I SA/Wa 1279/23

I SA/Wa 1279/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-10-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-06-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Łukasz Trochym /sprawozdawca/
Mateusz Rogala
Symbol z opisem
6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.), asesor WSA Mateusz Rogala, Protokolant referent Radosław Fijałkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2023 r. sprawy ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 20 kwietnia 2023 r. nr KKU 104/22 w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę mienia Skarbu Państwa oddala skargę.
Uzasadnienie
Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako "Komisja/organ") decyzją z 20 kwietnia 2023 r., nr KKU-104/22, po rozpatrzeniu odwołania [...]. z siedzibą w [...] (dalej jako "Skarżąca [...] "), utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda/organ I instancji") z 5 maja 2022 r., nr WSPN.I.7532.155.2020.JZ, stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości, położonej w obrębie ewidencyjnym [...] obręb [...], w jednostce ewidencyjnej [...] –[...]., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], oraz działka nr [...] o pow. [...] ha, arkusz mapy [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], [...]Wydział Ksiąg Wieczystych.
Krajowa przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Decyzją z 5 maja 2022 r., nr WSPN.I.7532.155.2020.JZ, Wojewoda stwierdził nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności opisanej powyżej nieruchomości. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji wyjaśnił, że dla spornej nieruchomości jest obecnie prowadzona księga wieczysta przez Sąd Rejonowy w [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych o nr [...], w której jako właściciel ujawniony został Skarb Państwa, a jako użytkownik wieczysty zostało wpisane przedsiębiorstwo [....] na podstawie decyzji Wojewody [...] z 27 listopada 2008 r., nr WSPN.II.7720-33/08. Organ wskazał również, iż z treści wypisu z rejestru gruntów sporządzonego według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wynika, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] stanowiły teren [...], a ujawniony właściciel to Skarb Państwa. Organ I instancji wskazał przy tym, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr XXI/134/87 Miejskiej Rady Narodowej w [....] z dnia 20 listopada 1987 r., działka nr [...] w dacie 27 maja 1990 r. znajdowała się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem [...] - teren upraw rolnych bez prawa zabudowy obiektami i urządzeniami dla rolnictwa oraz innej, rezerwa pod ewentualną dalszą zabudowę mieszkaniową, [...] - linia [...][...] znaczenia krajowego, [...] - ulica zbiorcza obszarowa. Aktualnie zaś, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla pięciu terenów położonych w rejonach ulic: [...], zatwierdzonym uchwałą nr VI/46/2015 Rady Miejskiej [....] z dnia 29 października 2008 r. przedmiotowa nieruchomość oznaczona jest symbolami: [...] - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, [...] - teren zieleni urządzonej, [...] - teren drogi publicznej zbiorczej i [...] - teren drogi wewnętrznej. Jak wskazał dalej Wojewoda, działka nr [...] na dzień 27 maja 1990 r. zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] zatwierdzonym uchwałą nr XXI/134/87 Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia 20 listopada 1987 r., znajdowała się w jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem [...] - linia [...] magistralna, znaczenia krajowego, natomiast aktualnie dla działki nr [...], Miasto [...] nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz zgodnie ze zmianą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzoną uchwałą nr XXIV/350/08 Rady Miejskiej [....] z dnia 29 października 2008 r., działka oznaczona jest jako teren zamknięty. Obecnie, jak wyjaśnił Wojewoda, niniejsza nieruchomość jest oddana w użytkowanie wieczyste [....], na mocy decyzji Wojewody [...] z 27 listopada 2008 r., nr WSPN.II.7720-33/08, na podstawie art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 37 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania w odniesieniu do nieruchomości będących dotychczas w zarządzie i użytkowaniu danych osób prawnych.
Reasumując, w ocenie organu I instancji, sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r., stanowiąca własność państwową, należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Uwzględniając powyższe, Wojewoda uznał że w niniejszej sprawie została spełniona przesłanka z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), i na tej podstawie orzekł o komunalizacji przedmiotowego gruntu.
