I SA/Wa 1273/12

I SA/Wa 1273/12 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2013-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-07-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Dariusz Chaciński /sprawozdawca/
Gabriela Nowak
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
I OSK 1712/13 - Wyrok NSA z 2015-03-25
Skarżony organ
Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 127 par. 3,  art. 156 par. 1 pkt 2 i  art. 156 par. 2;  art. 158
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka Płaczkowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2013 r. sprawy ze skarg J. M., M. C. i W. C. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.
Uzasadnienie
Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...] (dawna [...]) ozn. nr [...], o pow. [...] m2 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta W. (Dz. U. nr 50, poz. 279) – dalej: dekret [...] lub dekret. Przed dniem wejścia w życie dekretu powyższa nieruchomość stanowiła własność rodzeństwa S. K. i A. K., natomiast z dniem 21 listopada 1945 r. przeszła na własność Gminy miasta W., a następnie na własność Skarbu Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130).
Obecnie dawna nieruchomość ozn. nr hip. [...] stanowi działki ewidencyjne nr [...]i [...] będące własnością Miasta W., przy czym działka nr [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym osób trzecich.
S. K. i A. K. w dniu 25 stycznia 1949 r. złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu zabudowanej nieruchomości położonej przy ul. [...] w W.
Prezydium Rady Narodowej w miasta W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1955 r. odmówiło dotychczasowym właścicielom – S. K. i A. K. – przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną pod zarządem państwowym i jednocześnie stwierdzono, że na podstawie art. 8 dekretu wszystkie budynki znajdujące się na gruncie powyższej nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa.
Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1965 r., po rozpatrzeniu odwołania byłych współwłaścicieli nieruchomości (którego brak w aktach sprawy) utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w mieście W. z dnia [...] grudnia 1955 r. W jej motywach podano, że zgodnie z art. 7 ust. 5 dekretu warszawskiego, odmowa przyznania własności czasowej mogła nastąpić nie tylko w przypadkach, gdy grunt, na którym znajduje się budynek przeznaczony jest w planie zagospodarowania przestrzennego na inne cele, lecz również z jakichkolwiek innych przyczyn, m. in. ze względu na interes społeczny.
W dniu 12 czerwca 2008 r. do Ministerstwa Infrastruktury wpłynął wniosek M. M., reprezentowanej przez adw. J. S., o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. oraz orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] grudnia 1955 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. J. [...] (dawna [...]), ozn. nr hip. [...].
W trakcie postępowania Minister Infrastruktury ustalił, że obecnie następcami prawnymi byłych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości są: M. M., L. W. oraz W. B.
Po rozpatrzeniu wniosku M. M. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i § 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 K.p.a., stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] grudnia 1955 r., w części obejmującej lokale mieszkalne nr [...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu Minister wskazał, że organy dekretowe przy rozpatrywaniu wniosku byłych właścicieli rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej mimo braku ustalenia, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. W odniesieniu do lokali nr [...] i [...] znajdujących się w budynku przy ul. [...]2 w W. wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z powodu ich zbycia w drodze czynności cywilnoprawnej, której skutków organ nie jest w stanie odwrócić w ramach swoich kompetencji, dlatego też nie było możliwe stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych w tej części, a organ ograniczył się do stwierdzenia, że kwestionowane decyzje w tym zakresie zostały wydane z naruszeniem prawa. Sprzedaż pozostałych lokali w tym budynku była poprzedzona odpowiednimi decyzjami, dlatego też ewentualny nieodwracalny skutek sprzedaży i ustanowienia odrębnej własności lokali jest wynikiem tych decyzji, a nie bezpośrednim skutkiem decyzji dekretowych o odmowie ustanowienia własności czasowej.
Od decyzji tej zostały złożone wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy, pochodzące od osób, którym przysługuje prawo odrębnej własności lokalu w budynku przy ul. J. [...] w W.
K. C., W. C., I. W. i J. M., reprezentowani przez adw. R. M., podnieśli zarzut braku dokładnego wyjaśnienia sprawy, polegający na błędnej ocenie, że w stosunku do lokali nr [...] oraz nr [...] nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.
M. C., właściciel lokalu nr [...], wskazał na brak wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 stycznia 1961 r. oraz oceny wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych.
Po rozpatrzeniu tych wniosków Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. i stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymane przez nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] grudnia 1955 r. w części obejmującej lokale nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali – wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność.
W uzasadnieniu Minister TBiGM wyjaśnił, że z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości, w budynku na niej posadowionym wyodrębniono lokale nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]. W decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. organ pominął, że lokal nr [...] został sprzedany umową o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży wraz z udziałem we współwłasności budynku oraz udziałem we współużytkowaniu wieczystym gruntu, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 2002 r., repertorium [...]. Mając to na uwadze należało uchylić w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. i orzec co do istoty sprawy.
