I SA/Wa 1270/23

I SA/Wa 1270/23 - Wyrok WSA w Warszawie
Data orzeczenia
2023-11-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-27
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Sędziowie
Bożena Marciniak
Elżbieta Lenart /przewodniczący/
Małgorzata Boniecka-Płaczkowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne
Inne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art 145 par 1 pkt 1 lit a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2023 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 10 maja 2023 r. nr KOC/1093/Go/23 w przedmiocie dodatkowej opłaty rocznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz [...] S.A. w [...] kwotę 20 472 (dwadzieścia tysięcy czterysta siedemdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2023 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania [...] SA w [...] od decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2023 r., nr [...] ustalającej Spółce, użytkownikowi wieczystemu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], dz. ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 dodatkową opłatę roczną za rok 2023 w wysokości [...] zł w związku z niedotrzymaniem terminu zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium wskazano, że umową zawartą w formie aktu notarialnego z [...] lipca 1997 r., Rep. A nr [...] ustanowiono prawo użytkowania wieczystego dla wyżej opisanej nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] oraz dokonano sprzedaży posadowionego na działce budynku na rzecz spółki [...] SA. Zgodnie z § 4 ust. 1 umowy oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpiło w celu wybudowania na działce budynku biurowo-usługowego opisanego w ofercie przetargowej z [...] września 1996 r. W myśl § 4 ust. 8 umowy rozpoczęcie realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu w miejsce istniejącego wówczas dwukondygnacyjnego budynku nowego obiektu biurowo - usługowego miało nastąpić w ciągu 2 lat od dnia zawarcia umowy, tj. do [...] lipca 2002 r.
Zabudowa istniejąca na nieruchomości w dniu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego została wyburzona. Spółka nie podjęła żadnych działań inwestycyjnych na nieruchomości. Aktem notarialnym z [...] marca 2014 r., Rep. A nr [...] zawarto aneks do umowy notarialnej, w którym termin rozpoczęcia budowy określono do [...] grudnia 2016 r., a termin jej zakończenia określono na [...] grudnia 2019 r.
Aktem notarialnym z [...] maja 2015 r., Rep. A nr [...] powyższą nieruchomość nabyła [...] SA. Zgodnie z § 10 umowy Spółka ta przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy użytkowania wieczystego z [...] lipca 1997 r. oraz aneksu z [...] marca 2014 r.
W ocenie Kolegium z zebranej dokumentacji wynika, że aktualny użytkownik wieczysty nieruchomości nie podjął żadnych czynności, które zmierzałyby do zabudowania działki nr [...]. W latach 2015 - 2022 nie złożono wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ani o przeniesienie decyzji z [...] czerwca 2013 r., nr [...] na rzecz Spółki. Spółka występowała jedynie o zmianę terminów zabudowy, za każdym razem podając identyczne powody niewywiązania się z warunków umowy.
Z pierwszym pismem Spółka wystąpiła [...] października 2016 r. wnioskując o przesunięcie terminu rozpoczęcia zabudowy do [...] czerwca 2019 r. a zakończenia do [...] czerwca 2021 r., wskazując na konieczność zaktualizowania planów inwestycyjnych i zakupu sąsiedniej nieruchomości. Pismem z [...] maja 2018 r. Spółka wystąpiła o wyznaczenie nowych terminów rozpoczęcia zabudowy na [...] grudnia 2020 r., a zakończenia na [...] grudnia 2023 r. wskazując te same powody. Z tych samych przyczyn, pismem z [...] czerwca 2019 r., Spółka zwróciła się o zmianę terminów rozpoczęcia inwestycji na [...] grudnia 2021 r., a zakończenia na [...] grudnia 2024 r. oraz pismem z [...] września 2020 r. o zmianę terminu rozpoczęcia budowy na [...] grudnia 2023 r., a zakończenia na [...] grudnia 2026 r.
