I SA/Wa 1286/21

I SA/Wa 1286/21 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2021-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Anna Wesołowska /przewodniczący/
Bożena Marciniak
Gabriela Nowak /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
I OSK 1802/22 - Wyrok NSA z 2025-09-26
I OSK 1801/22 - Wyrok NSA z 2023-12-14
I SA/Wa 2537/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2022-02-09
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 97 par 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Gabriela Nowak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako "Kolegium" lub "organ") postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2020 r. nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...] sierpnia 2011 r. nr [...], do czasu przedłożenia postanowienia ustalającego następstwo prawne po E.H.
Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Kolegium decyzją z [...] sierpnia 2011 r. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1960 r. nr [...] o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie własność [...], tj. części dz.nr [...] położonej przy ul. [...].
M. M., K. M. oraz A. E. - działająca jako wykonawca testamentu E. H., w dniu [...] lutego 2019 r. wystąpiły z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2011 r., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, tj. skierowanie decyzji do nieżyjącej E. H.
Kolegium postanowieniem z [...] lutego 2020 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zawiesiło przedmiotowe postępowanie nadzorcze do czasu przedłożenia postanowienia ustalającego następstwo prawne po E. H. Jak wskazało w uzasadnieniu, postanowieniem Sądu Okręgowego w [...] VI Wydział Cywilny Rodzinny Odwoławczy z [...] lipca 2017 sygn. akt [...] orzeczono, że "podlega uznaniu na obszarze Polski – z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce - orzeczenie Sądu Najwyższego Australii Południowej Wydziału Spraw Testamentowych (Australia) z dnia [...] maja 2016, stwierdzające że w dniu [...] kwietnia 2016 r. ostatnia Wola i Testament E. H. (...) zmarłej w [...] w dniu [...] listopada 1999 r. została udowodniona przez A. E. zamieszkałą pod adresem [...], wykonawcę testamentu wskazanego w ostatniej woli. J. K. jako wykonawca, jak opisano w ostatniej woli przeżyła spadkodawczynię, ale zmarła nie potwierdziwszy ostatniej woli". Mając powyższe na uwadze organ wskazał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje osobie, która jest byłym właścicielem nieruchomości objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50 poz. 279), powoływanego dalej jako "dekret", lub też, która jest następcą prawnym takiego właściciela. Z kolei rolą wykonawcy testamentu jest wykonanie konkretnych rozporządzeń testamentu będących przejawem woli testatora. Rolą wykonawcy nie może zaś być poszukiwanie, czy też pozyskiwanie nowych praw, które nie przysługiwały testatorowi w chwili śmierci i którymi ten z oczywistych względów nie mógł rozporządzić w swoim testamencie, a tym samym nie mógł wyznaczyć tym sposobem zakresu obowiązków wykonawcy testamentu. W niniejszej sprawie brak jest natomiast orzeczenia sądu krajowego, z którego wynikałoby następstwo prawne w postępowaniu dla A. E., A. E., P. E. oraz L. E.
We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. M., K. M. oraz A. E. - działająca jako wykonawca testamentu E. H., wskazały, że postępowanie zawieszono niezasadnie. Następstwo prawne po E. H. zostało bowiem ustalone na podstawie orzeczenia Sądu Najwyższego Australii Południowej Wydziału Spraw Testamentowych (Australia) z [...] maja 2016 r., w którym stwierdzono, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. ostatnia wola i testament E. H., została udowodniona przez A. E., wykonawczynię testamentu wskazanego w ostatniej woli, którego uznanie na obszarze Polski - z wyłączeniem nieruchomości położonych w Polsce - stwierdzono na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z [...] lipca 2017 r. [...] . W postępowaniu spadkowym przed sądem krajowym postępowanie prowadzone byłoby na podstawie przepisów materialnych obowiązujących na terenie Australii, zgodnie z którymi spadkobiercy nie są dysponentami prawnymi majątku spadkowego, a formalnym właścicielem (dysponentem) takiej masy jest spadkowej jest zarządca spadku, którego obowiązkiem jest rozdział masy spadkowej pośród spadkobierców, którzy otrzymają płatności z tego tytułu, zaś tytuł prawny wykonawcy testamentu trwa do czasu pełnego rozdysponowania masy spadkowe. W przepisach prawa materialnego w Australii nie ma konstrukcji odpowiadającej formule przyjęcia spadku lub postanowienia o nabyciu spadku, gdyż spadkobiercy nabywają prawo do spadku dopiero z chwilą przekazania im masy spadkowej konkretnego majątku przez zarządcę majątku bądź wykonawcę testamentu. Na koniec podkreślono, że bezpodstawnie uznano za strony postępowania A. E., P. E. i L. E., tj. osoby, które nie mają interesu prawnego do bycia stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nawet jeśli przyjąć, że są spadkobiercami po E. H., to wedle prawa materialnego obowiązującego w Australii nabywają swoje prawa dopiero z chwilą przekazania im masy spadkowej konkretnego majątku przez zarządcę majątku bądź wykonawcę testamentu. Tym samym stroną postępowania jest wyłącznie A. E. jako wykonawca testamentu E. H., gdyż jest ona formalnym właścicielem (dysponentem) masy spadkowej do czasu jest spieniężenia i rozdysponowania na rzecz spadkobierców.