Dalej Minister TBiGM ustalił, że z akt lustracji zabudowy sporządzonych przez Biuro Odbudowy [...] w latach 1945 - 1946 wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdował się budynek mieszkalny, murowany, czterokondygnacyjny, stropy ogniotrwałe, parter spalony. Z karty informacyjnej nieruchomości położonej przy ul. [...] wynika, że budynek został wybudowany w 1936 r.
Potwierdzając ustalenia organu I instancji co do oznaczenia nieruchomości, jej własności i sposobu rozstrzygnięcia wniosku dekretowego (podane na wstępie), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał na ogólnikowość uzasadnienia decyzji dekretowych, która była nagminna w tego rodzaju sprawach, co obliguje obecnie organ nadzorczy do wszechstronnego zbadania sprawy pod kątem przesłanek wynikających z prawa materialnego.
Przepis art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudówy (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu - "gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z 4.01.1999 r., IV SA 135/98, LEX nr 47376). Przesłanki ustanowienia prawa własności czasowej na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu są następujące: złożenie wniosku przez uprawniony podmiot w określonym terminie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ winien był dogłębnie wyjaśnić, a następnie uzasadnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, takie jak: data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę, zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela, jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie, czy przeznaczenie to umożliwiało dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela. Powyższe obowiązki organu są pochodną nie tylko materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, ale także przepisów proceduralnych, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia decyzji, jeśli była odmowna. W niniejszej sprawie proceduralny obowiązek uzasadnienia decyzji, co do okoliczności prawnych i faktycznych, wynikał z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.).
W dacie wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1955 r. obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII Reg. 1000/31) wydany na podstawie art. 23 - 28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r. poz. 216). Geodeta uprawniony w notatce z dnia 19 października 2009 r. wskazał, że plan ten nie przewidywał żadnej funkcji dla przedmiotowej nieruchomości.
Z powyższego wynika, że okoliczność przeznaczenia terenu nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną pod zarządem państwowym powołana jako podstawa uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia z dnia 20 grudnia 1955 r. nie znajduje potwierdzenia w zapisach obowiązującego w dniu jego wydania planu, który powinien w niniejszej sprawie stanowić jedyne źródło informacji na temat przeznaczenia nieruchomości.
Natomiast przyjąć należy, że w dacie wydania decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. obowiązywał Ogólny plan miasta W. Etapowy i Kierunkowy [...], zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...]z dnia [...] stycznia 1961 r. Mimo, że nie udało się odnaleźć publikacji tego planu, to jednak na podstawie innych dowodów i okoliczności należy uznać, że plan ten obowiązywał i był stosowany nie tylko jako podstawa porządku urbanistycznego Warszawy, ale również jako podstawa prawna dla wydawania decyzji lokalizacyjnych i dekretowych. Plan ten był wielokrotnie nowelizowany, co potwierdzają m. in. uchwały Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...].11.1961 r., nr [...] z dnia [...].01.1963 r., nr [...] z dnia [...].11.1965 r. W przypadku uchwały nr [...] odnaleziono również miejsce publikacji w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej miasta W. z dnia [...].12.1965 r., nr [...] poz. 223-229. Powyższe stanowisko – o mocy obowiązującej planu z 1961 r. – podzielił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10.
Z notatki geodety uprawnionego z dnia [...] czerwca 2010 r. wynika, że teren przedmiotowej nieruchomości w ogólnym planie miasta W. Etapowym i Kierunkowym [...] przewidziany był pod zabudowę wielorodzinną.
W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. Minister Infrastruktury słusznie wskazał, że organy dekretowe w wyniku rozpatrzenia wniosku byłych właścicieli rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu, bowiem odmówiły przyznania prawa własności czasowej mimo braku ustalenia jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych współwłaścicieli da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie. Niezrozumiałe jest bowiem przejęcie nieruchomości na cele publiczne w orzeczeniu z dnia [...] grudnia 1955 r., gdy obowiązujący plan nie przewidywał dla niej żadnej funkcji. A zatem Prezydium Rady Narodowej orzekło wbrew literze prawa. Podobnie Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, bowiem w dacie orzekania obowiązywał plan z 1961 r. przewidujący dla nieruchomości zabudowę wielorodzinną, co w istocie potwierdzało stan istniejący na gruncie, skoro znajdował się na nim wybudowany w 1936 r. budynek wielorodzinny. Te okoliczności świadczą o rażącym naruszeniu art. 7 ust. 2 dekretu. Nie zmienia tej oceny fakt powołania w uzasadnieniu decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej przesłanki z art. 7 ust. 5 dekretu. Wprawdzie w tym mowa jest o "nieprzyznaniu gruntu z jakichkolwiek innych przyczyn", jednakże jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 1995 r., III ARN 83/94 (OSNAP 1995, z. 12, poz. 142) pojęcie jakichkolwiek innych przyczyn nie odnosi się do podstaw prawnych wymaganych do uwzględnienia wniosku o ustanowienie dzierżawy wieczystej lub prawa zabudowy, Iecz do braku faktycznej możliwości zaspokojenia roszczeń dotychczasowego właściciela nieruchomości. Wykładnia jakichkolwiek innych przyczyn nie może wykraczać poza cele dekretu i przeznaczenia gruntów, skonkretyzowane w obowiązującym planie zabudowy przestrzennej stolicy, a nadto poza cel przejścia z mocy prawa gruntów na obszarze [...] z dniem wejścia w życie dekretu na własność gminy [...]określony w art. 1 dekretu.
