykorzystywany w okresie bezpośrednio poprzedzającym datę 5 kwietnia 1958 r., a także dokumentacji potwierdzającej fakt, że nieruchomość w tej dacie była ogrodzona. Zdjęcia dotyczące nieruchomości odnoszą się jedynie do 1955 oraz 1960 roku, czyli już po wskazanej dacie. Nie sposób w tej sytuacji twierdzić, że nieruchomość była wykorzystywana na cele przedszkola po zakończonej budowie tego obiektu, kiedy nie była już na ten cel potrzebna. Po 1956 roku poprzedniczka prawna skarżących mogła zatem faktycznie władać należącą do niej nieruchomością. Z kolei organ nie przedstawił dowodów przeciwnych potwierdzających, że utracono faktyczne władanie nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r.
Zdaniem skarżących, organ nie rozróżnia okresu kiedy nieruchomość była wykorzystywana jedynie czasowo jako zaplecze budowy przedszkola (co zakończyło się w 1956 r.), od okresu kiedy nieruchomość nie była wykorzystywana przez Państwo, a mogła być wykorzystywana przez dawną właścicielkę. Organ nie podjął także prób weryfikacji oświadczenia A. O. z 2 lipca 2009 r. przykładowo poprzez przesłuchanie tej osoby. Zaniechał też przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków wskazanych przez wnioskodawców, którzy to świadkowie mogliby mieć wiedzę na temat zagospodarowania terenu wokół Przedszkola w latach 50-tych XX wieku, czym pozbawił się możliwości zebrania pełnego materiału dowodowego.
Skarżący zarzucili również, że organ jedynie w oparciu o wynik analizy zdjęcia lotniczego z 1955 r. stwierdził, że przeddekretowa właścicielka nieruchomości została pozbawiona faktycznej możliwości władania działką przed 5 kwietnia 1958 r. Zdaniem skarżących, załączone do opinii geodezyjnej zdjęcia lotnicze nie mogą stanowić dowodów pozwalających na poczynienie na ich podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych. Są one bowiem jedynie reprodukcjami zdjęć lotniczych, tj. wydrukami zdjęć z notatką na zdjęciu wskazującą na jego numer. Nie można przyznać przymiotu autentyczności zdjęciom lotniczym nieruchomości warszawskiej, na których znajduje się jedynie rok prawdopodobnego wykonania zdjęcia. Przy czym nie jest możliwe potwierdzenie, że jest to rzeczywisty rok wykonania tych zdjęć.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Wojewody Mazowieckiego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z 24 czerwca 2022 r. o odmowie przyznania skarżącym odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) nr rej. hip. [...] działka nr [...] , stanowiącą części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] .
Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344), zwanej dalej "ustawą" lub "ustawą z 21 sierpnia 1997 r."
Zgodnie z powołaną regulacją, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Z powyższego wynika, że przyznanie odszkodowania za utracony grunt nieruchomości warszawskiej (działkę) mogło nastąpić pod warunkiem spełnienia następujących przesłanek: (i) działka musiała podlegać działaniu przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), zwanego dalej "dekretem" (ii) działka mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne (iii) poprzedni właściciel nieruchomości i jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania tą nieruchomością po dacie 5 kwietnia 1958 r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie przyjmuje się, że art. 215 ust. 2 ustawy ma charakter szczególny w stosunku do ogólnych zasad przyznawania odszkodowania przewidzianych w tej ustawie. Szczególny charakter tego przepisu nakazuje zaś jego ścisłą wykładnię. Omawiana regulacja w aktualnym brzmieniu przesądza zatem, że chodzi o zaspokojenie roszczeń tylko tych poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, którzy spełniają wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie. Niespełnienie zaś którejkolwiek z nich powoduje brak podstaw do przyznania odszkodowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1421/16, Lex nr [...] 324329).
W rozpoznawanej sprawie nie budzi sporu, że nieruchomość, za którą skarżący dochodzą odszkodowania objęta była działaniem dekretu z 26 października 1945 r. i mogła być przed jego wejściem w życie przeznaczona, według obowiązującego dla tego terenu planu zabudowania zatwierdzonego przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., pod budownictwo jednorodzinne. Ustalenia stanu faktycznego poczynione w tym zakresie przez organy nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zebranym w aktach sprawy materiale dowodowym.