Odwołanie od ww. decyzji Wojewody złożyła [...].
Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Komisja stwierdziła, że jest ono niezasadne i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody.
W uzasadnieniu swojej decyzji organ przywołał treść art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i wyjaśnił tryb i zasady stosowania tego przepisu. Organ wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do". W szczególności wskazał, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne (w tym przedsiębiorstwa państwowe), przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r., w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, które przeszło potem w zarząd. Komisja stwierdziła, że z przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wynikało, że zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości - i wszystkie państwowe jednostki miały, wynikający z art. 38 i nast., obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych. Skoro zatem w myśl art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., terenowy organ administracji państwowej, sprawując zarząd gruntu, który nie został oddany w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, mógł powierzyć sprawowanie zarządu takiego gruntu, utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, oznaczało to, że organ ten był uprawniony do tego gruntu. Jeśli zatem organ mógł w taki władczy sposób, zadysponować wspomnianym gruntem, to w sensie normatywnym, należało przyjąć, że grunt ten "należał do" terenowego organu administracji państwowej.
Komisja stwierdziła, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Ponadto w ocenie Komisji, z akt sprawy nie wynika ażeby, w formie prawem przewidzianej, przedmiotowa nieruchomość została oddana w zarząd lub użytkowanie na rzecz [...], a tylko wówczas nieruchomość ta nie należałaby do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Stosownego wpisu w tym zakresie brak jest również w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Komisja wskazała także, że z akt sprawy wynika, że [...] są użytkownikiem wieczystym przedmiotowych działek na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z 27 listopada 2008 r., co w ocenie Komisji świadczy o tym, iż prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu przysługiwało [...] dopiero od dnia 27 października 2000 r. Komisja wskazała także na ugruntowaną linie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w analogicznych sprawach, w których wyrażono pogląd, że przepisy ustawy o przedsiębiorstwie państwowym [...], jako aktu o charakterze ogólnym (abstrakcyjnym), nie regulowały stanu prawnego konkretnych nieruchomości, ale mogły stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia. Natomiast, na co zwróciła uwagę Komisja, [...] nie wykazało, aby dysponowało takim indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości.
Mając na uwadze powyższe Komisja uznała, że brak jest podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa nieruchomość w całości, czy też części była wyłączona z komunalizacji na rzecz właściwej gminy - Gminy Miasto [...], i jako taka podlegała komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. na rzecz ww. gminy.
Na ww. decyzję Komisji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...], zarzucając naruszenie następujących przepisów prawa, tj.:
1) prawa materialnego w postaci przepisu art. 34 w zw. z art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. z 2021 r., poz. 146) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego uznania, iż przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa w przedmiotowych okolicznościach może być brak potwierdzenia tytułu prawnego do zarządzania terenem przedmiotowych działek, podczas gdy rzeczony przepis art. 34 ustawy o komercjalizacji (...) warunkuje stwierdzenia nabycia od posiadania przez [...] danej nieruchomości, a nie od zarządzania nią;
2) prawa materialnego w postaci przepisu art. 5 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych poprzez jego wadliwe zastosowanie i ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji komunalizacyjnej przedmiotowej działki w sytuacji, w której przedmiotowa działka niewątpliwie należała do [...], gdyż była w użytkowaniu [...], jak i posiadaniu tegoż przedsiębiorstwa państwowego;
3) naruszenie prawa materialnego w postaci w postaci przepisu art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. z 2019 r., poz. 2204 ze zm.) poprzez jego wadliwe niezastosowanie i nieuwzględnienie wynikające z treści księgi wieczystej domniemania prawnego, iż właścicielem przedmiotowych jest Skarb Państwa, co z kolei doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmownej;
4) naruszenie prawa materialnego w postaci przepisu art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" poprzez jego błędne niezastosowanie i wydanie decyzji ustalającej de facto nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę prawa własności przedmiotowej nieruchomości gruntowej, która to działka niewątpliwie była w posiadaniu [...], w związku z czym z dniem 1 czerwca 2003 r. działka ta nie podlegała komunalizacji;
5) mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 40 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez całkowite pominięcie przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową pełnomocnika [...] na etapie drugoinstancyjnego postępowania administracyjnego, w tym poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi [...];
6) mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci art. 35 ust. 3 ustawy o komercjalizacji (...) w zw. z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "Polskie Koleje Państwowe" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach poprzez nieuwzględnienie przedłożonego przez wnioskodawcę wypisu z ewidencji środków trwałych zlokalizowanych na przedmiotowych działkach pomimo, iż obowiązujący ww. przepis powszechnie obowiązującego prawa enumeratywnie dopuszcza możliwość opierania przedmiotowego wniosku na rzeczonej ewidencji, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa przez wnioskodawcę, podczas gdy potwierdzenie posiadania przez [...] może nastąpić w oparciu o którykolwiek, co najmniej jeden z dowodów wymienionych w § 2 ust. 1 rozporządzenia;
7) mające istotne znaczenie dla treści zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu postępowania w postaci przepisu art. 76 § 1 k.p.a. poprzez nieuznanie księgi wieczystej dot. przedmiotowej nieruchomości za dokument urzędowy i tym samym nieuznanie, iż stanowi ona dowód tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone, tj. że właścicielem przedmiotowych działek jest Skarb Państwa, co doprowadziło do wadliwego wydania decyzji odmawiającej stwierdzenia nabycia prawa, co ma szczególne znaczenie w świetle braku decyzji komunalizacyjnej na rzecz właściwej gminy.
[...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak też o zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz Skarżącej.
W uzasadnieniu skargi wskazano natomiast, argumenty na poparcie postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
skarga jest niezasadna.
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa"). Kończąca to postępowanie decyzja komunalizacyjna ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.
Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że przedsiębiorstwu państwowemu [...] (dalej jako "[...]"), poprzednikowi prawnemu Skarżącej, nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do właściwej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zdaniem Sądu, dokonana przez Komisję ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduje uzasadnienie w obowiązujących przepisach.
Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. [...] dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez [...] było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r. musi być w oparte o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez [...] na przepisy art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień 27 maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11; z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11). Z powyższych względów zastosowania w niniejszej sprawie nie mogły mieć również przepisy wskazanego w zarzutach skargi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2000 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "[...]" gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach.
Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte przepisie art. 5 ust. 1 ustawy przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.
Niewątpliwie [...] nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że [...] władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.
Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo
z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami [...], jak już zaznaczono, nie dysponowała. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).
W ocenie Sądu, Komisja w rozpatrywanej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu [...]. Powyższe jasno wynika m. in. z rejestru gruntów obrębu [...] [...], gdzie jako właściciel działek nr [...] wpisany był Skarb Państwa. Powyższa nieruchomość objęta jest również księgą wieczystą nr [...], w której prawo własności spornego gruntu wpisane jest na rzecz Skarbu Państwa. Tożsame ustalenia faktyczne legły u podstaw decyzji organów obu instancji. Niezrozumiałe są zatem zarzuty skargi ukierunkowane na wykazanie organom, że pominęły powyższą okoliczność i w związku z tym dokonały niewłaściwej jej oceny.
W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporny grunty znajdował się w zarządzie [....] w dacie 27 maja 1990 r. Dowodu takiego nie przedstawił także sama [...]. Nie może być bowiem za taki uznana decyzja Wojewody z 27 listopada 2008 r., na podstawie której [...] nabyło z dniem 27 października 2000 r. prawo użytkowania wieczystego spornego gruntu. Wskazana powyżej decyzja Wojewody dowodzi jedynie, że [...] z dniem wejścia w życie ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności urządzeń istniejących na przedmiotowym gruncie. Decyzja wydana w tym przedmiocie ma charakter decyzji deklaratoryjnej i odnosi się do nieruchomości znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Natomiast dla komunalizacji mienia z mocy prawa istotny jest stan istniejący w dniu 27 maja 1990 r. Decyzja Wojewody z 2008 r. wychodzi zatem poza zakres kontrolowanej sprawy i nie ma znaczenia dla ustalenia istotnych okoliczności niniejszego postępowania, którego dotyczy komunalizacji mienia.