Przechodząc do analizy wystąpienia w sprawie nieodwracalnych skutków prawnych Minister wskazał, że oceniając skutki prawne decyzji z dnia [...] października 1965 r. oraz z dnia [...] grudnia 1955 r. należy brać pod uwagę tylko bezpośrednie skutki prawne, jakie były ich następstwem.
Lokale w budynku posadowionym na działce nr [...] oznaczone numerami [...],[...] i [...] wraz z udziałem przypadającym właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom tych lokali, sprzedane zostały wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych, zawartych w formie aktów notarialnych. W związku z powyższym organ administracji publicznej nie jest władny w granicach swoich kompetencji zniweczyć powyższych skutków.
Natomiast odmiennie kształtuje się sytuacja prawna w stosunku do lokali o numerach [...],[...],[...],[...] i [...]. Jak wynika z akt sprawy pierwotną podstawą ich nabycia wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu i części wspólnej budynku oraz jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców były decyzje administracyjne. W sytuacji, gdy ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej jest wynikiem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej jest podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Dlatego też oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, a następnie zawarcie stosownej umowy w formie aktu notarialnego, przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.
W. C. i K. C. nabyli prawo własności lokalu mieszkalnego nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość wraz z przynależnym udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 1983 r., repertorium nr [...]. Jednakże umowa ta jest efektem wtórnego obrotu cywilnoprawnego. Pierwotnie bowiem o sprzedaży tego lokalu orzeczono decyzją administracyjną z dnia [...] czerwca 1978 r., w wykonaniu której zawarta została następnie umowa w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 1978 r., repertorium [...]. Tym samym umowa z dnia [...] czerwca 1983 r. nie jest bezpośrednim skutkiem ocenianych decyzji dekretowych, dlatego nie kreuje nieodwracalnych skutków prawnych tych decyzji.
Minister nie zgodził się też z zarzutami wniosku M. C. Stwierdził, że w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] grudnia 1955 r. Obowiązywał plan z 1931 r. nieokreślający funkcji dla przedmiotowej nieruchomości, co przy skutecznie złożonym wniosku na podstawie przepisów dekretu wyłącza możliwość jego negatywnego rozpatrzenia.
Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2012 r. wniosło pięć osób: J. M., I. W., E. C., W. C. i M. C.
Skargi I. W. i E. C. zostały prawomocnie odrzucone postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiednio: z dnia 25 września 2012 r., I SA/Wa 1274/12 i z dnia 9 listopada 2012 r., I SA/Wa 1275/12.
Skarga W. C. (zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1276/12) i skarga M. C. (zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 1277/12) zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze skargą J. M. (zarejestrowaną pod sygn. I SA/Wa 1273/12) postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2012 r. wydanymi w trybie art. 111 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tymi postanowieniami dalsze postępowanie prowadzone było pod sygn. I SA/Wa 1273/12.
M. C. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. naruszenie art. 32 Konstytucji RP przez bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej obywateli, tj. na "lepszych" (z lokali [...],[...] i [...]) oraz na "gorszych", z pozostałych lokali własnościowych budynku przy ul. [...] w W.;
2. art. 7 ust. 2 dekretu [...] przez błędną wykładnię treści tego przepisu, który nakłada obowiązek uwzględnienia wniosku o prawo własności czasowej tylko wówczas, gdy w dacie jego rozpoznawania da się on pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy;
3. art. 6, 7 i 77 K.p.a. poprzez wybiórcze, a nie całościowe rozważenie wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, jak i nie rozważenie wszystkich aspektów obowiązującego prawa, a mianowicie zaskarżona decyzja zapadła z pominięciem adekwatnego związku przyczynowego pomiędzy prawem własności Miasta (dekret z 1945 r.) i decyzją odmawiająca przyznania własności czasowej (1955 i 1965 r.), a decyzją o przyznaniu prawa wieczystego użytkowania właścicielom lokali i opartych na niej aktach notarialnych, co do których w zaskarżonej decyzji orzeczono, że decyzja z 1965 r. jest nieważna bo nie zrodziła trwałych skutków, co narusza nie tylko wskazane przepisy procedury, ale także narusza rażąco konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w dacie wydania rozstrzygnięć dekretowych (z 1955 r. a także z 1965 r.) formalnie obowiązywał plan zabudowy z 1931 r., który w odniesieniu do terenu, na którym stoi budynek przy ul. [...] w W., nie przewidywał żadnej funkcji. Natomiast w 1965 r. był uchwalony dla tego terenu plan z 1961 r., jednakże nieobowiązujący, gdyż niepublikowany. Sam dom powstał natomiast w 1936 r.