Kolegium podało, że obecnie przedmiotowa nieruchomość jest objęta postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z [...] listopada 2021 r., nr [...], który wszedł w życie [...] stycznia 2022 r. Nieruchomość położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem [...] - usługi nieuciążliwe, w tym usługi publiczne oraz pod stację paliw jako przeznaczenie uzupełniające.
Pismem z [...] grudnia 2020 r. organ I instancji zwrócił się do Spółki o przedstawienie harmonogramu realizacji inwestycji. Na spotkaniu [...] lutego 2021 r. przedstawiciele Spółki potwierdzili plany inwestycyjne i zapewnili o pilnym złożeniu dokumentacji potwierdzającej realizację zamierzeń.
Wobec braku działań ze strony Spółki, pismem z [...] lutego 2021 r., organ ponowił prośbę. W piśmie z [...] marca 2021 r. Spółka nie wskazała harmonogramu planowanych działań i nie przedstawiła stosownej dokumentacji.
Decyzją z [...] kwietnia 2022 r., nr [...] ustalono [...] SA dodatkową opłatę roczną za rok 2022 r. w wysokości [...] zł.
Pismem z [...] października 2022 r. organ ponownie zwrócił się do Spółki o przedstawienie terminarza i harmonogramu działań. W piśmie z [...] października 2022 r. Spółka poinformowała, że podjęła działania inwestycyjne w stosunku do sąsiedniej działki, nie wskazała jednak harmonogramu realnych działań, poinformowała, że realny termin rozpoczęcia inwestycji to 2030 r., a zakończenia to 2033 r.
W dniu [...] listopada 2022 r. przeprowadzono wizję na działce i nie stwierdzono żadnych działań przygotowawczych, teren jest zaniedbany i ulega degradacji.
Zawiadomieniem z [...] listopada 2022 r., odebranym [...] listopada 2022 r. poinformowano Spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia dodatkowej opłaty rocznej na rok 2023.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm. - dalej jako "ugn") w przypadku niedotrzymania terminów zagospodarowania działki określonych w umowie użytkowania wieczystego, mogą być ustalane dodatkowe opłaty roczne w wysokości 10% wartości nieruchomości ustalonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania. Za każdy następny rok opłata wzrasta o dalsze 10% wartości. Wartość nieruchomości została przyjęta w operacie szacunkowym z [...] czerwca 2021 r. i wynosi [...] zł. Dodatkowa opłata roczna wyniosła [...] zł.
Pismem z [...] listopada 2022 r. poinformowano Spółkę o zakończeniu postępowania w sprawie.
W odwołaniu od decyzji Prezydenta z [...] stycznia 2023 r. Spółka wskazała na naruszenie art. 40, 105 § 1, 7, 77, 107 § 3, 6, 8 i 11 kpa. Zarzuciła doręczenie decyzji bezpośrednio stronie zamiast ustanowionemu [...] listopada 2022 r. pełnomocnikowi, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności poprzez nieustalenie i niezbadanie przyczyn z powodu których nie doszło do dotrzymania terminu zagospodarowania nieruchomości, niedokonanie oceny całokształtu okoliczności mających znaczenie w sprawie. Zarzucono także naruszenie art. 63 ust. 1, 2. i 3 ugn poprzez ustalenie dodatkowej opłaty pomimo braku podstaw do tego, niewyznaczenie z urzędu nowego terminu zagospodarowani działki, dokonanie nieprawidłowej wyceny działki poprzez ustalenie jej wartości na 2021 r., tj. cen innych niż ceny obowiązujące w roku 2020 r., w roku po upływie terminu na zagospodarowanie nieruchomości wyznaczonego na [...] grudnia 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Rozpoznając sprawę Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 62 ust, 1 ugn w umowie o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste ustala się sposób i termin jej zagospodarowania, w tym termin