W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu ustawy następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 156/08).
Prawa zarządu [...] do spornej nieruchomości nie sposób również wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych [...]. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Podkreślić przy tym należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "[....]" oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). NSA zwracał także uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy [....] legitymowało się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie [...] tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa (wyroki NSA, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, Lex nr 745064, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, Lex nr 490835, sygn. akt I OSK 940/07, Lex nr 490137, sygn. akt I OSK 941/07, Lex nr 490134, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, Lex nr 490145, z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, Lex nr 939292. Nie można zatem prawa zarządu [...] wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego [...], ponieważ obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status [...], nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji [...] służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)."W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. (z późn. zm.)
o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający [...] nabycie prawa zarządu ex lege." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.
W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień 27 maja 1990 r., z którym ustawa wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy (w tym przypadku Gminę Miasto [...]) prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, [...] nie legitymowała się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację.
Niezasadny okazał się również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. W tym miejscu wskazać należy, że na tle regulacji zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. pojawiają się w orzecznictwie wątpliwości, czy skierowanie pisma bezpośrednio do strony z pominięciem jej pełnomocnika przesądza o nieskuteczności takiego doręczenia, przy czym w orzecznictwie brak jest w tej kwestii jednolitości. Pierwsze ze stanowisk sprowadza się do twierdzenia, że bezskuteczne jest doręczenie pisma tylko stronie, jeżeli ustanowiła ona pełnomocnika (vide: wyrok NSA z 19 listopada 2013 r. sygn. akt II GSK 1072/12, Lex nr 1558460). Według drugiego stanowiska doręczenie decyzji stronie, nawet w przypadku gdy tę decyzję zgodnie z prawem należało doręczyć jej pełnomocnikowi, powoduje, że decyzja taka weszła jednak do obrotu prawnego. W takiej sytuacji uznawanie owej decyzji za akt nieistniejący jest niedopuszczalne (vide: wyroki NSA: z 1 października 2013 r. sygn. akt II GSK 795/12, Lex nr 1559000; z 12 maja 2017 r. sygn. akt II FSK 1015/15, Lex nr 2373711; z 9 maja 2018 r. sygn. akt I GSK 919/18, Lex nr 2527556; z 28 lutego 2020 r. sygn. akt I GSK 1484/18, Lex nr 3034138). Skład orzekający przychyla się do drugiego ze wskazanych poglądów, który jest poglądem dominującym. Przyjąć więc należy, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia (vide: wyrok NSA z 20 kwietnia 2023 r. II GSK 164/20, LEX nr 3571428; oraz wyrok WSA w Gliwicach z 13 lipca 2021 r. sygn. akt I SA/Gl 244/21, LEX nr 3224517). Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie [...] nie doznała uszczerbku w zakresie przysługujących jej praw oraz gwarancji procesowych. Zauważyć bowiem należy, że choć faktycznie Komisja nie doręczyła swojej decyzji pełnomocnikowi [...] , czym naruszyła wskazany powyżej przepis procedury administracyjnej, to jednak pełnomocnik [...] w terminie wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu. A zatem skierowanie zaskarżonej decyzji bezpośrednio do Skarżącej nie uniemożliwiło [...] podjęcie kroków w celu terminowego skierowania skargi do sądu, co skutkuje tym uznaniem, że nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Podsumowując, w ocenie Sądu, organ ustalił wszystkie istotne okoliczności sprawy i dokonał prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wobec powyższego, nie można zatem skutecznie zarzucić Komisji naruszenia prawa, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd również z urzędu nie dopatrzył się naruszenia zasad postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.