W takiej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie jest trafne stwierdzenie, że wobec braku określenia funkcji odnośnego terenu w planie z 1931 r. Prezydium RN miasta W. odmawiając w 1955 r. uwzględnienia wniosku o prawo własności czasowej rażąco naruszyło prawo. Takie stanowisko jest rażąco sprzeczne z art. 6 K.p.a. i bezprawne. Oczywistym jest bowiem, że brak funkcji w planie z 1931 r. dla danego terenu czynił jego zabudowę dokonaną w 1936 r. rażąco sprzeczną z obowiązującym wówczas prawem. A więc mając na względzie taki plan Prezydium RN [...] w 1955 r. miało pełne podstawy do odmowy przyznania prawa własności czasowej do tak zabudowanego gruntu. Nie uczynienie w 1955 r. odmowy byłoby legalizacją obiektu wzniesionego poza planem, do czego w 1955 r. Prezydium RN miasta W. nie miało prawa.
Ponadto, jeśli idzie o nieodwracalność skutków prawnych decyzji dekretowych, zdaniem skarżącego z uwagi na wieloczłonowość adekwatnego związku przyczynowego, zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli odrębnych lokali w zależności od tego, czy nabyli własność (wraz z przynależnym prawem użytkowania wieczystego gruntu) bezpośrednio w drodze czynności cywilnoprawnej, czy też była ona poprzedzona decyzją administracyjną, jest nieuprawnione i narusza zasadę równości, wynikającą z art. 32 Konstytucji, a także zasadę ochrony praw skutecznie nabytych.
W. C. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 156 § 3 [powinno być § 2] K.p.a. poprzez uznanie, że w stosunku do lokalu nr [...] położonego w W. przy ulicy [...] nie zaszły nieodwracalne skutki prawne;
2. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu [...] poprzez przyjęcie, że zaistniały przesłanki do oddania nieruchomości w we własność czasową (użytkowanie wieczyste) na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości;
3. art. 77 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na dowodzie (ogólny plan miasta W. Etapowy i Kierunkowy [...] zatwierdzony Uchwalą Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...]z dnia [...] stycznia 1961 r.) pomimo, że dokument ten nie znajduje się w aktach sprawy oraz pomimo, że dokument ten został wydany ponad 6 lat po wydaniu decyzji administracyjnej w pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że także w stosunku do lokalu nr [...] zaszły nieodwracalne skutki prawne. Jak wynika z aktu notarialnego sprzedaży na rzecz skarżących lokalu nr [...] przy ul. [...] w W., lokal ten stanowił odrębny przedmiot własności. Tym samym niezależnie od legalności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1955 r. stwierdzić należy, że na skutek wtórnego obrotu cywilnoprawnego prawem własności do lokalu nr [...] w chwili wydawania decyzji nadzorczej organ administracyjny nie miał władztwa do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży, ponieważ orzeczeniem tym nie jest w władny doprowadzić do stanu sprzed wydania kwestionowanej decyzji.
Ponadto organ dokonał ustaleń stanu faktycznego opierając się na ogólnym planie miasta W. Etapowy i Kierunkowym [...], zatwierdzonym Uchwalą Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r., pomimo, że jak sam organ stwierdził nie jest w posiadaniu tego dokumentu i nie jest w stanie przesądzić, jakie było w nim przeznaczenie nieruchomości. Nie można również oprzeć decyzji na dokumencie, który nie podlegał weryfikacji organu, a organ jego treść domniemywa jedynie na podstawie własnych przypuszczeń.
