I SA/Wa 1275/25

I SA/Wa 1275/25 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2025-10-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-08-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Kamil Kowalewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 138 par. 2, art. 136 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 20 października 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Kamil Kowalewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu B. T. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 czerwca 2025 r. nr 2617/2025 w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz strony skarżącej B. T. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewoda Mazowiecki decyzją z 23 czerwca 2025 r. nr 2617/2025, wydaną po rozpatrzeniu odwołania B. T. uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 lipca 2024 r. nr 525/SD/2024 o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), oznaczoną hipotecznie jako "[...]", dz. [...], stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] z obrębu [...] w zakresie punktu 1 tej decyzji i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Jak wynika z akt sprawy, B. T. w piśmie z 8 września 1999 r. zwróciła się do Prezydenta m.s.t. Warszawy o ustalanie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] dawnej [...], wniosek ponowiono pismem z dnia 6 maja 2002 r.
Nieruchomość objęta wnioskiem jest położona w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), oznaczona hipotecznie jako "[...]", dz. [...] o powierzchni 958 m2 i była objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Oznacza to, że zgodnie z art. 1 powołanego aktu przeszła na własność gminy m.st. Warszawy, a następnie z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 roku o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stała się własnością Skarbu Państwa.
W toku prowadzonego postępowania Prezydent przeprowadził dowód z opinii geodezyjnej z 19 stycznia 2022 r., z której wynika, że przedmiotowa nieruchomość hipoteczna stanowi w chwili obecnej działki ewidencyjne nr [...], nr [...] oraz nr [...]
z obrębu [...] o powierzchni 958 m2. Organ pierwszej instancji ustalił też, że wniosek o przyznanie własności czasowej do ww. gruntu, o którym mowa w art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie został złożony.
Decyzją z 3 lipca 2024 r. nr 525/SD/2024 Prezydent m.st. Warszawy w odmówił B. T. uwzględnienia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), oznaczonej hipotecznie jako "[...]", dz. [...], stanowiącą obecnie działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...] - wszystkie z obrębu [...].
Prezydent uznał, że wnioskodawczyni nie mogło zostać przyznane żądane odszkodowanie, bowiem dawni właściciele przedmiotowej nieruchomości utracili faktyczną możliwość władania nią przed 5 kwietnia 1958 r.
Pismem z dnia 7 sierpnia 2024 r. B. T. wniosła, w przepisanym ustawowo terminie, odwołanie od decyzji z 3 lipca 2024 r.
Po rozpoznaniu złożonego odwołania Wojewoda decyzją powołaną na wstępie uchylił pkt 1 decyzji Prezydenta z 3 lipca 2024 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] (dawnej [...]), oznaczoną hipotecznie jako "[...]" i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestię odszkodowań za nieruchomości przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy reguluje obecnie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie może być przyznane za:
1. gospodarstwo rolne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznego władania tym gospodarstwem po 5 kwietnia 1958 r.,
2. dom jednorodzinny, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu 5 kwietnia
1958 r., lub
3. działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu (tj. przed dniem 21 listopada 1945 r.) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli były właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.
Wojewoda zgodził się z twierdzeniem zaprezentowanym przez organ pierwszej instancji, że nieruchomość objęta wnioskiem, na dzień wejścia w życie dekretu pozostawała niezabudowana. W ocenie Wojewody, dowodziła tego analiza dołączonego do akt zdjęcia pozyskanego ze strony www.mapa.um.warszawa.pl, przedstawiającego między innymi teren przedmiotowej nieruchomości w 1945 roku, przeprowadzona w zestawianiu z opracowaniem fotogrametrycznym z 11 czerwca 2024 r. Wojewoda na podstawie tych dokumentów przyjął, że sporna nieruchomość w latach 1945-1953 była użytkowany rolniczo.
Odnosząc się do pierwszej z przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., tzw. "przesłanki planistycznej", Wojewoda zgodził się z wnioskiem Prezydenta że tę należy rozpatrywać według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu. Realizując ten postulat Wojewoda odniósł się do opracowania geodezyjnego z 19 stycznia 2022 r., z którego wynika, że sporna nieruchomość była objęta ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu lecz w całości usytuowana jest na częściowo zniszczonym fragmencie planu (zalanie). Niezależnie od tego ustalono, że znajduje się ona w strefie II, dla której w planie przewidziany był sposób zabudowy luźny lub grupowy o maksymalnej ilości 2 kondygnacji i powierzchni zabudowy 20%.