zabudowy, zgodnie z celem, na który nieruchomość gruntowa została oddana w użytkowanie wieczyste. Zgodnie zaś z art. 62 ust 2 ugn, jeżeli sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej polega na jej zabudowie, ustala się termin rozpoczęcia lub termin zakończenia zabudowy. Na podstawie art. 62 ust. 3 ugn za rozpoczęcie zabudowy uważa się wybudowanie fundamentów, a za zakończenie zabudowy wybudowanie budynku w stanie surowym zamkniętym. Zgodnie z art. 62 ust. 4 ugn termin określony w umowie użytkowania wieczystego może być przedłużony na wniosek użytkownika wieczystego, jeżeli nie mógł być dotrzymany z przyczyn niezależnych od niego. W myśl art. 63 ust. 1 ugn w razie niedotrzymania wymienionych terminów zagospodarowania nieruchomości, organ może wyznaczyć termin dodatkowy. Zgodnie natomiast z art. 63 ust. 2 ugn w przypadku niedotrzymania i tych terminów organ może ustalać dodatkowe opłaty roczne obciążające użytkownika wieczystego, niezależnie od opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Wysokość dodatkowej opłaty rocznej wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ustawy za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. W przypadku dokonania aktualizacji opłaty rocznej w okresie 3 lat przed upływem terminu zagospodarowania nieruchomości gruntowej podstawą ustalenia dodatkowej opłaty rocznej jest wartość nieruchomości gruntowej określona dla celów tej aktualizacji - ust. 3a. Opłaty ustala się w drodze decyzji - ust. 4. Natomiast zgodnie z art. 64 ust. 1-2 ugn obowiązek ponoszenia dodatkowych opłat rocznych powstaje z dniem 1 stycznia roku następującego po bezskutecznym upływie terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej ustalonych w umowie lub decyzji - ust. 1. Opłaty za dany rok wnosi się w terminie do dnia 31 marca każdego roku - ust. 2.
Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z § 4 ust. 1 lit. b umowy notarialnej z 24 lipca 1997 r. przedmiotową nieruchomość oddano w użytkowanie wieczyste w celu wybudowania budynku biurowo-usługowego. Zgodnie z § 4 ust. 8 umowy rozpoczęcie realizacji inwestycji miało nastąpić 2 lata od podpisania aktu notarialnego, a zakończenie budowy w ciągu 5 lat od podpisania aktu notarialnego, czyli do [...] lipca 2002 r. Następnie [...] marca 2014 r. zawarto aneks do wymienionej umowy, zgodnie z którym rozpoczęcie inwestycji miało nastąpić do [...] grudnia 2016 r., a zakończenie do [...] grudnia 2019 r.
Zgodnie z § 10 umowy z [...] maja 2015 r. [...] SA przejęła wszelkie prawa i obowiązki wynikające z umowy użytkowania wieczystego pierwotnego aktu notarialnego z 1997 r. i aneksu z 2014 r.
Kolegium podniosło, że Spółka z pierwszym pismem o ustalenie nowego terminu rozpoczęcia zabudowy nieruchomości wystąpiła [...] października 2016 r. informując, że zamierza pozyskać działkę sąsiednią i od powodzenia tych działań zależy rozpoczęcie zabudowy. Wniosła o zmianę terminu rozpoczęcia zabudowy na [...] czerwca 2019 r. i zakończenia na [...] czerwca 2021 r. Jednakże do zmiany wymienionych terminów w umowie użytkowania wieczystego w formie aneksu nie doszło.
Decyzją z [...] lutego 2022 r., nr [...] organ I instancji ustalił pierwszą dodatkową opłatę roczną za rok 2022 z tytułu niezagospodarowania nieruchomości w terminie wynikającym z umowy użytkowania wieczystego. Spółka jeszcze kilkakrotnie zwracała się do właściciela gruntu o zmianę terminów rozpoczęcia i zakończenia budowy jednakże do dnia wydania decyzji nie podjęto żadnych działań inwestycyjnych na przedmiotowym gruncie, co potwierdziła wizja lokalna przeprowadzona [...] listopada 2022 r.