J. M. zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1. art. 32 Konstytucji RP przez bezpodstawne różnicowanie sytuacji prawnej obywateli, tj. na tych, których akty notarialne kupna lokalu i praw zostały spisane z naruszeniem prawa dotyczącego decyzji z 1955 r. i 1965 r. (lokal [...],[...] i [...]) oraz na pozostałych nabywców lokali własnościowych w budynku przy ul. [...] w W., których akty notarialne w zakresie decyzji z 1955 r. i 1965 r. dotknięte są nieważnością tych decyzji;
2. art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego przez błędną wykładnię tego przepisu, który nakłada obowiązek uwzględnienia wniosku o prawo własności czasowej tylko wówczas, gdy w dacie jego rozpoznawania da się on pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy;
3. art. 6, 7 i 77 K.p.a., z powodów identycznych, jak w skardze M. C.
Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi J. M. jest podobna do tej, która została przytoczona wyżej w skardze M. C.
W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W ocenie sądu skargi nie mają usprawiedliwionych podstaw.
Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. i stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1965 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] grudnia 1955 r. w części obejmującej lokale nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] oraz udziały przypadające właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach służących do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu związane z tymi lokalami – wydane zostały z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził ich nieważność. Wprawdzie w podstawie prawnej decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej powołał jedynie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a., ale z jej uzasadnienia wynika, że materialną podstawę rozstrzygnięcia stanowił także art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 K.p.a. Dodać do tego trzeba, że treść rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji w jej części orzekającej co do meritum znajduje swoje umocowanie również w art. 158 K.p.a.
Dostrzegając zatem, że podstawa prawna zaskarżonej decyzji została przez organ wskazana w sposób niezupełny, a jej część nie została powołana w sentencji rozstrzygnięcia tylko w uzasadnieniu decyzji, sąd uznaje, że taki sposób działania organu naruszył art. 107 § 1 K.p.a., co jednak nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.), gdyż treść rozstrzygnięcia ma swoje umocowanie w przepisach ostatecznie powołanych przez organ oraz w art. 158 K.p.a.
Stwierdzając w części nieważność orzeczeń dekretowych z 1955 r. i z 1965 r. oraz stwierdzając ich wydanie z naruszeniem prawa w części odnoszącej się do lokali nr [...],[...] i [...] w budynku przy ul. [...] w W. oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w częściach wspólnych budynku, a także udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu związanych z tymi lokalami – organ miał na względzie fakt, że odmowa przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) na rzecz byłych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej (S. K. i A. K.) rażąco naruszyła art. 7 ust. 2 dekretu [...] (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Ponadto Minister stwierdził (może tylko niezbyt klarownie wyjaśniając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co ma na myśli mówiąc o bezpośrednich skutkach "decyzji dekretowych"), że zakwestionowane w trybie nadzorczym "decyzje dekretowe" tylko w stosunku do trzech wymienionych w zaskarżonej decyzji lokali (i praw z nimi związanych) wywołały nieodwracalne skutki prawne, a w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1955 i decyzji z dnia [...] października 1965 r. nie mógł orzekać o skutkach prawnych wywołanych przez decyzje o sprzedaży pozostałych lokali. Sprzedaż pozostałych lokali w budynku przy ul. [...] w W. nie była bowiem bezpośrednim skutkiem decyzji z 1955 i 1965 r., ale skutkiem innych decyzji, które poprzedzały zawarcie umowy ustanowienia odrębnej własności lokali i ich sprzedaży na rzecz najemców. Zatem to, czy sprzedaż pozostałych lokali wywołała nieodwracalne skutki prawne, będzie mogło stanowić przedmiot oceny w postępowaniu dotyczącym ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji o ich sprzedaży, a nie "decyzji dekretowych". Te ostatnie wywarły skutki prawne tylko w odniesieniu do lokali nr [...],[...] i [...], gdyż tylko te lokale zostały zbyte w drodze czynności prawnej, której nie poprzedzała bezpośrednio inna decyzja administracyjna.
W odniesieniu do obydwu tych kwestii – rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu [...] oraz skutków prawnych, jakie wywołało orzeczenie z dnia [...] grudnia 1955 i decyzja z dnia [...] października 1965 r. – należy podzielić, zdaniem sądu, stanowisko organu.
Sąd zgadza się bowiem z ustaleniami i oceną Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że zaniechanie przez organy dekretowe ustaleń dotyczących tego, jaki był obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości [...] i wyjaśnienia, czy korzystanie z gruntu tej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli dało się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie, naruszyło obowiązek ustalenia przesłanek działania organów dekretowych w tej konkretnej sprawie, na gruncie art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Przepis art. 7 ust. 2 dekretu stanowi bowiem, że "Gmina uwzględni wniosek [uprawnionej osoby], jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania". Organy dekretowe w istocie nie ustaliły więc przesłanek rozstrzygnięcia.