Kolegium postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z [...] lutego 2020 r. i wskazało, że interes prawny w postępowaniu dotyczącym gruntu objętego działaniem dekretu mają byli właściciele nieruchomości oraz ich następcy prawni. Pojęcie następcy prawnego w takim postępowaniu wynikać musi z przepisów prawa krajowego. Przeddekretowymi właścicielkami nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., dawny nr hip. [...], były Irena M. L. z domu H., M. M. i E. J. z domu H. Następstwo prawne po I. L. i M. M. jest ustalone - spadkobierczynią ich jest M. M. Natomiast następstwo prawne po E. H., która zmarła w dniu [...] listopada 1999 r. nie jest ustalone w rozumieniu następstwa prawnego zgodnego z prawem polskim. Osoba ta pozostawiła testament, w którym powołała jako wykonawcę testamentu swoją córkę J. K., która zmarła w dniu [...] września 2011 r., nie przeprowadzając stosownych czynności. Z tej przyczyny wykonawcą testamentu E. H. została jej wnuczka – A. E. Ze znajdujących się w aktach kopii testamentu E. H. oraz J. K. wynika, że E. H. całość swojego majątku zapisała córce – J. K.; z kolei J. K. 75% majątku zapisała córce – A. E.(o ile córka ją przeżyje), a 25% wnukom, tj. P. E. i L. E. Aby jednak stronami postępowania dotyczącego nieruchomości [...] były osoby, którym w istocie przysługuje roszczenie wynikające z prawnorzeczowego tytułu do gruntu, niezbędne jest wykazanie związku przedmiotowego między nieruchomością przy ul. [...] a przedmiotem spadku po E. H. (przeddekretowej współwłaścicielce nieruchomości) oraz jej (domniemanej) spadkobierczyni – J. Z treści testamentu zarówno E. H. jak i J. K. nie wynika, w której części spadku zawarte są roszczenia do przedmiotowej nieruchomości. Organ administracji publicznej, jakim jest Kolegium, nie ma natomiast uprawnień do samodzielnego orzekania i ustalania, kto jest w rozumieniu przepisów dekretu następcą prawnym dawnej współwłaścicielki nieruchomości.