Kierując się tym ustaleniem Wojewoda – podobnie jak uprzednio organ pierwszej instancji – stwierdził, że pierwsza przesłanka przewidziana w art. 215 ust. 2 u.g.n. została spełniona, gdyż przedmiotowa nieruchomość była położona na terenie, który według Planu Zabudowania z 1931 roku mógł być przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną.
Dalej Wojewoda przeszedł do oceny prawidłowości twierdzenia sformułowanego przez organ pierwszej instancji, że utrata władania nieruchomością przez dawnego właściciela nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał jaki – jego zdaniem – jest prawidłowy sposób rozumienia pojęcia "faktycznego władania", użytego w art. 215 ust. 2 u.g.n. Posiłkując się w tym zakresie dorobkiem judykatury Wojewoda przyjął, że przez "faktyczne władanie" rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku. Nadto, faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 u.g.n. odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. W praktyce, jak stwierdził Wojewoda, poprzez faktyczne przejęcie terenu pod inwestycję rozumieć należy w świetle przesłanek z art. 215 ust. 2 u.g.n. udokumentowane ogrodzenie terenu nieruchomości, prowadzenie prac budowlanych właściwych bądź przygotowawczych.
Syntetyzując rozważania poczynione w uzasadnieniu decyzji Prezydenta, Wojewoda przyjął, że organ pierwszej instancji uznał za niespełnioną przesłankę "utraty władania" ocenianą według stanu na dzień 5 kwietnia 1958 r. opierając się w głównej mierze na treści opracowania fotogrametrycznego oraz zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] z 10 grudnia 1956 r. Zdaniem Wojewody, nie poparł jednak jej wyników dokumentami źródłowymi dowodzącymi powstania na przedmiotowym ternie [...], takich jak np.: map sytuacyjnych, planów inwestycyjnych popartych, dokumentacją lokalizacyjną wraz z załącznikami graficznymi, dokumentacji związanej z ogrodzeniem działki przez podmiot publiczny na potrzeby powstania [...], przy ul. [...] (dawnej [...]), które mogłyby wskazywać na faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję o charakterze państwowym z wyłączeniem możliwości jakiegokolwiek korzystania z niej przez dawnego właściciela. Wprawdzie w aktach znajduje się zaświadczenie lokalizacji szczegółowej Nr. [...] wraz z załącznikiem graficznym wydane w dniu 10 grudnia 1956 r. przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej.
Wojewoda dostrzegł, że wprawdzie Prezydent pismami z 27 marca 2003 r. wystąpił do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Geodezji i Katastru Urzędu m.st. Warszawy w Dzielnicy Praga Południe o przesłanie akt lokalizacyjnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości oraz do [...] z prośbą o przekazanie dokumentów dotyczących przejęcia przedmiotowej nieruchomości, jednak nie pozyskał dokumentów które wskazywałyby na rozpoczęcie prac związanych z inwestycją jaką była budowa [...] przed 4 kwietnia 1958 r. W aktach – w ocenie Wojewody – brakuje dokumentów związanych z budową ogrodzenia wyżej wspomnianych [...], które uwidocznione jest na zdjęciu z 1955 r. i zostało rozbudowane 1959 r. co widoczne jest na zdjęciach analizowanych w opinii fotogrametrycznej z 11 czerwca 2024 r, zatem zgodnie z ww. opracowaniem fotogrametrycznym teren nieruchomości został w pełni odgrodzony od otoczenia, a budowle zlokalizowane w jej obrębie stanowiły jedną funkcjonalną całość.
Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że nie można zaaprobować stanowiska organu pierwszej instancji, zgodnie z którym, zgromadzone w sprawie dowody świadczą o utracie faktycznego władania działką przez dawnych właścicieli przed dniem 5 kwietnia 1958 r. z uwagi na realizację inwestycji publicznej, jaką była budowa [...]. Choć Wojewoda zgodził się z twierdzeniem, że budowa [...], z założenia musiała obejmować nie tylko obiekty kubaturowe ale też całą infrastrukturę towarzyszącą, lecz powołane przez Prezydenta dokumenty – szkic i lokalizacja – mają charakter prawny i nie przesądzają o dacie rozpoczęcia inwestycji choćby bez posadowienia konkretnych obiektów kubaturowych, budynków, na spornym terenie.