Spór w sprawie sprowadza się natomiast do tego czy poprzednia właścicielka nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] pozbawiona została faktycznej możliwości nią władania przed dniem 5 kwietnia 1958 r., gdyż to na tę okoliczność powołały się organy odmawiając przyznania odszkodowania, z czym z kolei nie zgadzają się skarżący.
Wyjaśnić zatem trzeba, że użyte w art. 215 ust. 2 ustawy pojęcie "faktyczna możliwość władania" odnosi się do stanu faktycznego, a nie prawnego. Obejmuje ono zatem sytuacje, gdy poprzedni właściciel lub jego następca prawny nie mógł realnie korzystać z nieruchomości. Przy tym, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, nie chodzi w tym wypadku jedynie o efektywne korzystanie z nieruchomości, czyli czynienie z niej użytku, ale o istnienie samej obiektywnej możliwości tego rodzaju korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 1989 r., sygn. akt: IV SA 611/89, ONSA 1990/1/9). Hipoteza tej części normy prawnej obejmuje zatem tego rodzaju sytuacje, gdzie w następstwie działań faktycznych podjętych przez osoby trzecie (w tym podmioty publiczne) były właściciel gruntu po oznaczonej dacie (5 kwietnia 1958 r.) pozbawiony został realnej możliwości korzystania z nieruchomości.
Po analizie zebranego materiału dowodowego Sąd podzielił ocenę organów, że w odniesieniu do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] ozn. hip. "[...] " (pisownia rosyjska lit. [...] ) nr rej. hip. [...] działka nr [...] , stanowiącej części działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] , takiej realnej możliwości korzystania z gruntu dawna jej właścicielka została pozbawiona przed wspomnianą datą.
Jak bowiem prawidłowo ustaliły organy na podstawie zebranego materiału dowodowego, przedmiotowa nieruchomość została zajęta pod budowę inwestycji publicznej w postaci przedszkola, której realizację rozpoczęto co najmniej w 1955 r. Już bowiem w 1955 r. część przedmiotowej nieruchomości, co potwierdzają zebrane w sprawie dowody, w tym zdjęcie lotnicze z 1955 r. oraz opracowanie fotogrametryczne, znajdowała się w granicach ogrodzonego obszaru inwestycji budowy przedszkola, a część była wykorzystywana jako dojazd do placu budowy. Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, budowa wielkogabarytowego budynku niewątpliwie musiała zajmować większy teren niż ten, na którym ostatecznie ten budynek posadowiono. Roboty budowlane, w wyniku których budynek zostaje wzniesiony wymagają bowiem zajęcia dużo większej powierzchni, niż potrzebna do realizacji budowli. Wobec powyższego Sąd podzielił ocenę organu odwoławczego, że teren na którym nie posadowiono budynków, a który znajdował się w ich obrębie, stanowił zaplecze budowy oraz dojazd do placu budowy.
Przy tym prawidłowości powyższej oceny nie mogła podważyć zawarta w skardze argumentacja, że teren przedmiotowej nieruchomości przestał pełnić cele zaplecza dla budowy przedszkola z dniem 17 grudnia 1956 r., kiedy zakończono budowę tego obiektu, i po tej dacie poprzedniczka prawna skarżących mogła faktycznie władać należącą do niej nieruchomością. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że fakt późniejszej realizacji zieleni na terenie przedszkola, placu zabaw, a także planowanego osiedla [...] uniemożliwiał dawnej właściciele nieruchomości faktyczne korzystanie z tej części nieruchomości, która przeznaczona jest do realizacji w kolejnym etapie budowy oraz potencjalną możliwość takiego korzystania z uwagi na realizację inwestycji o charakterze publicznym. Powtórzyć za organem trzeba, że inwestycja związana z budową osiedla ze swojej natury charakteryzuje się wieloetapowością takiej budowy. Oznacza to, że na danym obszarze objętym budową nie od razu realizowane są wszystkie elementy osiedla. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie gdzie kolejne elementy przedszkola i jednocześnie planowanego osiedla były sukcesywnie realizowane zarówno na działce ewidencyjnej nr [...] , jak i nr [...] z obrębu [...] . Jak bowiem jednoznacznie potwierdza zebrany materiał dowodowy, w 1955 r. na gruncie o powierzchni ok. 950 m2 (dz. ew. [...] ) znajdował się fragment ogrodzonego placu budowy, a pozostała część gruntu o powierzchni ok. 50 m2 (dz. ew. [...] cz.) stanowiła obszar odkrytej ziemi, przez który możliwy był dojazd do ogrodzonego terenu budowy. Z kolei w 1960 r. przedmiotowa nieruchomość w całości znajdowała się na terenie ogrodzonej posesji przynależącej do budynku obecnego przedszkola nr [...] (por. zdjęcie lotnicze z 1960 r., opracowanie fotogrametryczne z 1 czerwca 2022 r.).