W ocenie Kolegium nieruchomość została prawidłowo wyceniona dla potrzeb ustalenia dodatkowej opłaty rocznej. Prawidłowo ustalono rok i procent wyceny nieruchomości. Datę określającą wartość nieruchomości przyjęto na [...] czerwca 2021 r., czyli na rok niedotrzymania terminu wynikającego z aneksu z [...] marca 2014 r. i niedotrzymania terminu wynikającego z pierwszego pisma Spółki z [...] października 2016 r., w którym wniosła o ustalenie terminu rozpoczęcia budowy na [...] czerwca 2019 r., a zakończenia na [...] czerwca 2021 r. Pierwszą nie zakwestionowaną przez Spółkę, dodatkową opłatę roczną w wys. 10% [...] SA uiściła za 2022 r., a zatem dodatkowa opłata roczna za 2023 r. wynosi 20% wartości nieruchomości zgodnie z wyżej wymienionymi regulacjami ustawowymi.
Kolegium podało, że wprawdzie decyzja powinna zostać doręczona pełnomocnikowi
ustanowionemu w sprawie, jednakże miałoby to istotne znaczenie przy przekroczeniu terminu do wniesienia odwołania. W niniejszej sprawie to uchybienie nie wpłynęło negatywnie na prawa procesowe strony, pełnomocnik Spółki wniósł odwołanie w ustawowym terminie.
Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złożyła [...] SA w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono:
1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
a) art. 63 ust. 2, 3, 4 ugn, poprzez wydanie decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną mimo braku ku temu podstaw prawnych i faktycznych;
b) art. 63 ust. 1 ugn, poprzez niewyznaczenie z urzędu dodatkowego terminu na zagospodarowanie nieruchomości;
c) art. 63 ust. 2 ugn, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do bezpodstawnego uznania, że dodatkowa opłata roczna za niezabudowanie nieruchomości w ustalonym terminie ustalana jest niezależnie od przyczyn opóźnienia strony i kwestia braku winy użytkownika wieczystego w uchybieniu terminu nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy nałożenie na stronę opłaty dodatkowej może nastąpić w ramach decyzji uznaniowej wyłącznie po rozważeniu przez organ przyczyn opóźnienia w zagospodarowaniu terenu i ewentualnej winy strony, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania decyzji organu I instancji, jako wydanej zgodnie z prawem;
d) art. 63 ust. 3 ugn, poprzez dokonanie nieprawidłowej wyceny działki nr [...] położonej przy ul. [...], tj. ustalenie jej wartości wg cen z 2021 r. zamiast cen z 2020 r., tj. po upływie terminu na zagospodarowanie nieruchomości wyznaczonego na [...] grudnia 2019 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.
2. naruszenie przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:
a) art. 105 § 1 kpa, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, w której z przedstawionych przez skarżącą dowodów oraz podniesionych okoliczności wynika, że brak było podstaw do wydania decyzji ustalającej dodatkową opłatę roczną;
b) art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa, poprzez:
- niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego,
- niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności, poprzez nieustalenie i niezbadanie przyczyn z powodu których nie doszło do dotrzymania terminu na zagospodarowanie nieruchomości,
- niedokonanie oceny całokształtu okoliczności mających w sprawie znaczenie, co nie mogło skutkować prawidłowym uzasadnieniem decyzji,
c) art. 6, 8, 9, 11 kpa, tj. wydanie rozstrzygnięcia z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do działania organów, zasady praworządności, informowania oraz przekonywania;
d) art. 15 kpa, poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, przejawiającego się w:
- braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego,
- niepodjęcia wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie,
a w konsekwencji powyższych uchybień błędne wydanie decyzji utrzymującej w mocy orzeczenie organu I instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:
Skarga jest zasadna. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że decyzja wydawana na podstawie art. 63 ust. 2 ugn ma charakter uznaniowy. Podnosi się, że samo przekroczenie terminów zabudowy nie skutkuje obligatoryjnym ustaleniem opłat dodatkowych i w konsekwencji ich pobraniem. Opłata ta ma charakter dyscyplinujący. Organ powinien więc w takich sprawach zbadać wszystkie istotne okoliczności faktyczne, m.in. dotyczące tego, czy zachodziły przesłanki do przedłużenia terminu zagospodarowania nieruchomości lub wyznaczenia terminu dodatkowego. Decyzja powinna być w sposób wyczerpujący uzasadniona.