Odnośnie do przyjętej przez Prezydenta za podstawę poczynionych ustaleń opinii fotogrametrycznej z 11 czerwca 2024 r. Wojewoda stwierdził, że ta wprawdzie zasługuje na pozytywną ocenę pod względem wiarygodności dowodowej, to jednak nie powinna stanowić dowodu samodzielnego w procesie oceny spełnienia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania. W ocenie Wojewody, nie były uprawnione przyjęte przez Prezydenta ustalenia, że wszystkie obiekty zidentyfikowane na analizowanych zdjęciach lotniczych (jak ogrodzenie, budynki, betonowy plac, pola uprawne, ciężarówka, które rzeczywiście istniały na ocenianym fragmencie terenu) bezspornie należały do [...], gdyż takie twierdzenie nie zostało poparte żadną dokumentacją.
W tych warunkach Wojewoda, choć generalnie uznał przydatność dowodową opinii polegającej na opisie zdjęć lotniczych w zakresie ustalenia przesłanki utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, o której mowa w art. 215 ust. 2 u.g.n., to wziął pod uwagę, że opinia – z uwagi na kompetencje biegłego – nie mogła stanowić wystarczającego dowodu na okoliczność czy i kiedy doszło do faktycznego pozbawienia możliwości władania. W tym zakresie organ powinien bowiem poczynić samodzielne ustalenia potwierdzone dowodami czy to z dokumentów czy to świadków.
W ocenie Wojewody, Prezydent nie poczynił samodzielnych ustaleń potwierdzonych dokumentacją urzędową, które byłyby relewantne z ustaleniem wynikającym z treści opinii fotogrametry na okoliczność, czy ogrodzony teren [...] powstał na spornym gruncie przed 5 kwietnia 1958 r. Taki wniosek, byłby uprawniony, gdyby organ pierwszej instancji pozyskał dokumentację, która wskazywałaby na rozpoczęcie realizacji wspomnianego przedsięwzięcia przed dniem 5 kwietnia 1958 r.
Niezależnie od tego Wojewoda stwierdził jednoznacznie, że Prezydent dokonał prawidłowej interpretacji przesłanki przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne jednak wbrew wnioskowi zawartemu w decyzji nr 525/SD/2024 z dnia 3 lipca 2024 r., nie udowodnił, że utrata faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ulicy ul. [...] (dawnej [...]) przez jej byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zakres czynności pozostałych do uzupełnienia w celu ustalenia tej kwestii jest szeroki i ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a orzeczenie, co do istoty sprawy przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie – w ocenie Wojewody – byłoby sprzeczne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie było też możliwe zastosowanie art. 136 1 k.p.a., celem uzupełnienia dowodów i materiałów, a to z uwagi na ich kluczową rolę w postępowaniu w przedmiocie przyznania odszkodowania. Takie postępowanie, zdaniem organu odwoławczego, nie miałoby charakteru postępowania uzupełniającego i prowadziłoby do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie, iż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.
Formułując wskazania, co do dalszego toku postępowania Wojewoda zalecił Prezydentowi, by – o ile pozostanie przy dotychczasowym stanowisku - pozyskał dokumenty dotyczące budowy [...] a także budowy ogrodzenia okalającego przedmiotową nieruchomość, organ winien uzupełnić też materiał dowodowy o zdjęcia lotnicze z okresu pomiędzy rokiem 1955 a kwietniem 1958 r., a także rozważyć zlecenie opracowania zdjęć przez biegłego fotogrametrę na okoliczność, czy przed 5 kwietnia 1958 r. na spornej nieruchomości były prowadzone publiczne inwestycje uniemożliwiające korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli.
Realizacja tych zaleceń, zgodnie ze wskazaniami Wojewody miałaby polegać na przeprowadzeniu stosownej kwerendy m. in. w: Archiwum Państwowym w Warszawie, Biurze Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Wydziale Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy Urzędu Dzielnicy Wola.
W piśmie z 14 lipca 2025 r. B. T. wywiodła sprzeciw od decyzji Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2025 r. nr 2617/2025 od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.
Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 oraz art. 15 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 525/SD/2024 z 3 lipca 2024 r. (znak: SD-W-ll.6841.187.2024.JSO) w części, tj. "w zakresie dotyczącym punktu 1", podczas gdy organ odwoławczy powinien był mieć na względzie, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest jedynie uchylenie wydanej decyzji pierwszo-instancyjnej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a nadto, że decyzją nr 525/SD/2024 z 3 lipca 2024 r. Prezydent m.st. Warszawy (jedynie) odmówił B. T. uwzględnienia wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość przy ul. [...] w [...]; zatem osnowa tej decyzji nie została podzielona na żadne jednostki redakcyjne, tym samym rozstrzygnięcie to nie obejmuje żadnego punktu 1, jaki mógłby zostać uchylony na podstawie zaskarżonej decyzji. W konsekwencji skarżąca podniosła zarzut nieważności decyzji o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż decyzja ta rażąco narusza art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 5 oraz art. 15 k.p.a., a to zarówno w związku z uchyleniem decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr 525/SD/2024 z 3 lipca 2024 r. w części, jak i z uchyleniem nieistniejącej jednostki redakcyjnej (punktu 1) decyzji wydanej w pierwszej instancji.
Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także zwrot na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli zainicjowanej sprzeciwem w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2025 r. nr 2617/2025, którą organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 3 lipca 2024 r. o odmowie ustalenia odszkodowania "w zakresie dotyczącym punktu 1" i przekazał – w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podstawą materialnoprawną tej decyzji jest art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Charakter i zakres zaskarżonej decyzji, tj. decyzji kasacyjnej, powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie mogą być kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji, o czym stanowi art. 64e p.p.s.a. Wobec tego ocena Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sprowadzała się wyłącznie do skontrolowania kwestii zasadności wydania przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola ta nie może, co do zasady, obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu pierwszej instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres dodatkowego postępowania wyjaśniającego, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. np. wyrok NSA z 24 sierpnia 2021 r. sygn. akt II OSK 1484/21, przywołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W judykaturze wskazuje się również, że orzekając w sprawie sprzeciwu wojewódzki sąd administracyjny co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw sąd w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, przede wszystkim postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie (zob. wyrok NSA z 3 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 64/22).
W ocenie Sądu zaskarżona sprzeciwem decyzja Wojewody Mazowieckiego z 23 czerwca 2025 r. została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.
Uchylając decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyznania skarżącej odszkodowania za utraconą nieruchomość tzw. "[...]", organ odwoławczy wskazał na istotne braki materiału dowodowego w zakresie dotyczącym jednej z przesłanek przyznania takiego odszkodowania, związanej z datą, w której dawni właściciele nieruchomości utracili możliwość faktycznego nią władania. Wojewoda przyznał przy tym, że organ pierwszej instancji dokonał prawidłowej interpretacji przepisu prawa materialnego, tj. art. 215 ust. 2 u.g.n., który określa przesłanki warunkujące możliwość przyznania odszkodowania za nieruchomości odebrane ich dawnym właścicielom na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.). Wojewoda zgodził się z Prezydentem, że wspomniany przepis wyraża dwa warunki, których łączne spełnienie umożliwia przyznanie odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem przepisów dekretu. Odnośnie do pierwszego z nich związanego z możliwością przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, Wojewoda nie miał wątpliwości, że materiał dowodowy zgormadzony przez organ pierwszej instancji pozwalał ocenić, czy został on spełniony. Jedynie w przypadku drugiej z przesłanek wysłowionych w tym przepisie związanej z datą utraty władania nad nieruchomością Wojewoda uznał dokumentację zgromadzoną przez Prezydenta za niewystarczającą dla prawidłowej jej oceny.
Podkreślić należy jednak, że wniesienie odwołania przenosi kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej na organ drugiej instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy – w tym wypadku Wojewoda – jest uprawniony do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny, w oparciu o cały materiał zgromadzony w aktach sprawy. Organ odwoławczy może przy tym samodzielnie uzupełnić brakujący materiał dowodowy, o ile uzupełnienie będzie mieściło się w zakresie art. 136 § 1 k.p.a. Na zgodny wniosek wszystkich stron organ odwoławczy może nawet przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co wynika z art. 136 § 2 k.p.a.