W takiej sytuacji organ nadzoru w dalszej kolejności prawidłowo postąpił, badając skutki zaniechania organów dekretowych w tym zakresie, w celu potwierdzenia lub wykluczenia rażącego naruszenia prawa. Ustalił w ten sposób, że w chwili wydawania orzeczenia administracyjnego przez Prezydium Rady Narodowej w mieście W. ([...] grudnia 1955 r.) obowiązywał dla tego obszaru Ogólny Plan Zabudowania [...] zatwierdzony przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r. (nr VII Reg. 1000/31), wydany na podstawie art. 23 - 28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 34 z 1939 r. poz. 216), który nie przewidywał żadnej funkcji dla przedmiotowej nieruchomości. Jeśli tak, to nie było żadnych przeszkód do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu [...], gdyż w sytuacji, gdy plan nie określa żadnej funkcji dla gruntu nieruchomości warszawskiej, nie da się wykazać, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela jest nie do pogodzenia z jej przeznaczeniem w planie. Stawiany w skargach M. C. i J. M. zarzut, że w oparciu o taki plan nie było możliwe wybudowanie w 1936 r. budynku wielorodzinnego i że to było wystarczającą podstawą odmowy przyznania prawa wieczystej dzierżawy na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli, nie odnosi się w ogóle do przedmiotu tego postępowania (do przesłanek zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu). Jego przedmiotem nie jest bowiem "legalność" inwestycji budowlanej na nieruchomości [...], ale wykluczenie bądź potwierdzenie możliwości korzystania z tej nieruchomości przez dotychczasowych współwłaścicieli, ze względu na rodzaj jej przeznaczenia w planie, który mógłby wykluczyć takie korzystanie. Skoro nie da się wykluczyć możliwości korzystania z nieruchomości przez właściciela wobec braku jakichkolwiek ku temu przeszkód wynikających z planu, "to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości" (zob. wyrok NSA z 4.01.1999 r., IV SA 135/98, LEX nr 47376).
Także przesłanki decyzji z [...] października 1965 r. wydanej przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej nie znajdują potwierdzenia w planie obowiązującym w tej dacie. Jak ustalił bowiem organ nadzoru obowiązywał wówczas Ogólny plan miasta W. Etapowy i Kierunkowy [...], zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. (dalej plan z 1961 r.). Ustalenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zakresie mocy obowiązującej tego planu należy uznać za właściwe. W wyroku z dnia 3 sierpnia 2011 r., I OSK 1383/10, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że z uwagi na organ uchwalający powyższy plan (Prezydium Rady Narodowej miasta W.), należy przyjąć, że w kwestii jego obowiązywania nie miał zastosowania art. 9 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie m.st. W., który wprost odnosił się do planów uchwalanych przez Naczelną Radę Odbudowy miasta W., wymagając dla uzyskania przez nie mocy obowiązującej ogłoszenia w Monitorze Polskim. Ponieważ przed uchwaleniem planu z 1961 r. Naczelna Rada Odbudowy miasta W. została przekształcana w Biuro Odbudowy [...] ze zmienianą podległością (co szeroko uzasadnił NSA w tym wyroku), a następnie w 1950 r. Biuro to zostało zniesione (przestało istnieć), to należy przyjąć, że brak publikacji tej uchwały w Monitorze Polskim nie mógł prowadzić do konkluzji o nieobowiązywaniu tegoż planu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w takiej sytuacji zastosowanie musiały znaleźć przepisy dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (w tym w zakresie procedury planistycznej, obejmującej m.in. zagadnienie wejścia w życie planów regionalnych i miejscowych), które w zakresie publikacji planów, w art. 25 ust. 1 w związku z art. 30 stanowiły, że plan miejscowy po uchwaleniu przez właściwą radę narodową uzyskuje moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w sposób przyjęty w danej miejscowości, a ponadto przez wywieszenie w zarządach właściwych gmin w miejscu widocznym na okres co najmniej jednego tygodnia. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne dotyczące zmian planu, wydawania decyzji lokalizacyjnych, wznoszenia inwestycji na tej podstawie oraz jego uchylenie mocą uchwały nr [...] Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] lipca 1969 r., przekonują do spełnienia wymagań prawnych wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. NSA uznał więc, że plan z 1961 r. obowiązywał. Taka konkluzja wynika też z wyroku NSA z dnia 14.06.2012 r., I OSK 899/11 (LEX nr 1216583).
Stanowisko to podziela również, z powodów podanych wyżej, sąd w obecnym składzie, rozpoznający niniejszą sprawę. Tak więc zarzuty skarg dotyczące mocy obowiązującej planu z 1961 r. należy uznać za nieusprawiedliwione.