W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie M. M. (dalej jako "skarżąca") wniosła o jego uchylenie, ewentualnie uchylenie postanowień obu instancji, zarzucając organowi naruszenie:
1. art. 28 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w zw. z art. 8 K.c. w zw. z art. 157 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 365 § 1, art. 1145, art. 11481, art. 1146 i art. 1108 § 2 K.p.c., przez bezzasadne stwierdzenie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej stwierdzającej nieważność orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], z uwagi na skierowanie jej do nieżyjącej E. H., stronami postępowania nadzorczego są osoby, którym przysługuje roszczenie wynikające z prawnorzeczowego tytułu do gruntu, co powoduje, że niezbędne jest wykazanie związku pomiędzy nieruchomością, a przedmiotem spadku po E. H. oraz jej spadkobierczynią J. K., albowiem z treści testamentu zarówno po E. H. jak i J. K., nie wynika, w której części spadku zawarte są roszczenia do nieruchomości, podczas gdy następstwo prawne po E. H. zostało ustalone na podstawie orzeczenia Sądu Najwyższego Australii Południowej Wydziału Spraw Testamentowych (Australia) z [...] maja 2016 r., tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania do czasu przedłożenia postanowienia ustalającego następstwo prawne po E. H. oraz J. K. w drodze orzeczenia wydanego przez sąd spadku w Polsce, na podstawie którego ustaleni zostaną konkretni spadkobiercy legitymujący się roszczeniem o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż:
a) do ustalenia bycia stroną postępowania o nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności nadzorczej decyzji dekretowej nie ma potrzeby legitymowaniem się roszczeniem o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania nieruchomości na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, albowiem postępowanie to nie zmierza do ustanowienia prawa rzeczowego w wyniku rozpoznania wniosku dekretowego, tylko do stwierdzenia czy decyzja nadzorcza dotknięta jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a zatem legitymowanym do bycia stroną tego postępowania jest A. E. - działająca jako wykonawca testamentu E. H.;
b) w postępowaniu spadkowym przed sądem krajowym postępowanie prowadzone byłoby na podstawie przepisów materialnych obowiązujących na terenie Australii, zgodnie z którymi spadkobiercy nie są dysponentami prawnymi majątku spadkowego a formalnym właścicielem (dysponentem) takiej masy spadkowej jest zarządca spadku, którego obowiązkiem jest redystrybuowanie masy spadkowej wśród spadkobierców, którzy otrzymają płatności z tego tytułu, zaś tytuł prawny wykonawcy testamentu trwa do czasu pełnego rozdysponowania masy spadkowej;
c) zgodnie z przepisami prawa materialnego w Australii nie ma konstrukcji odpowiadającej formule przyjęcia spadku lub postanowienia o nabyciu spadku, gdyż spadkobiercy nabywają prawo do spadku dopiero z chwilą przekazania im masy spadkowej konkretnego majątku przez zarządcę majątku bądź wykonawcę testamentu;
d) nawet gdyby dopuścić, że możliwe byłoby stwierdzenie nabycia spadku po E. H. oraz J. K. przez sąd polski stosownie do art. 1108 § 2 K.p.c., to nie jest możliwe, by w ramach postępowania spadkowego ustalić, że roszczenie przypada wyłącznie, któremuś ze spadkobierców bądź też której części spadku odpowiada,
2. art. 138 § 1 w zw. z art. 144 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 922 § 1 i § 2 w zw. z art. 924 K.c. w zw. art. 34 ustawy z dnia 12 listopada 1965 r. - Prawo prywatne międzynarodowe (Dz.U. Nr 46, poz. 290 ze zm.), poprzez brak uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania skierowanego do A. E., P. E., L. E., tj. osób, które nie legitymują się interesem prawnym do bycia stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nawet jeśli przyjąć, że są spadkobiercami po E. H., to wedle prawa materialnego obowiązującego w Australii nabywają swoje prawa dopiero z chwilą przekazania im masy spadkowej konkretnego majątku przez zarządcę majątku bądź wykonawcę testamentu, a zatem spadkobierca nie nabywa praw do spadku do czasu otrzymania całego swojego udziału w masie spadkowej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest niezasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
W poddanym kontroli Sądu postanowieniu, organ uznał, że wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2011 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] maja 1960 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], nr hip. [...], w części stanowiącej obecnie własność [...], tj. części dz. nr [...] położonej przy ul. [...], zależy od uprzedniego przedłożenia postanowienia ustalającego następstwo prawne po E. H. Co istotne, we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z [...] sierpnia 2011 r., zarzucono organowi rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie tej decyzji właśnie do nieżyjącej E. H. (współwłaścicielki przeddekretowej przedmiotowej nieruchomości).
Zauważyć trzeba, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia zagadnienia wstępnego, ale w myśl utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zagadnieniem wstępnym jest takie postępowanie, którego wynik ma bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Oznacza to sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego ocena może być przedmiotem odrębnego postępowania. Przyjmuje się przy tym, że pomiędzy rozstrzygnięciem zapadłym przed sądem lub innym organem, a rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej musi zachodzić stosunek zależności, co oznacza, że sprawa administracyjna może zostać rozstrzygnięta na różne sposoby - w zależności od tego, jakie rozstrzygnięcie wyda sąd lub inny organ (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 49/08, LEX nr 499886).