W orzecznictwie wskazuje się również na obowiązek wyjaśnienia przez organ podawanych przez użytkowników wieczystych przyczyn niedochowania ustalonych terminów zabudowy nieruchomości, związanych, np. z utrudnieniami w rozpoczęciu lub realizacji inwestycji (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1076/14; z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 544/13; z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08; wyroki WSA w Warszawie z 14 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 26/20; WSA w Szczecinie z 6 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1221/09). W ramach uznania administracyjnego organ musi uwzględnić (wyważyć) uzasadniony indywidualny interes strony postępowania, jak również interes społeczny, z jakim niewątpliwie powiązana jest instytucja użytkowania wieczystego oraz dodatkowej opłaty rocznej.
Nałożenie dodatkowej opłaty rocznej w trybie art. 63 ust. 2 ugn nie może być uzasadnione samym faktem przekroczenia terminu zagospodarowania nieruchomości, a tym samym organ prowadzący postępowanie ma obowiązek ustalić przyczyny zaistniałego opóźnienia i ocenić je w granicach uznania administracyjnego (por. wyroki NSA z: 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 1076/14; 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13).
Podnieść należy, że możliwość wyznaczenia terminu dodatkowego, to nie tylko sfera uznania właściwego organu, ale też obowiązek reagowania na sytuacje stwarzające zagrożenie dla terminowego zagospodarowania nieruchomości.
Przewidziana w art. 63 ust. 2 ugn dodatkowa opłata roczna nie ma charakteru typowej sankcji administracyjnej, bowiem przesłanką jej zastosowania przez organ administracji publicznej jest niedotrzymanie terminu zagospodarowania nieruchomości, a więc niewywiązywanie się użytkownika wieczystego z obowiązku ustalonego w ramach umowy cywilnoprawnej. Skoro opłata dodatkowa ma dyscyplinować użytkownika wieczystego do wykonania obowiązków związanych z zabudową terenu, to istotne jest zbadanie przyczyn opóźnienia realizacji umowy. Konieczne jest ustalenie, czy istniały okoliczności warunkujące zmianę terminu zagospodarowania terenu.
Należy mieć też na uwadze, że jeżeli ustawodawca przewidział zmianę pierwotnego terminu nie tylko w trybie wnioskowym, ale też w ramach działań podejmowanych przez właściwy organ z urzędu, to w istocie regulacja art. 62 ust. 4 i art. 63 ust. 1 ugn oznacza obowiązek reagowania właściciela nieruchomości na sytuację występującego opóźnienia w zagospodarowaniu terenu celem podjęcia właściwych środków. Ustalenie opłaty dodatkowej powinno być więc ostatecznym środkiem, którego wykorzystanie jest niezbędne dla zapewnienia realizacji celu umowy. Sam fakt niedotrzymania terminów zagospodarowania nieruchomości gruntowej przez użytkownika wieczystego nie może stanowić automatycznie podstawy do nałożenia dodatkowej opłaty rocznej przewidzianej w art. 63 ust. 2 ugn.
Jak wyżej zaznaczono skoro decyzja wydawana w oparciu o art. 63 ust. 2 ugn ma charakter uznaniowy, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w orzecznictwie NSA (wyroki z 3 września 2009 r. sygn. akt I OSK 1229/08, z 21 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 410/13, z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 544/13, z 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 543/13), jak i poglądach doktryny prawa (np.: Komentarz - ustawa o gospodarce nieruchomościami pod red. G. Bieńka, LexisNexis 2011, s. 370-371,) to w konsekwencji musi być ona wydawana z poszanowaniem zasad, obowiązujących dla tego rodzaju decyzji.