A skoro plan ten przewidywał w 1965 r. dla przedmiotowego terenu zabudowę wielorodzinną, co w istocie potwierdzało stan istniejący na gruncie, to nie można przyjąć, że stan ten był nie do pogodzenia z przeznaczeniem w planie. Nie było też zakazu posiadania prawa własności budynków wielorodzinnych przez osoby fizyczne, a czym innym jest zarządzanie takimi budynkami przez organy publiczne oraz publiczna gospodarka lokalami i tzw. kwaterunek, pozwalający na przydział (najem) lokalu w budynku stanowiącym własność osoby fizycznej (zob. art. 70 i rozdz. V ustawy z dnia 30 stycznia 1959 r. – Prawo lokalowe, Dz. U. z 1962 r. Nr 47, poz. 227). Nie jest też uzasadniony zarzut W. C., że nie była znana organowi treść planu z 1961 r. Nie jest znane jedynie jego miejsce, czy też rodzaj (zwyczajowo przyjęty) publikacji, natomiast treść uchwały Rady Narodowej miasta W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. jest znana i na jej podstawie oraz w oparciu o rysunek planu i naniesienia sporządzone przez geodetę uprawnionego w dniu [...] czerwca 2010 r. organ ustalił przeznaczenie nieruchomości w tym planie. Jest to wystarczający dowód, w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.
Jeśli więc przyjmiemy, że organy dekretowe w istocie nie ustaliły przesłanek rozstrzygnięcia w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu [...], a skutki tego zaniechania są nie do pogodzenia z zasadą praworządności, co dodatkowo stwierdził organ nadzoru prowadząc ustalenia co do rzeczywistego przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego, to należy przyjąć, że przy odmowie przyznania dotychczasowym współwłaścicielom nieruchomości prawa własności czasowej doszło do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu [...], w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny" (zob. wyrok NSA z dnia 4.04.2012 r., II OSK 2565/10, LEX nr 1219119).
Jedynie na marginesie można dodatkowo wskazać, że Ministerstwo Gospodarki Komunalnej orzekając na skutek odwołania po 10 latach od wydania orzeczenia z [...] grudnia 1955 r. i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego, powinno sprawę przekazać z tego powodu do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a nie orzekać co do istoty sprawy, gdyż w sytuacji gdy zmieniły się istotnie faktyczne przesłanki orzekania (przeznaczenie nieruchomości w planie), organ dekretowy II instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, co jest dodatkowym, nie podnoszonym przez Ministra elementem rażącego naruszenia prawa.
W ocenie sądu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej właściwie ocenił też skutki prawne, wynikające z wydania decyzji obarczonych wadą rażącego naruszenia prawa. W tym zakresie orzeczenie Ministra zostało oparte na stanowisku wypracowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (ONSA 1997/2/49; LEX nr 29267). W uchwale tej NSA przyjął, że "Okoliczność, że nieruchomość obejmująca grunty, które podlegały przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279), znajduje się w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, sama przez się nie oznacza, że decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów tego dekretu, odmawiająca byłemu właścicielowi tych gruntów przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a." W uzasadnieniu uchwały podniesiono między innymi, że "Decyzja o odmowie ustanowienia własności czasowej (użytkowania wieczystego) na podstawie dekretu na rzecz byłego właściciela gruntów warszawskich umożliwiła Państwu, jako właścicielowi tych gruntów i znajdujących się na nich wówczas budynków, zadysponowanie nimi przez oddanie ich w użytkowanie wieczyste innej osobie niż były właściciel tych gruntów. Jednakże w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną w tym przedmiocie, to ta decyzja, a nie decyzja odmowna była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy.
To zatem, czy z powodu zawarcia umowy notarialnej o oddaniu gruntów i ewentualnie znajdujących się na nich budynków w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej zachodzi nieodwracalność skutków prawnych decyzji administracyjnej, na podstawie której umowa ta została zawarta, może być przedmiotem badania w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą umowy. Nie może to natomiast być przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntów warszawskich prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). Są to bowiem dwie różne sprawy administracyjne, dotyczące odrębnych decyzji administracyjnych. (...) Jeśli bowiem podstawą zawarcia umowy cywilnoprawnej o ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntów warszawskich była decyzja administracyjna w tym przedmiocie, okoliczności powyższe wiążą się ze skutkami prawnymi tej decyzji, nie zaś decyzji o nieprzyznaniu byłemu właścicielowi gruntów warszawskich na podstawie dekretu prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego). (...) Stwierdzenia powyższe odnoszą się zarówno do sytuacji, gdy na gruntach warszawskich nie było zabudowań w dniu wydania decyzji o odmowie przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), jak i sytuacji, gdy na tych gruntach znajdowały się budynki w dniu wydania takiej decyzji. (...) w sytuacji decyzyjnego trybu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, nieodwracalność skutków prawnych związana z ustanowieniem tego prawa nie podlega ocenie również w tym zakresie przy badaniu i ustalaniu prawnych konsekwencji decyzji odmownej, i to także wówczas, gdy budynki te pozostają na gruncie w dniu orzekania w przedmiocie nieważności decyzji odmownej. Wprawdzie stwierdzenie nieważności tej decyzji spowodowałoby, że nie występuje, i to od samego początku, określona w art. 8 dekretu przesłanka przejścia na własność gminy, a następnie Państwa, położonych na tym gruncie budynków, to jednak budynki te, skutkiem samego tylko stwierdzenia nieważności decyzji odmownej, nie stałyby się własnością byłego właściciela gruntu – nie nastąpiłoby wprost odwrócenie skutku prawnego decyzji odmownej w odniesieniu do prawa własności tych budynków".