W tej sytuacji prawidłowo uznały organy, że była właścicielka nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. została pozbawiona faktycznej możliwości władania tą nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r., skoro był to już teren zajęty pod budowę inwestycji publicznej w postaci przedszkola, której realizację rozpoczęto co najmniej w 1955 r. Natomiast skarżący, poza wyrażanymi wątpliwościami związanymi z nieprecyzyjnym ustaleniem stanu faktycznego w sprawie, niewyczerpującym zebraniem materiału dowodowego i błędną oceną tego materiału, nie przedstawili żadnego dowodu podważającego wiarygodność zebranej w sprawie dokumentacji, na której oparły się organy. W tej sytuacji niezasadny okazał się podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r.
Sąd nie podzielił również podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 3, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., art. 136 § 2 i 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., których skarżący upatrują w błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, niezebraniu pełnego materiału dowodowego, błędnej ocenie tego materiału, a także wydaniu zaskarżonej decyzji na podstawie dowodów pozbawionych waloru wiarygodności. Analiza akt sprawy potwierdza bowiem, że organy podjęły szeroko zakrojone działania niezbędne do należytego wyjaśnienia sprawy, w tym wyjaśnienia zasadniczej dla wyniku sprawy okoliczności pozbawienia byłej właścicielki nieruchomości warszawskiej realnej możliwości korzystania z gruntu przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W toku postępowania organy zgromadziły obszerny materiał dowodowy w postaci nie tylko archiwalnej dokumentacji lokalizacyjnej i architektonicznej (zaświadczenie lokalizacyjne PRN w m. st. Warszawie Nr [...] z 17 stycznia 1953 r. o wyrażeniu zgody na lokalizację szczegółową wstępną osiedla [...] dla Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych [...] , protokół ostatecznego odbioru robót z 17 grudnia 1956 r., zgodnie z którym budynek przedszkola został wybudowany przez Zjednoczenie Budownictwa Miejskiego M.D.M. w okresie od 24 czerwca 1955 r. do 15 grudnia 1956 r., a odbiór wolnostojącego budynku przedszkola na oś. [...] przy ul. [...] z dojściem do budynku - bez terenu zieleni i ogrodzenia nastąpił w dniu 17 grudnia 1956 r.), ale również pozyskanych z Wojskowego Biura Historycznego zdjęć lotniczych z 1955 r. ([...] ) oraz 1960 r. ([...] ), opracowania fotogrametrycznego z 1 czerwca 2022 r. i opinii geodezyjnej z 24 marca 2022 r. Zdaniem Sądu, powyższy materiał dowodowy został przez organy oceniony prawidłowo pod kątem właściwych przepisów prawa materialnego, zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Przy tym, wbrew stanowisku skarżących, organ nie poczynił ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie w oparciu o zdjęcie lotnicze z 1955 roku, ale w oparciu o cały przywołany wyżej materiał dowodowy w postaci dokumentacji lokalizacyjnej, architektonicznej, a także opracowania geodezyjnego i fotogrametrycznego, które wspólnie z powyższym zdjęciem lotniczym tworzą konsekwentną i logiczną całość z zachowaniem chronologii budowy omawianej inwestycji publicznej oraz wzajemnie się uzupełniają. Faktem jest również, że kwestionowane przez skarżących zdjęcie lotnicze pochodzi z zasobów instytucji państwowej. Pozyskane zostało bowiem z Wojskowego Biura Historycznego Centralnego Archiwum Wojskowego. Pochodzi ono zatem z placówki, która, jak zasadnie dostrzegł organ odwoławczy, gromadzi, opracowuje i przechowuje materiały istotne z punktu widzenia obrony narodowej.
Podsumowując, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy w sposób wystarczający wykazały, że pozbawienie dawnej właścicielki władania nieruchomością przy ul. [...] w W. nastąpiło przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz.1634) orzekł jak w sentencji.