W podejmowaniu tych decyzji organ sam wprawdzie ocenia celowość ich wydania, ale nie może przekroczyć granic uznania administracyjnego. Oznacza to, że decyzja taka nie może być dowolną a zatem jej wydanie musi być poprzedzone oceną całokształtu okoliczności, mających w danym przypadku znaczenie i to zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu strony.
Przenosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, że jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium sprowadziło się ono do przytoczenia (za organem I instancji) stanu faktycznego w sprawie, zarzutów odwołania od decyzji Prezydenta, następnie Kolegium powołało treść przepisów prawa materialnego, treść przepisów § 4 ust. 1 lit. b i § 4 ust. 8 umowy z 24 lipca 1997 r. oraz § 10 umowy z 11 maja 2015 r., decyzję z 4 lutego 2022 r. ustalającą opłatę za 2022 r. i odniosło się do wyliczenia opłaty ustalonej przez organ I instancji. Na podstawie powyższego Kolegium wywiodło, że użytkownik wieczysty nie zrealizował swojego zobowiązania w ustalonym terminie.
Analiza treści zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i nie zbadał przyczyn zwłoki, jak również nie ustalił, czy i w jaki sposób skarżąca zawiniła w zrealizowaniu inwestycji w terminie. Nie odniósł się także merytorycznie do zarzutów odwołania. Oznacza to, że organ odwoławczy zaniechał ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, czym naruszył treść przepisu art.15 kpa.
Podkreślenia wymaga, że konstytucyjna zasada postępowania administracyjnego odzwierciedlona w art. 15 kpa odnosi się do dwuinstancyjności tego postępowania. Obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w jej całokształcie. Oznacza to, że wniesienie odwołania uruchamia przeprowadzenie ponownie postępowania wyjaśniającego, które nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu I instancji lub powołania przebiegu tego postępowania, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", gdyż organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, z chwilą zainicjowania postępowania przed organem odwoławczym, na skutek wniesienia odwołania, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji.
Wobec powyższego, organ odwoławczy nie może także ograniczyć się jedynie do zaaprobowania treści decyzji organu I instancji, lecz ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie a także w szczególności logicznego, wyczerpującego i odzwierciedlonego w uzasadnieniu orzeczenia drugoinstancyjnego ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania, z odniesieniem ich treści do ustalonego przez siebie stanu faktycznego sprawy, zgromadzonych dowodów oraz ich oceny prawnej. Oznacza to, że organ II instancji ma obowiązek rozpatrzenia wszystkich twierdzeń i żądań strony oraz ustosunkowania się do nich, zwłaszcza jeśli zostały zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
Analiza akt sprawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że organ odwoławczy wskazanych wyżej obowiązków nie wykonał, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skoro obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy "od nowa" w jej całokształcie oraz skoro organ ten nie był związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów, a ponadto miał obowiązek wyczerpującego odniesienia się do zarzutów odwołania, to zaskarżoną decyzję należy uznać za wadliwą.
Zważyć należy, że skarżąca spółka w piśmie z [...] października 2022 r. (w 87 punktach), złożonym na żądanie organu I instancji, które to pismo załączyła także do odwołania, przedstawiła podjęte w sprawie czynności i działania mające, w jej ocenie, doprowadzić do realizacji inwestycji. Wskazała na trudności, które jej zdaniem, skutkowały niemożnością dochowania terminu i które uzasadniają przedłużenie terminu rozpoczęcia i zakończenia zabudowy. Także w piśmie z [...] marca 2023 r. (złożonym po wydaniu decyzji przez organ I instancji) Spółka w 93 punktach wskazała czynności podjęte w sprawie i przedstawiła stanowisko. Kolegium nie dokonało oceny, czy przedstawione okoliczności rzeczywiście skutkowały niemożnością dochowania terminu, czy czynności te były konieczne do realizacji inwestycji czy też zbędne.