Niewątpliwie w konsekwencji przeniesienia kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przed organ odwoławczy, na organ ten nałożone zostają te same obowiązki, które odnoszą się do organu pierwszej instancji, a wynikają z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stosownie zaś do art. 77 § 1 k.p.a. na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny - na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zgodnie zaś z art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują z urzędu lub na wniosek strony wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że zakres koniecznych w sprawie ustaleń determinują przepisy prawa materialnego, które w konkretnym przypadku mają zastosowanie. Wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów obliguje organ administracji publicznej do poddania analizie całego materiału dowodowego i rozpatrzenia wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu, co oznacza, że wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie, zaś oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów) organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów.
Sąd uznał, że wskazane przez Wojewodę kwestie związane z potrzebą uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego jednej z przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania za nieruchomość [...] nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do wydania decyzji kasacyjnej.
Zgodzić się należy z Wojewodą, że w decyzji organu pierwszej instancji prawidłowo przeanalizowano przepis art. 215 ust. 2 u.g.n. Jak wskazuje się w orzecznictwie, art. 215 ust. 2 u.g.n. w odniesieniu do działki stanowiącej tzw. nieruchomość [...] przewiduje dwa warunki dla ustalenia odszkodowania:
1. działka przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne;
2. poprzedni właściciel lub jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r.
Oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Niespełnienie zatem któregokolwiek z nich powoduje brak podstaw do odszkodowania.
W zakresie pierwszej z tych przesłanek Wojewoda zgodził się z Prezydentem, który przyjął, że należy rozpatrywać ją według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu. W tym zakresie organ pierwszej instancji na podstawie opracowania geodezyjnego z 19 stycznia 2022 r. przyjął, że sporna nieruchomość była objęta ogólnym planem zabudowania m. st. Warszawy zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu. Wprawdzie nieruchomość pozostawała w całości usytuowana na częściowo zniszczonym fragmencie planu, to jednak organy obu instancji zgodnie przyjęły, że znajduje się ona w strefie II — sposób zabudowy luźny lub grupowy o maksymalnej ilości 2 kondygnacji i powierzchni zabudowy 20 % " Wobec powyższego zarówno Prezydent, jak i Wojewoda stwierdził, ze pierwsza przesłanka została spełniona.
Dlatego wątpliwości Wojewody wzbudził wyłącznie sposób przeprowadzenia przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego odnośnie do drugiej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. Posługując się opisem zdjęcia nr N34139-1955-013-4755 z 1955 r. Prezydent stwierdził, że sytuacja w granicach spornej nieruchomości i w jej najbliższym otoczeniu uległa zmianie od momentu wykonania zdjęć z lat 1945, 1947, 1951 i 1953 przeanalizowanych w uzasadnieniu decyzji. Prezydent przyjął, że przeważająca część terenu nieruchomości znalazła się w granicach ogrodzonego terenu budowy i na podstawie dokumentów historycznych wnioskował, że na opisanym terenie trwała budowa [...]. Analizując zaś zdjęcie nr 7 7511 z 1959 r. Prezydent przyjął, że budowa [...] została ukończona. Na podstawie analizowanego zdjęcia Prezydent dostrzegł też, że rozszerzony został teren zajęty pod Zakłady, w taki sposób, że objął całą opisywaną nieruchomość i obszary przylegające do niej. Teren Zakładów został otoczony murowanym ogrodzeniem.
W ten sposób, zdaniem Wojewody, Prezydent wydając swoje rozstrzygnięcie opierał się w głównej mierze na treści opracowania fotogrametrycznego oraz zaświadczenia lokalizacyjnego Nr [...] z dnia 10 grudnia 1956 r., nie poparł jej analizy przeprowadzonej w tym zakresie dokumentami źródłowymi dowodzącymi powstania na przedmiotowym ternie [...], takimi jak np.: mapy sytuacyjne, plany inwestycyjne poparte dokumentacją lokalizacyjną wraz z załącznikami graficznymi, dokumentami związanymi z ogrodzeniem działki przez podmiot publiczny na potrzeby powstania [...], przy ul. [...] (dawnej [...]), które mogłyby wskazywać na faktyczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości pod inwestycję o charakterze państwowym z wyłączeniem możliwości jakiegokolwiek korzystania z niej przez dawnego właściciela.