W ocenie Sądu taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem analiza akt administracyjnych potwierdza prawidłowość stanowiska organu, że zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., gdyż wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zależy, w rozumieniu ww. przepisu, od wyjaśnienia, kto jest następcą prawnym E. H., a w konsekwencji komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności odmownego orzeczenia dekretowego. Zauważyć należy, że wobec śmierci strony, konieczne stało się ustalenie przez organ kręgu jej następców prawnych. Obowiązek ten wynika z art. 30 § 4 K.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują następcy prawni. Zatem tylko następcy prawni zmarłej strony mają legitymację do wstąpienia w jej miejsce w postępowaniu administracyjnym. Dowodem istnienia następstwa prawnego po osobie zmarłej jest zaś postanowienie właściwego polskiego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia. Takich dokumentów dotyczących dziedziczenia po E. H. w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym nie przedstawiono.
Legitymacji do wstąpienia w miejsce zmarłej strony w postępowaniu administracyjnym nie ma natomiast, co prawidłowo wskazał organ nadzoru, wykonawca testamentu E. H. Wykonawca testamentu nie jest bowiem następcą prawnym osoby zmarłej w rozumieniu administracyjnych przepisów procesowych. Źródła jego legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego nie można natomiast wywodzić, jak czyni to skarżąca, z powołanych w skardze materialnych i procesowych przepisów prawa cywilnego.
Co istotne, zgodnie z art. 922 § K.c. spadkiem są prawa i obowiązki zmarłego. W doktrynie prawa prywatnego zgodnie przyjmuje się, że do spadku należą prawa i obowiązki zmarłego, które jednocześnie spełniają cztery wymagania: mają charakter cywilnoprawny, mają charakter majątkowy, nie są ściśle związane z osobą zmarłego, nie przechodzą na inne osoby niezależnie od tego czy są spadkobiercami (J. Piątowski, H. Witczak, A. Kawałko, w: System Prawa Prywatnego, t. 10 Prawo spadkowe, Warszawa 2009, s. 50). W niniejszej sprawie wykonawcą testamentu E.H. zmarłej w dniu [...] listopada 1999 r. została A. E. W skład spadku po E. H. weszły prawa i obowiązki o cechach ww. zmarłej przysługujące jej realnie w dniu jej śmierci i tylko w tych ramach wykonawca testamentu może wykonywać swoje uprawnienia i obowiązku, o których mowa w art. 988 § 1 i § 2 K.c. Zauważyć przy tym należy, że prawa i obowiązki wykonawcy testamentu odniesione zostały do sfery prawa prywatnego, tj. może pozywać i być pozywanym, z czego nie można wyprowadzić wniosku, że może inicjować postępowanie administracyjne i pełnić w nim rolę strony w miejsce spadkobierców. Rolą wykonawcy testamentu jest tym samym wykonanie konkretnych rozporządzeń testamentu będących przejawem woli testatora. Rolą wykonawcy nie może zaś być poszukiwanie, czy też pozyskiwanie nowych praw, które nie przysługiwały testatorowi w chwili śmierci i którymi ten z oczywistych względów nie mógł rozporządzić w swoim testamencie, a tym samym nie mógł wyznaczyć tym sposobem zakresu obowiązków wykonawcy testamentu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2478/18; LEX nr 2704424). Z tych względów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.
Niemożność bezspornego określenia kręgu osób mających prawo uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w charakterze stron, obligowała zatem organ do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Ustalenie spadkobiercy zmarłej E. H. jest bowiem zagadnieniem wstępnym, o jakim mowa w tym przepisie.
Reasumując, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie sposób doszukać się naruszenia wskazywanych w skardze przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego, w tym Kodeksu cywilnego. Organ rzetelnie zgromadził i ocenił materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy wydawaniu kontrolowanego postanowienia oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). Prawidłowo również uznał, że w niniejszej sprawie zaistniało zagadnienie wstępne, które skutkowało zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.
Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.