W celu dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny w sprawie, zgodnie z treścią art. 7 i 77 § 1 kpa, a jego decyzja, stosownie do art. 107 § 3 kpa powinna być należycie uzasadniona z podaniem między innymi dowodów, na podstawie których określone fakty organ przyjął za udowodnione oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności jeśli były one przedmiotem argumentacji skarżącej zawartej w odwołaniu. W ocenie Sądu, uzasadnienie organu drugiej instancji jednoznacznie wskazuje, że organ ten nie rozpoznał sprawy ponownie oraz nie odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu.
Odnośnie do kwestii wyceny nieruchomości stanowiącej podstawę do ustalenia dodatkowej opłaty rocznej wskazać należy, że jak wynika z akt sprawy skarżąca występowała kilkakrotnie o zmianę terminów rozpoczęcia i zakończenia inwestycji. Jednakże do zmiany tej nie doszło, na co wskazuje także Kolegium w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.
Aneksem z [...] marca 2014 r. (tj. przed nabyciem prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą Spółkę) ustalono nowe terminy: rozpoczęcia inwestycji do [...] grudnia 2016 r., a jej zakończenie do [...] grudnia 2019 r. Po nabyciu prawa użytkowania wieczystego przez skarżącą wystąpiła ona pismem z [...] października 2016 r. o ustalenie terminu rozpoczęcia budowy na [...] czerwca 2019 r. i jej zakończenia na [...] czerwca 2021 r. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby właściciel nieruchomości wyraził zgodę na zmianę terminów w sposób wskazany w powyższym piśmie, co oznacza, że obowiązującym terminem zakończenia inwestycji był nadal [...] grudnia 2019 r. Zgodnie z art. 63 ust. 3 ugn wysokość dodatkowej opłaty rocznej, o której mowa w ust. 2 wynosi 10% wartości nieruchomości gruntowej określonej na dzień ustalenia opłaty za pierwszy rok, po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania, ustalonego w umowie lub w decyzji. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10% tej wartości. W niniejszej sprawie dodatkowa opłata za pierwszy rok, to opłata po bezskutecznym upływie terminu zagospodarowania, który upłynął [...] grudnia 2019 r., a więc 10% wartości nieruchomości określonej na 2020 r. Za każdy następny rok opłata podlega zwiększeniu o dalsze 10%. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że datę określenia wartości nieruchomości przyjęto na [...] czerwca 2021 r., wskazując, że jest to data niedotrzymania terminu z aneksu do umowy ustanowienia użytkowania wieczystego i pisma Spółki z [...] października 2016 r., w którym wniosła ona o ustalenie terminu zakończenia budowy na [...] czerwca 2019 r. Jednakże, jak wyżej zaznaczono, do zmiany terminów nie doszło. Organ wskazał na wyliczenie wartości nieruchomości dla potrzeb postępowania zakończonego decyzją z [...] lutego 2022 r. ustalającą skarżącej opłatę roczną za 2022 r. Sąd w niniejszej sprawie nie ocenia wyżej wskazanej decyzji.
Podnieść jednak należy, że dla prawidłowego ustalenia kolejnych dodatkowych opłat rocznych powinna być prawidłowo ustalona wartość nieruchomości po bezskutecznym upływie terminu jej zagospodarowania z pierwszego roku po upływie terminu do którego zagospodarowanie miało nastąpić, gdyż ta wartość determinuje ewentualne kolejne wysokości opłat rocznych.
Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 63 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ugn oraz art. 7, 15, 77 § 1, 80, 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Dlatego Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ppsa.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynność radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie [...] zł oraz zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie [...] zł., tj. łącznie [...] ł.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.