Celem pozyskania tej dokumentacji, w ocenie Wojewody, należałoby przeprowadzić kwerendy m. in. w: Archiwum Państwowym w Warszawie, Biurze Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, Wydziale Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy Urzędu Dzielnicy Wola.
Sąd zgadza się z utrwalonym w orzecznictwie przekonaniem, że zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., winien być utożsamiany z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu treści art. 136 k.p.a.
Braki, jakie w materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji dostrzegł Wojewoda, nie dają podstawy by przyjąć, że Prezydent nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub że prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymaga uzupełnienia w takim zakresie, który uniemożliwia skorzystanie z rozwiązania regulowanego w art. 136 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że wątpliwości Wojewody wyrażone w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji dotyczą tylko jednej spośród dwóch przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. i – co więcej – nie jest też tak, że organ pierwszej instancji nie pozyskał w odniesieniu do tej przesłanki żadnych dowodów, a niezbędne okazało się jedynie – w przekonaniu organu odwoławczego – uzupełnienie materiału dowodowego zgromadzonego w tym zakresie przez Prezydenta. Już choćby z tego względu Sąd uznał, że wydanie decyzji kasacyjnej, w realiach rozpoznawanej sprawy nie znajdowało uzasadnienia, nie można bowiem zarzucić organowi pierwszej instancji, że nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego. Przeciwnie – Prezydent pozyskał dowody pozwalające ocenić, czy ziściła się przesłanka tez. "planistyczna" i częściowo zweryfikować spełnienie przesłanki "utraty władania".
Pozyskanie dodatkowych dokumentów z zasobów Archiwum Państwowego w Warszawie, Biura Organizacji Urzędu m.st. Warszawy, czy Wydziały Architektury i Planowania Przestrzennego m.st. Warszawy Urzędu Dzielnicy Wola dla ustalenia kiedy dokładnie na spornej nieruchomości rozpoczęły się publiczne inwestycje uniemożliwiające korzystanie z nieruchomości przez dawnych właścicieli nie wykraczały poza zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, do którego przeprowadzenia uprawniony był organ odwoławczy w myśl art. 136 § 1 k.p.a. Nieskorzystanie więc przez organ odwoławczy z tego trybu traktować należy w rozpoznawanej sprawie jako naruszenie art. 138 § 2 k.p.a.
Niezależnie od tego zgodzić się należy z zarzutami sprzeciwu dotyczącymi orzeczenia przez Wojewodę o uchyleniu pkt 1 decyzji Prezydenta, którego rozstrzygnięcie obejmowało wyłącznie odmowę przyznania wnioskodawczyni odszkodowania za nieruchomość [...] i nie było podzielone na dające się samodzielnie wyodrębnić elementy. Skoro Prezydent w decyzji z 3 lipca 2024 r. nr 525/SD/2024 orzekł w ten sposób, że odmówił przyznania odszkodowania, a przedmiotem odwołania skarżąca uczyniła tę decyzję w całości, to orzeczenie o jej uchyleniu w pkt 1, który nie stanowił samodzielnego, wyodrębnionego rozstrzygnięcia, stanowi o istotnym naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie przez Wojewodę orzeczenia takiej treści, jak zawarta w decyzji z 23 czerwca 2025 r. powoduje bowiem, że jakaś część decyzji Prezydenta pozostaje w mocy, choć nie została ona technicznie wyodrębniona w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.
Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że w niniejszej sprawie nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia kasacyjnego. Wskazane przez Wojewodę okoliczności w decyzji kasacyjnej nie stanowiły o tym, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznym zakresie, wykraczającym poza kompetencje organu odwoławczego nadane mu w art. 136 k.p.a.
Z uwagi na wskazane wyżej istotne naruszenie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uwzględnił sprzeciw i uchylił zaskarżoną decyzję w całości na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.
Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni powyższą oceną i wskazania, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.
Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.