O zakresie prawa własności budynku i zakresie użytkowania wieczystego na rzecz spadkobierców byłych właścicieli zadecyduje odrębna decyzja wydana ponownie w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu [...], przy czym będzie ona musiała uwzględniać obecny stan prawny całej nieruchomości, w tym również prawo użytkowania wieczystego ustanowione na rzecz właścicieli wszystkich lokali, chyba że co innego wyniknie z rozstrzygnięć wydanych w innych postępowaniach.
W każdym razie w niniejszym postępowaniu Minister nie oceniał ani legalności, ani skuteczności nabycia prawa własności przez właścicieli pozostałych lokali (w tym również w kontekście praw nabytych w drodze umowy notarialnej, zawartej w wyniku wydania uprzednio decyzji administracyjnej), jako że w ogóle nie leży to w jego kompetencji, a wyłącznie w kompetencji sądu powszechnego. Nie mógł też ocenić skutków prawnych wynikających ze stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w decyzji o odmowie ustanowienia własności czasowej na rzecz dotychczasowych współwłaścicieli nieruchomości, w odniesieniu do faktu zbycia pozostałych (poza trzema) lokali, jako że nie były to skutki wywołane bezpośrednio tą kontrolowaną przez Ministra decyzją, lecz inną decyzją administracyjną. Wieloczłonowość adekwatnego związku przyczynowego z art. 361 § 1 K.c., do którego odwołują się skarżący, nie ma żadnego relewantnego znaczenia dla ustalenia odwracalności lub nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnych, gdyż związek przyczynowy, o jakim mowa w tym przepisie, jest elementem roszczenia odszkodowawczego i przytaczane przez skarżących tezy Sądu Najwyższego zostały wypowiedziane tylko na użytek takiego postępowania.
Faktem jest, że rozumienie nieodwracalności skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 K.p.a. bywa skomplikowane i w odniesieniu do różnych stanów faktycznych czasem niejednoznaczne, tym niemniej wydaje się, że w odniesieniu do stanów faktycznych takich jak w niniejszej sprawie, przytoczona wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, ujednoliciła praktykę i orzecznictwo w zakresie tego typu spraw, co ma znaczenie z punktu widzenia stabilności i pewności prawa (art. 2 Konstytucji).
Nie jest więc słuszny zarzut skarg wskazujący na naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), z tego tylko względu, że o nieodwracalnych skutkach prawnych orzeczono w zaskarżonej decyzji tylko w stosunku do właścicieli lokali (użytkowników wieczystych), którzy uzyskali te prawa w drodze bezpośredniej czynności cywilnoprawnej. Oznacza to bowiem tylko tyle, że w tych wypadkach ta czynność była bezpośrednim skutkiem odmownych "decyzji dekretowych". Tam zaś, gdzie czynność cywilnoprawna była poprzedzona decyzją administracyjną o sprzedaży lokalu i ustanowieniu udziału w użytkowaniu wieczystym gruntu (jak w przypadku lokali nr [...],[...],[...],[...] i [...], na co dowody znajdują się w aktach sprawy), wystąpienie nieodwracalnych skutków może być badane tylko w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji o sprzedaży. Jeśli w tym ewentualnym postępowaniu organ nadzoru uzna nieodwracalność skutków prawnych decyzji o sprzedaży, to sytuacja prawna właścicieli pozostałych lokali w budynku przy ul. [...] w W. będzie identyczna z tą, jaka występuje obecnie w stosunku do właścicieli lokali nr [...],[...] i [...]. Jeśli zaś do wszczęcia postępowania nadzorczego wobec decyzji o sprzedaży lokali w ogóle nie dojdzie, to wszyscy właściciele lokali w tym budynku, w postępowaniu toczącym się ponownie w oparciu o art. 7 ust. 2 dekretu [...], będą traktowani tak samo.
Mając powyższe na uwadze sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie zawiera wad powodujących konieczność jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności, stąd też działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargi.